优化营商环境与行政执法的法治化

张巍

[摘  要]营商环境对一个地区的经济发展有着至关重要的作用。而提高行政执法工作的水平是改善地区营商环境的关键。行政执法水平影响着经济活动的成本和市场主体的信心。按照善治的思想来端正行政执法理念，运用良法善治提高行政执法效能，通过行政执法的法治化推动营商环境建设，对于优化营商环境将会发挥积极正面的作用。

[关键词]营商环境;行政执法;法治化

[中图分类号]D09    [文献标识码]A    [文章编号]1672-2426（2017）12-0036-04

近日，人民日报以“证没办下来，企业整没了”为题，报道了辽宁省在优化营商环境建设中所发现的一批典型案例。其中一个案例非常发人深思：某市某配件厂经营者唐某在2003年办理了企业改制、转让的所有合法手续，把企业从国有转为了民营，并做了公证，但企业一直没有更名。今年到工商部门办理“五证合一”时因企业名称带有“地方国营”4个字，窗口人员告知其必须先注销原企业，再重新办理证照。唐某遂注销了原企业，以不带“地方国营”字样的原名重新注册了企业。再到税务部门，又被告知，“原企业属于国有”，必须按照现在规定办理资产核算，才能办理新的税务登记。结果，老企业已经注销了、新企业资产又不能转过来，好好一个企业无法正常生产经营。76岁的唐某在有关部门跑了十几趟，但问题至今没有解决。“表面看，工商、税务部门在办理时都依法依规，却把企业整没了。”负责督察此事的省营商环境建设监督局一位处长这样评价此事。理论上来说，行政执法过程中依法依规是法治的典型表现，而把“企业整没了”却是营商环境最恶化的一种表现。两者之间绝对不应该有交集存在。然而现实中却出现了这么典型的案例。结合上面的这个案例，我们不得不深切思考优化营商环境需要什么样的法治？行政执法工作该如何法治化才能推动营商环境的优化？本文希望能够为找到问题的答案进行初步的探索，供读者更深层次的思考。

一、优化营商环境的重要意义

所谓营商环境是市场主体活动中的经济、政治、社会与法律环境的綜合反映，是市场主体从开办、营运到结束各环节所处的环境和条件的总和，是市场主体生产经营活动中资金、人力、时间与机会成本高低的表现。从2001年开始，世界银行探索编制企业营商环境指标体系，旨在评估各国私营部门发展环境。《2017年营商环境报告》统计并分析了全球190个经济体的营商环境，从中明显发现了营商环境与经济发展之间的关联性。

营商环境之所以影响经济发展，主要是因为在市场经济条件下，生产要素的投入与优化配置是经济增长的主要动力。一个地区的经济要想取得快速的增长，就必然需要生产要素投入量的增加与质的提升。除了土地以外，绝大多数生产要素是在市场间自由流动的，其流动所依循的标准是投入产出比，也就是单位生产要素能创造出最大的财富。投入产出比高的地区将吸引更多的生产要素，从而取得更快的经济增长。而营商环境的优劣则直接决定了生产要素的投入产出比，进而决定了经济增长的快慢。同时我们还要看到，社会的生产要素总量是有限的，在各个地域的分布是不均衡的，营商环境的差异决定了也加剧了这种不均衡，加剧了地区间经济发展的差距，而这种差距又进一步恶化了落后地区的营商环境，从而形成了恶性循环。

以辽宁为例，在计划经济的年代，辽宁是生产要素富集的地区。整个社会的结构和运行模式也适应当时的生产方式，处于一种适合的营商环境当中。因此辽宁的经济发展在计划经济年代是非常耀眼的。然而，时过境迁，在市场经济取代计划经济的必然趋势面前，观念体制上停留于计划经济的辽宁营商环境恶化，时间成本、维权成本和不确定性成本急剧增加。这些成本让资本、技术、人才等生产要素望而却步，也导致本地的这些生产要素加速逃离，形成了生产要素的真空地带，其结果必然是经济的大规模滑坡。专家学者明确指出，辽宁的发展关键在于市场的繁荣，在于民营经济的崛起，在于中小微企业的兴盛。而无论是市场，还是民营经济、中小微企业，它们都需要良好的营商环境作为成长发展的基础。因此，对于辽宁来说，不断提高和完善营商环境正是促进经济增长，重振昔日雄风的重要抓手。

