新常态下房地产宏观调控的经济法思考

摘 要 2016年6月3日，国务院办公厅印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（下称《意见》）。《意见》第12条关于“商业用房可改为租赁住房”的中央意见被视为住房租赁市场的重大政策利好，更被视作商业地产的“去库存”新政。2010年之后，中央出台了一系列调控政策，但大多是对城镇的住房价格进行调控，而忽视了商业地产的问题。在楼市“去库存”的大环境下，房地产库存结构性问题逐渐凸显，相比于住宅市场所面临的高库存问题，我国商业地产的库存状况更令人堪忧。本文从经济法视角出发，探讨当下我国房地产市场现状，对房地产宏观调控新政提出辩证性思考，针对宏观调控政策提出看法。

关键词 房地产 新政 宏观调控 去库存 商业地产

作者简介：马艺心，北京师范大学法学院。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.228

一、房地产行业状况与宏观调控新政综述

2016年年初，在“去库存”的政策背景下，居民住房市场迎来短暂利好，国内大中城市住房价格普遍上涨。截至2016年1月19日，据国家统计局发布的数据显示，2015年末，商品房待售面积71853万平方米，比11月末增加2217万平方米。其中，住宅待售面积增加1155万平方米，办公楼待售面积增加128万平方米，商业营业用房待售面积增加458万平方米。 住宅市场的库存量尚可待我国庞大的人口基数中“婚房”、“城镇化”产生的住房刚性需求进行消化，然而商业地产市场的购房需求却严重依赖于实体经济发展。在全球经济不景气，中国经济增长放缓的宏观经济环境下，商业地产“去库存”的任务相较于住房更加艰巨。

《意见》列出18条详细政策意见，从六方面具体提出了面向住房租赁市场的发展新要求，分别是培育市场供应主体、鼓励住房租赁消费、完善公共租赁住房、支持租赁住房建设、加大政策支持力度、加强住房租赁监管。《意见》还指出，实行租购并举，培育和发展住房租赁市场，是深化住房制度改革的重要内容，是实现城镇居民住有所居目标的重要途径。

笔者以为此项旨在促进住房租赁领域发展的房地产新政是政府期望通过“商改租”的方式，一来缓解高企的城镇居民住房价格与城镇底层民众住房需求之间的矛盾；二来鼓励较为富裕的家庭投资商业地产通过住房租赁获取稳定的投资回报，进而促使居民储蓄投资多样化，激发市场活力；三来通过租赁、销售并举的方式化解房地产企业“高库存”所导致的资金压力与银行坏账问题；四来推动住房租赁行业的标准化、规模化发展，完善房地产领域产业结构。

二、房地产新政的经济法原则体现

现阶段，中国没有制定纲领性的“宏观调控法”，而宏观调控的最高法律依据来源于《宪法》。在“宏观调控法”缺位的现状下，经济法原则应当对政府的宏观调控起指导作用。鉴于不动产的特殊属性，房地产调控是政府为实现宏观经济目标所依赖的最重要的宏观调控手段之一，因此房地产新政需要当然地遵守经济法原则，具体体现在以下方面：

（一）尊重市场经济规律原则

政府运用行政手段干预市场的理论依据是自由放任的市场经济会导致“市场失灵”，但是过度的政府干预也会导致“政府失灵”。“政府与市场之间的关系应该是密切结合，而不是较劲，房地产宏观调控应以市场经济的基本规律为基准。” 房地產市场宏观调控的存在价值是通过政府公权力的介入来弥补市场失灵造成的损失，但其操作过程中同样应当以市场调节为基础，充分尊重市场经济规律，补充市场调节。

“去库存”的房地产新政是对之前过度的政府干预所导致的房地产市场“供过于求”的失灵现象的弥补。在市场经济理论中，根本矛盾是供需之间的不平衡。“国八条”与“新国十条”虽用强势的行政手段遏制了“供不应求”的市场失灵现象，但针对当下“供过于求”市场现象，政府却难以通过行政手段强迫居民消费以提升需求量。

（二）社会本位原则

“社会公共利益是经济法追求的基本价值目标。政府在对产业进行调控时，不能出于自身利益的最大化而忽视对社会公共利益的关注。这就要求房地产调控的基本价值取向是社会公益，政府在确定房地产调控目标时不应受利益集团左右，禁止政府从自身特殊利益出发作决策。” 政策协助房地产商“去库存”，不是侵犯社会公共利益，目的也不是用老百姓的血汗钱去做利益集团的“接盘侠”。政府作为宏观经济的调控者，其调控范围应当权衡各方利弊，遵循比例原则的适当性、合理性，实现广义的社会公共利益最大化。

（三）兼顾各方利益原则

宏观调控权由中央政府保留，但具体施行需地方政府的配合。中央政府的政策取向是公共利益的最大化，地方政府局限于地方利益，调控目标难与中央保持一致，社会本位原则难以在地方政府处落实。宏观调控的效果取决于政策施行过程中从上至下的密切配合。

房地产用地的限制一方面是由于中央政策的被动限制，另一方面也是由于地方政府的主动限制。“国八条”与“新国十条”对住房限购，居住用地的交易量萎缩，交易价格下跌，大量的民间热钱投资涌向不限购的商业地产，大量的土地被地方政府规划为商业用地进行出售。地方政府一定程度上也助推了商业地产“高库存”危机的发生。

