深化国家低碳试点工作的思考与建议

吕斌　廖虹云　康艳兵

低碳发展是落实国家应对气候变化战略及生态文明建设的必由之路。开展低碳试点工作，先行先试，是探索形成中国特色低碳发展新思路、新模式、新经验的重要抓手。2010年国家低碳试点工作启动以来，在取得一系列积极进展的同时，也显现出一些问题和挑战。面对新形势、新变化，有必要进一步理清思路、完善试点工作布局和系统设计，为深化推动国家低碳试点建设，充分发挥先行示范作用提供指导和保障。

一、多层次国家低碳试点格局已经形成

自2010年开始，国家发展改革委联合其他部委，组织开展了一系列不同边界的国家低碳试点工作，形成了包括国家低碳省区和低碳城市、国家低碳工业园区、国家低碳城（镇）、国家低碳社区等在内的多层次试点工作体系。

国家低碳省区和低碳城市试点。2010年7月，国家发展改革委发布《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》，开始推进低碳省区和低碳城市试点工作。首批确定的试点省市包括广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市。之后，分别于2012年12月和2017年1月两次扩大试点范围，确定了第二批1省28市及第三批45个市（区、县）作为试点。目前，全部低碳省区和低碳城市试点已达到9省81市（区、县）。

国家低碳工业园区试点。2013年9月，工业和信息化部、国家发展改革委联合发布《关于组织开展国家低碳工业园区试点工作的通知》，旨在通过试点建设，推进园区内重点用能行业的低碳化改造，培育积聚一批低碳型企业，并推广一批适合我国国情的工业园区低碳管理模式。2014年7月，经组织推荐、遴选和评审、公示，确定了55家为首批试点园区。2015年8月和12月，分两批共51家园区的实施方案获得批复。

国家低碳社区试点。2014年3月，国家发展改革委发布《关于开展低碳社区试点工作的通知》，决定组织开展低碳社区试点工作，通过构建气候友好的自然环境、房屋建筑、基础设施、生活方式和管理模式，降低能源资源消耗，建设低碳排放的城乡社区。为进一步加强对低碳社区试点建设工作的指导，2015年2月发布了《关于印发低碳社区试点建设指南的通知》，提出按照城市新建社区、城市既有社区和农村社区三种类别开展试点工作，并明确了各类社区试点的选取要求、建设目标、建设内容及建设标准等。

国家低碳城（镇）试点。2015年8月，国家发展改革委发布《关于加快推进低碳城（镇）试点工作的通知》，决定在具备条件的“产城融合”、“城市新区”开展国家低碳城（镇）试点，从规划、建设、运营、管理全过程探索各具特色的绿色低碳发展模式，实现产业低碳发展与城市低碳建设相融合。首批共有8家试点，包括广东深圳国际低碳城、广东珠海横琴新区、山东青岛中德生态园、江苏镇江官塘低碳新城、江苏无锡中瑞低碳生态城、云南昆明呈贡低碳新区、湖北武汉花山生态新城、福建三明生态新城。

二、低碳试点“三大成效”与“三大挑战”

作为践行低碳发展、先行先试的重要措施，试点工作自启动以来得到了地方的积极响应，并取得了显著进展和广泛影响。具体体现在三方面：

一是能力建设和基础性工作得到加强。大部分低碳城市试点在全国率先编制了温室气体清单，第三批低碳城市试点还提出建立碳数据管理制度、建设碳排放中央管理平台等思路。镇江市在全国首创以碳平台为基础，碳峰值、碳考核、碳评估和碳资产管理为核心的碳管理体系。低碳城（镇）试点和工业园区试点在实践中持续推动节能低碳能力建设和低碳基础性工作，如青岛中德生态园成立了园区低碳发展专家委员会，发挥决策咨询和技术支持作用，并着力从技术、管理、百姓认知、制度四个方面加强能力建设；苏州工业园区建成了低碳能源公共服务平台，完成对万家企业的能源管理体系建设，并多次举办节能低碳技术和产品对接、产业共生交流会等，在机构保障方面，积极拓展研究团队和支撑平台。

二是一批新思路、新模式、新经验正在形成。在试点示范过程中，试点地区在产业、能源、生活模式、政策支持等方面开展了大量的探索，创新了体制机制和低碳发展模式。前两批低碳省区和低碳城市试点已经涌现了一批如碳排放总量控制、低碳认证制度、碳普惠制度等创新的低碳发展思路和模式，如北京市统筹低碳、节能、环保，全面实施管理标准化引领、产业低碳化升级、能源清洁化改造和碳排放权交易市场建设等“十大行动”，积极探索适合首都特点的特大型城市低碳发展模式。第三批低碳城市试点更是提出了在试点过程中的创新重点，如黑龙江逊克县提出探索低碳农业发展模式和支撑体系，海南省琼中黎族苗族自治县提出建立低碳乡村旅游开发模式，探索低碳扶贫模式和制度等。低碳城（镇）试点、低碳工业园区试点、低碳社区试点等也在积极探索新模式，如云南昆明呈贡低碳新区采用“TOD”即交通规划先行模式对新区进行规划，浙江嘉兴秀洲工业园区探索形成了分布式光伏发电应用“秀洲模式”，北京市民安社区、杭州良渚社区等在餐厨垃圾的社区化處理和垃圾分类方面做出了探索。