二、行政执法工作对优化营商环境至关重要

如上所述，营商环境对一个地区的经济发展有着至关重要的作用。而营商环境作为一个综合性的指标，是各种环境和条件的总和。面对林林总总的各方面工作，地方党委政府作为主政者应当如何改善营商环境呢？笔者认为提高行政执法工作的水平是当前解决问题的关键。

行政执法是指建立在近代国家立法、执法、司法分立基础上的，国家行政机关及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家法律的活动。根据以上定义，行政执法的范围是特别广泛的，涉及到社会生活的方方面面。本文从完善营商环境的角度出发，讨论的重点是行政机关及公职人员监督、管理和处罚市场主体过程中所涉及的行政执法行为。

通过研究，笔者发现行政执法工作对营商环境有着巨大影响，这主要表现在以下几个方面：

1.行政执法决定公平有序的市场环境。营商环境的根基在于一个公平有序的市场环境。但是市场环境的塑造不能单纯依赖于市场主体自身，因为市场主体天然具有利益最大化的冲动，并把它作为自己行为的依据。所以如果单纯依赖市场主体本身，最终的结果是无序的、劣质的竞争和垄断的出现，是对营商环境的根本性破坏。为了避免这种局面的出现，市场经济活动需要政府的指导，而政府指导的重要方式就是通过行政执法实现的。

良好的行政执法就如同公平的裁判员，以法律法规作为比赛规则，监督指导市场主体进行公平有序的竞争与合作。但恶劣的行政执法对营商环境的破坏是灾难性的。可以想见，如果行政主体在行政执法中敌视外来企业，偏袒本地企业，包庇甚至纵容各种非法经营活动，或者存在越位、缺位、错位的情况，经济活动中必然产生“劣币驱逐良币”的结果，整个营商环境日益恶化，进而导致整个经济活动的凋敝。所以说，良好的行政执法决定了公平有序的市场环境，为优质的营商环境奠定了根基。

2.行政执法决定经济活动的成本。如前所述，投入产出比决定生产要素的流动方向，生产要素的流动方向则反映了一个地区营商环境的好与坏。所以投入产出比与营商环境之间是一种正相关的关系。投入产出比越高，营商环境越好。而经济活动的成本与投入产出比是负相关的关系，成本越高，投入产出比越低。综合两个公式，我们可以得出结论，成本与营商环境也是负相关，即成本越高，营商环境越差。

而行政执法对经济活动的成本产生着巨大的影响，并且通过对成本的影响，进而影响到营商环境。因为行政执法是行政机关对市场主体经营活动的监督、管理和处罚的行为，是发生在行政机关与市场主体之间的不对等关系。市场主体在接受监督、管理和处罚的过程中，必然要花费时间成本、人力成本、机会成本和金钱成本。良好的行政执法虽然无法完全避免这些成本的发生，但是仍然可以采取许多措施尽最大可能地降低这些成本。而坏的行政执法根本不考虑市场主体的成本因素，随意性地、经常性地、非必要性地介入到市场主体的经济活动中，使市场主体不堪其扰。更有甚者，将行政执法作为对市场主体进行“吃拿卡要”的敲门砖，极大地增加了市场主体的经营成本，最终导致市场主体的倒闭或者逃离，即营商环境的极度恶化。

3.行政執法决定市场主体的信心。市场活动是一个不断发展变化的过程。市场主体本能地会关注和预测未来的变化，特别是营商环境的变化，并且做出最及时的反应，这是市场主体的生存之道。市场主体的这种生存之道当然也会反作用于市场和地区经济，这表现为市场主体对一个地区的信心指数。由于生产要素的投入与产出之间是存在时间差的。市场主体在没有看到产出之前，敢于投入多少取决于他的信心指数。而千千万万市场主体的这种信心指数则决定着该地区现有的营商环境和未来的经济发展。