《意见》指出，对依法登记备案的住房租赁企业、机构和个人，给予税收优惠政策支持，对落实营改增的住房租赁予以税收减免。中央政府通过税收返还保证营改增后的地方政府税收只增不减，减免住房租赁税收让利于民，降低租房者的经济负担和提高出租者的积极性。中央政府作为宏观调控的主体，在此次房地产新政中主要削减了自身利益，让利于地方政府与民众、企业，以期兼顾各方利益，顺利推行、落实政策。

三、房地产新政下的宏观调控难题

（一） 房地产市场的宏观调控中金融手段的缺位

房地产市场泡沫激增的原因中以银行为代表的金融产业“功不可没”。银行的信贷扩张是房地产行业的强心剂。首先，地方政府可以用土地作为抵押，通过地方政府融资平台从银行获得大量的贷款，土地价格的上涨可以提高地方政府的融资能力。其次，房地产开发商在购得土地后，可以以高价的土地进行担保贷款，获得资金进行初期建设，通过预售房产回笼资金，即可以通过少量资金完成整个开发过程，达到一本万利的效果。再次，购房者从银行获得按揭贷款，仅付首付就可购得房屋，待日后房屋升值转手卖出大赚一笔。银行参与整个过程中并扮演重要角色，给三方贷款银行均可获得不菲的利息收益。经过一番“加杠杆”的倒腾之后，房价凭空上涨。地方政府、房地产开发商、消费者和银行都能从中获利，但这种微妙的合作关系，都是建立在经济持续高增长的基础上的，一旦经济运行中某一个环节出现问题，最终都会造成银行坏账，而银行如同经济的血液，会将经济的癌症扩散到整个国民经济体系内。

房地产新政频出，但综合来看收效甚微。《意见》明确指出鼓励金融机构为住房租赁企业提供金融支持，支持符合条件的住房租赁企业发行债券、不动产证券化产品。金融业在市场经济中的重要作用是不容置喙的，然而鼓励发行债券、不动产证券化产品的行为，本是试图让市场通过金融手段向房地产领域“输血”以恢复其正常的“生理机能”，但一旦疏于监管，极可能酿成房地产领域通过金融手段向市场“输送癌细胞”祸害整个经济体系。历史的惨痛教训还在眼前，2007年美国的次贷危机的爆发与不动产的证券化有着密切的联系，房地产市场泡沫所产生的不良信贷资产通过债券市场扩散全球，直接导致了2008年全球金融危机。2008年危机余波尚未平息，中国对不动产证券化的态度却迫于现实经济压力开始松动，金融危机的可怕破坏力让我们不得不对此警醒。本着对公权力的“邪恶假设”和宏观调控的实践经验，《意见》能真正带来利好的定论还为时尚早，真正解决问题尚待各大部委、地方政府、企业、消费者、投资者的积极落实与默契配合。

（二）房地产市场的宏观调控经济法律体系不完善

传统的财政、税收、金融等常见宏观调控手段已经难以单独使用以应对复杂剧烈的经济波动。市场失灵的“蝴蝶效应”会使得局部市场失灵的恶果蔓延至整个国民经济体系。必须肯定行政手段于宏观调控的必要性，但是鉴于行政手段存在任意性，经济法对政府行为的授权与规制相较于行政手段更为重要。

长期以来，房地产市场因其固有的缺陷造成的市场失灵严重危害国民经济整体运行的健康状况。国家对房地产市场的调控大都采取发放中央文件、通知等形式，立法层级较低，缺乏完善的经济法律体系。行政手段灵活性的特点使得政府可以迅速采取措施及时应对市场的波动，但颁布行政法規或部门规章大多是“头痛医头，脚痛医脚”。政令变更频繁，政策持续时间短，相关政策之间连贯性较差。2010年至2015年短短五年时间内，房地产市场经历了“供不应求”到“供大于求”的剧烈变化，政府宏观调控政策的主旋律也由“限购”向“去库存”转变。政府对土地供应的垄断也决定了政府对房地产市场的绝对影响力。我国房地产市场的调控缺乏完整的法律框架，大部分文件、通知自上而下，却难以得到顺利执行，无法达到积极良好的预期效果。各地纷繁复杂的土地政策是各地方政府招商引资的重要手段。地方政府掌握土地出让的灵活权力有利有弊，利在可以增强地方经济活力，弊在地方政策的差异导致国家范围内的房地产市场秩序混乱，土地管理成为地方政府、官员权力寻租的空间，中央宏观调控政策执行不畅。

四、结语

2016年初房地产市场的再次狂热为中国经济敲响了警钟。此轮房地产新政是在“去库存”的背景下出台，在房地产市场热门的城市以限价、限购的方式平抑房价，在房地产市场库存量大的城市以商改租、信贷宽松等方式减少房地产库存量。反观上世纪八十年代末日本的经济衰退和2008年全球金融危机，房地产市场在经济活动中具有至关重要的地位。鉴于我国土地的国有性质，政府在房地产市场宏观调控中起决定性作用，国家应当积极运用经济法的宏观调控原理，将法律手段与行政手段相结合，共同促进房地产市场回归健康、理性发展。

注释：

新闻：报告称商业地产存量及供应压力持续 写字楼市场尤甚.搜狐财经.http：//business.sohu.com/20160121/n435396315.shtml.

龙兴盛.经济法视角：房地产新政评析.求索.2011（12）.