城乡统筹发展中的“土地统筹”问题浅析

摘 要 在快速的城乡一体化建设的过程中，由于土地相关的法律规定及政策相对于城市建设发展现状的滞后，造成城市建设用地需求与建设用地供应矛盾不断加剧，而农村闲置土地却越来越多。近年来，为了落实城市规划推动城市化进程，越来越多的基层人民政府开始尝试通过“土地统筹”的方式集约利用土地。本文主要从“土地统筹”的一些现状为背景，对相关行为的法律性质及其涉及到的问题进行分析，并提出相应的处理措施，抛砖引玉共同讨论。

关键词 城乡统筹 基层政府 土地统筹

作者简介：陈德光，广东凯略律师事务所律师，研究方向：民商事法律、行政法学。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.375

这些年来，随着城乡发展一体化的进程不断加快，城市发展过程当中对于成片土地的需求也不断加大。如何在现有的法律规定框架内，实现高效的土地集约化使用，从而推动落实城乡规划成为基层政府的一大难题。本文现就广东省范围内的土地集约利用过程中接触到的“土地统筹”问题及其相关行为性质进行法律分析，并提出初步解决方案以供探讨。

一、“土地统筹”问题的背景及概念

“土地统筹”不是法律概念，《土地管理法》、《合同法》等法律中都没有“土地统筹”这样的概念。但随着经济的发展，由于现行法律中对于土地流转的严格限制，一方面，大量基层政府无法使用集体用地进行招商引资或进行城市建设导致城乡统筹规划进度严重滞后于经济发展，另一方面，大量农村用地却因务农人员外出打工的因素荒废，造成土地利用严重浪费。

在基层政府与村集体急需集约用地大背景下，“土地统筹”作为一种整合土地资源、优化土地资源利用的方式，通过探索和经验积累而不断被丰富。具体来说，实现“土地统筹”的主要方式包括：土地收储、土地使用权流转、土地征收等。

二、“土地统筹”相关行为的法律性质

因“土地统筹”涉及多方利益，且经常与村集体决策、村民利益分配相关联，因此由此产生的争议日益增多。一旦发生争议而进入法院诉讼程序，首先面临的问题就是“土地统筹”的法律定性，即“土地统筹”究竟属于民事行为还是行政行为。

（一）如将“土地统筹”认定为土地收储

根据《土地储备管理办法》第二条规定，土地储备行为是指市、县级人民政府的国土资源管理部门，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。同时根据该办法第一条、第六条的规定，储备的土地应当为国有存量土地。

因此，如“土地统筹”的行为涉及国有存量土地的统筹，则很可能被视为土地收储行为，“土地统筹”则很可能被视为土地收储过程当中的补偿行为，根据《行政诉讼法》的规定，笔者倾向于认为属于行政行为。

然根据《土地储备管理办法》的规定，土地收储的有权实施的机关为市、县级人民政府的土地资源管理部门，基层政府（即乡镇人民政府）无权实施土地收储行为。因此，如基层政府在进行“土地统筹”过程中涉及国有存量土地的储备行为，“土地统筹”很可能被视为行政行为，则亦有可能因程序违法而可能被认定为无效。

（二）如将“土地统筹”认定为土地征收。

根据《土地管理法》第四十四条规定，土地的征收应当严格按照程序进行。如基层政府在进行土地集约使用过程中需要占用农用地的，应当经省、自治区、直辖市人民政府批准。

根据《土地管理法实施条例》第二十条及第二十五条的规定，农用地转为国有建设用地应当逐级上报至有批准权的人民政府取得批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。

因此，根据法律规定，对于土地征收行为，应当先办理用地审批手续后，再由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟定征地补偿方案，并对村民进行征地补偿。根据《行政诉讼法》的相关规定，土地征收行为是一种行政行为，必须严格按照程序进行，即先进行土地征收方案的批准，后进行土地补偿安置工作。