在影响信心指数的各方面因素当中，一些是客观性的，比如资源的发现与枯竭、公路与港口的开通、自然环境的改变等等。而在影响信心指数的主观因素当中，行政执法占有很重要的地位。之所以把行政执法归类为主观方面的因素，是因为行政执法工作终究是靠人来完成的，而且行政执法工作所依据的法律本身也是由人来制定和理解的。同样执行一项制度，带有不同的心态，绝对会产生不同的结果。如果行政执法中所秉持的是呵护市场主体健康发展的心态，那无疑将极大地鼓舞市场主体对未来成长的信心。如果单纯是一种官本位的管理思想，甚至是利用权力榨取利益的思想，那将使市场主体对未来感到绝望，将导致一个地区的营商环境沦为一潭死水。

三、通过行政执法的法治化推动营商环境建设

以上我们探讨了营商环境的重要意义以及行政执法工作对营商环境的重要影响。党的十八届三中全会的决定中明确提出了“建设法治化营商环境”的要求。在党的十八届四中全会上，中央又做出了全面推进依法治国的英明决策，全国范围内行政执法的法治化水平有了显著的提高，对于优化营商环境发挥了非常积极正面的作用。然而在行政执法过程中，对于如何理解法治，如何实现法治，还存在许多误解和错误的做法。从本文开头所提出的案例来看，建设法治化的营商环境仍然任重道远。

从古希腊时代一直发展到今天，法治的思想源远流长。在理论和实践中，人们一直在探寻法治的真谛。曾经，以德国为代表的“国家主义法治国”信奉国家立法者的权力至上，强调只要是立法者制定的法律，都必须无条件遵循，并以此界定法治。而这种“形式法治”为法西斯主义极权提供了滋生的土壤，导致了纳粹德国的疯狂。二战以后，“形式法治”遭到扬弃，法治发展进步为“实质法治”。在实质法治看来，真正的法治需要具备两个要素，即良法和善治。良法是体现公平正义的法律，善治是对于良法的善意应用。如果只是单纯以法论法，而不特别强调法对公平正义的追求，不强调法对于客观规律的尊重和遵循，那么所得到的就不是良法。而在良法存在的前提下，还要自觉主动地以实现公平正义为目的，善于运用良法，以人为本，创造和谐，推动发展。非如此不能称之为“善治”。也只有将良法与善治完美地结合在一起才能够诞生出真正的法治。

以良法善治为基础的法治对于营商环境来说至关重要。辽宁过去营商环境不尽如人意也很大程度上是没有真正实现良法善治的问题。比如，过去不少的法律法规往往是从“怎么管顺手，怎么管不会出乱子”的角度来制定，而不是考虑市场主体的需求，不是致力于推动市场的繁荣活跃，缺乏合理性、前瞻性和可操作性，离“良法”的要求还有一定距离。而一些职能部门在执行法律法规的过程中，往往又失之于机械僵化，教条地“抠字眼”，不为市场主体多考虑，不为经济发展多考虑，不求有功但求无过;又或者抱着部门利益、地方利益不放，简政放权雷声大雨点小，凭借手中的权力与民争利，吃拿卡要，作威作福，把企业看作是待宰的羔羊。这样的执法方式并不能体现出“善治”。缺乏了良法善治的支撑，虽然我们过去一直谈法治，但我们的营商环境却一直无法从根本上得到改善，“投资不过山海关”的帽子一直压在我们头上摘不下去。

那么应当如何有针对性地在行政执法中实现良法善治，并进一步优化我们的营商环境呢？笔者从以下三方面提出一些建议作为参考：

1.按照善治的思想来端正行政执法理念。在党的十八届三中全会的决定中，党中央第一次正式提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”从那时起国家治理体系和治理能力的现代化成为我们从事各项工作的一个基本的出发点。国家治理体系实际上就是良法的体系，而国家治理能力实际上就是善治的能力。两者都可以归结到“治理”这个理念上。笔者认为在行政执法领域，在完善营商环境方面，把治理的理念真正落实是特别重要的前提。

过去在行政执法领域，我们所秉持的是“管理”的思想。行政机关与市场主体之间是管理和被管理的关系。行政机关作为管理者，主要是从“怎么管顺手，怎么管不会出乱子”的角度来进行行政执法工作。而市场主体只能被动接受，既不能参与，也缺少互动，更谈不上监督。所以在管理模式下，市场环境看似按部就班，实则冰冷僵化，缺乏生机活力。而只有充满生机活力的市场才能够激发市场主体的创新热情，才是我们所期望的营商环境。正因为如此，中央提出治理的理念，要求实现治理体系和治理能力的现代化。在治理中我们强调更多的自愿，更少的强制;更多的自治，更少的他治;寓管理于服务，以服务换服从。这样才能最大限度地营造出优质的营商环境，促进经济的发展。为了实现从管理到治理的转变，笔者认为我们在行政执法过程中要逐渐树立起人本的理念、法治的理念、服务的理念和互动的理念。

2.以良法为出发点规范行政执法制度。如前所述，法治的前提在于良法的存在。所以我们需要强化制度建设，努力制定出科学合理的法律法规，建立优化营商环境的制度根基。

笔者认为在创造良法，完善制度供给的过程中，我们要特别关注制度的科学性、实用性和人性化，把真正科学、实用、人性化的制度充足地投入到经济社会生活当中，让制度发挥“放大作用”，改变营商大环境大气候。在这里，科学性是良法的基础，实用性是良法的生命，以人为本是良法的灵魂。如果我们的制度供给能够实现科学性、实用性和以人为本，那么我们也就为优化营商环境找到了良法支撑。从辽宁来说，2016年底，辽宁省人大常委会通过了《辽宁省优化营商环境条例》。这是全国范围内首个省一级的关于营商环境建设的地方法规，系统全面地提出了优化营商环境的具体措施，为辽宁的营商环境建设打下了坚实的基础。

3.运用良法善治提高行政执法效能。对于市场主体而言，时间就是生命，效率关系到它们的生死存亡。正是由于时间与效率在营商环境中具有举足轻重的作用，因此行政执法的效能也是衡量良法善治的重要标准。而提高行政执法效能是一项系统工程，需要从立法源头做起，直至监督检验各个环节密切配合。

首先，提高行政执法效能要从行政立法入手。立法工作是一项基础性工作，也是提高行政执法效能的根本。在行政立法方面，我们要用好用活手中的地方立法权。科学立法，学习先进国家的行政立法经验，实现立法模式上的创新和突破，增强行政立法的预见性和超前性，为行政执法奠定良好的法理基础。

其次，强化完善行政执法体制机制建设。从精简执法部门入手，对各部门的职责进行全面清理，按照相关规定，核定“三定”方案，避免部門职能交叉重叠现象。健全执法责任制，使权力与责任相一致。实行错案追究责任制，保证行政执法的质量和水平。完善执法评议考核制，将执法单位落实执法责任制情况作为单位年度绩效考核的重要内容。

再次，从培训队伍入手，抓执法人员综合素质，提高执法人员的服务意识、效率意识。加强执法人员政治思想教育。有计划、有针对性地对执法人员进行业务知识和法律知识的培训，将培训工作日常化、制度化，增强执法人员依法行政的自觉性，提高执法水平和执法质量。完善行政执法队伍管理制度。加强执法人员考核、任用、奖惩等制度建设。

最后，从执法监督入手，以监督保障行政执法效能的提高。一要加强和完善人大的外部监督。二要加强和完善行政内部监督。进一步加强行政机关内部的层级监督和专门监督。三要加强和完善司法机关监督。四要加强和完善社会舆论监督。

以上我们粗浅地分析了打造营商环境的重要意义，行政执法工作对营商环境的重要影响，行政执法法治化的含义以及提高行政执法法治化水平的一些建议。目的只有一个，那就是为辽宁地区重振雄风献计献策。东北的黑土地曾经给祖国带来无比的骄傲，虽然我们承认现在同先进地区有了差距，但我们绝对有信心在最短的时间内弥补这种差距，并且凭借自身得天独厚的优势实现反超。希望本文能够为实现这一目标发挥一点微薄的作用。

责任编辑  宋桂祝