如基层政府与村集体之间的《土地统筹协议》中关于政府预先将土地补偿安置款项支付给村集体，日后发生征用征收土地时，相应土地安置补偿款则归基层政府所有的约定被视为土地征收行为，则“土地统筹”明显违反了《土地管理法实施条例》对于征收行为的程序性要求。基层政府的“土地统筹”则极大可能因程序违法被撤销。如此既不利于基层政府进行土地集约化利用，也不利于村民/村集體土地的流转使用，很可能导致最终基层政府无法通过土地资源的优化达到深化城乡统筹的实施，也使得大量土地因无法合法有效利用而被荒废。

（三）如将“土地统筹”认定为土地流转

根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十二条的规定，农民集体土地所有者（即村集体或集体经济组织）可以将一定年限的建设用地使用权让与给土地使用者，并由使用者向农民集体土地所有者支付一定的出让款。农民集体土地所有者也可以以出租的形式将一定年限的建设用地使用权出租给使用者。上述两种方式均可以被视为土地的流转。

根据上述法律规定，如以土地流转的方式进行“土地统筹”行为，因《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》并没有对于使用者的身份作出严格限制，基层政府与村集体之间发生的法律关系应当被视为一种民事法律关系，即平等主体之间就土地使用权达成的合同。只要《土地统筹协议》不涉及《合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，双方签订的《土地统筹协议》应当被认定为有效。

如基层政府按照“土地流转”的方式进行“土地统筹”，由于该等行为属于民事行为，不涉及行政行为对于程序性的严格要求，因此基层政府与村集体之间签订的《土地统筹协议》很可能会被认定为有效，基层政府可以按照《土地统筹协议》的约定使用土地，同时村民也能够取得一定年期内的土地使用租金，满足村民的即期利益，提高农村集体土地的使用率。

三、目前部分基层政府“土地统筹”的现状

在现阶段基层政府进行土地集约中“土地统筹”过程，根据笔者接触的情况，在广东省内一般存在以下两种模式：

其一为基层政府一次性将买地的款项给村集体，由村集体将该等款项分发给村民，村集体则与基層政府签订《土地统筹协议》，约定如土地交由基层政府统筹使用，如日后发生征收等情况，村集体无条件协助基层政府处理征地事宜，且日后征地补偿款归镇政府所有。

其二为村集体以土地作价出资，与基层政府合作成立公司，由公司使用土地，并按照收益向村民进行分红。

但是，不论采取上述何种模式进行“土地统筹”，基层政府均应当严格按照土地的性质进行使用，在此过程中，不可避免地需要涉及农用地转建设用地的手续。基层政府如何实现在现有的法律框架内合法有效办理相关手续成为基层政府统筹城乡规划，实现土地集约化利用当中的关键一环。

为确保“土地统筹”行为的合法性，笔者认为，更为妥当的做法为将“土地统筹”划分为两个部分：第一部分为土地流转，即基层政府与村集体之间签订土地流转协议，将一定年限的土地使用权交由基层政府统一规划使用，避免土地闲置产生损失，也有利于基层政府加快城乡统筹规划发展。第二部分为日后可能涉及的土地征收征用手续及补偿款的约定，即基层政府与村集体签订土地流转协议后，以补充协议/确认书的方式对土地征收征用过程中的手续以及征收补偿款的归属问题做出明确约定。如通过上述方式对于“土地统筹”进行分别处理，即使征收征用部分的约定因违反程序而被认定无效，土地流转的效力也不会因此而被否定，基层政府仍可以按照土地流转的方式统筹规划土地集约化的利用。通过上述的方式既避免大量农村闲置用地与基层政府的统筹用地需求增加之间的矛盾产生，也同时保障村民的即期利益得以实现。

四、结语

基层政府在现有的法律框架内实现土地集约化利用，统筹城乡规划，实质上就是在土地集约利用的远期规划利益与村集体/村民的即期利益中取得平衡。

从广东现有的规定上来看，基层政府进行“土地统筹”的比较可行的方式为通过土地流转取得一定年限的土地使用权后，由基层政府统一规划使用。虽然通过上述方式能够使得基层政府合法取得农民集体所有的土地，但基层政府在处理土地统筹的问题时，仍应当注意保障村民的利益，避免村民对于土地的需求以及政府对于土地的长期规划之间产生冲突。

参考文献：

[1]王世元.关于统筹城乡发展中土地问题的几点思考.学习时报.2012.