三是试点工作的全面铺开取得了广泛影响。低碳试点工作开展以来，得到了多方面的支持和响应。国家对低碳试点提出了相应的建设指南和指标体系。部分地方政府通过设立专项资金等方式推动试点工作开展。如南昌设立了低碳发展专项资金，对获得国家级、省级和市级低碳示范区域、示范基地、示范社区、示范企业的成果进行奖励。国际机构也在积极参与试点研究及建设工作。试点工作的铺开，对外，成为我国低碳工作展示的窗口，如深圳已经连续四年举办深圳国际低碳城论坛，展示我国应对气候变化的重要成效；对内，成为向群众进行低碳宣传的前沿阵地，如各类试点积极开展以绿色、低碳为主题的宣传和活动，吸引民众参与。

经过几年的探索和积累，试点工作已经取得累累硕果。受近年来国际国内形势复杂多变的影响，试点工作的深化推进仍面临着三大挑战：

一是国家层面的指导、支持不充分，试点积极性和热度在弱化。截至目前，无论是国家低碳省市试点，还是低碳工业园区、低碳城（镇）、低碳社区等国家低碳试点，国家层面尚未出台具体的配套政策。通过调研发现，试点的积极性和热度正在下降。低碳试点建设属于系统性任务，需要因地制宜在管理、技术、产业、能源、设施等方面采取措施，需要全方位的能力建设以及大量的资金投入，这就使得国家层面的指导、支持和跟踪显得尤为关键，是试点工作加快推进的重要手段。

二是低碳“不落地”，缺乏生命力。以碳强度下降为核心目标的导向可能无法反映低碳具体工作的落实情况。例如低碳工业园区试点，从进度看，碳强度下降普遍达到甚至超过目标，但究其原因，多数是由于经济波动所导致的被动产业结构调整所致。这种情况也给地方管理者带来了错误的认识，普遍认为低碳是给经济发展戴上了“紧箍咒”，认为低碳发展取决于发展阶段和经济发展水平。与此同时，什么属于低碳项目？绿色、低碳、节能等有什么区别和联系？等问题依然“困扰”着试点管理者。低碳如何“落地”、如何转化为界定清晰的项目层级已然成为试点乃至低碳工作全面深入开展的核心问题。

三是外部环境影响了地方決策，低碳意识需进一步夯实。全球低碳发展形势因美国总统特朗普的上台再起波澜，其在应对气候变化问题上的部分表态让全球一片哗然，巴黎协定的退出正将美国带入歧途。面对特朗普的行为，加上国内经济下行、产能过剩等的影响，“美国都不干了，我们还要干什么”的声音在地方决策层面不绝于耳。推进低碳发展意义重大，有利于探索形成新型绿色低碳发展模式，打破能源、环境、气候变化对我国经济发展的束缚；有利于发展新经济、新产业、新业态、新动能，在全球经济复苏中抢得先机；有利于树立负责任大国的光辉形象，为后发国家树立标杆，并引领国际社会一道积极应对气候变化。全面加强应对气候变化意识将是低碳工作开展的重要根基。

三、从四个方面推进低碳试点工作

一要完善顶层设计，加强引导，有针对性的“试”。相比节能、环保，低碳更强调系统性、集成性。结合当前国内低碳发展的大环境，试点工作即要考虑全面，更要突出重点。要切实发挥低碳试点先行先试的作用，进一步完善顶层设计必不可少。一是统筹考虑，进一步明确各类试点的目的和工作重点。跟踪各类试点的工作进展，及时发现问题、总结经验，并基于各类试点的特性及低碳发展的薄弱环节，确定不同类型试点的目的和下一步工作重点，针对性提出各类试点必须试什么，鼓励试什么。二是加强对试点的专业化指导。当前，我国的试点普遍存在“重申报、轻落实”的现象，“落实”已然成为试点工作的“薄弱环节”。事实上，专业储备不足、缺乏足够的指导确实是试点工作推进的重要障碍。特别是在“低碳”尚未深入民心的情况下，国家层面的指导显得更为重要。可探索建立“专家四评”机制，即实施方案评估、试点中期进展评估、试点验收预评估、试点验收评估，加强对试点工作的专业化跟踪指导，确保达到试点目的。三是加强试点的统筹管理。提高工作和政策执行效率，实施国家、省级主管部门、试点下达机制以及试点直接上报机制。四是明确各类试点的验收和收尾思路。以结果为导向，倒逼指导试点工作的开展。

二要出台配套政策，给予支持，给试点注入动力。配套政策是一把双刃剑，但没有任何配套政策不利于激励试点开展具体工作。因此，针对试点制定行之有效的配套政策十分必要。配套政策的制定应围绕“为什么要给予支持？支持什么？支持能达到什么预期效果？可以给予什么支持？支持谁？怎么支持？支持后的考评？”这些问题深入研讨。就国家低碳试点，配套政策应考虑“差异化、重合作、基础性、撬杠杆”四个因素。一是差异化，不同类型试点的配套政策应结合试点的特征各有侧重。二是重合作，由于低碳覆盖面广，部门间工作存在交叉，若形成合力将更有利于工作的落实推动。三是基础性，配套政策的制定应重点围绕能力建设及试点工作的薄弱环节。四是撬杠杆，通过国家配套引导性资金支持，发挥杠杆作用，引导地方政府、社会资金等投入试点建设。

三要及时跟踪总结，注重产出，不断提炼经验。试点的目的是先行先试，探索形成可复制、可推广的经验和模式。因此，在鼓励试点大胆创新的同时，要及时跟踪试点的进展情况，不断总结形成经验。一是要求试点定期上报进展情况，以保持试点工作的热度，并定期了解进度、发现问题。二是不定期组织专家行或实地考察，“把把脉、指指路”，了解试点工作进度，为试点的下一步工作提供指导。三是鼓励试点自行总结经验并宣传推广。鼓励并支持试点通过报纸、网络媒体、宣传册、出版图书、推介会、现场会等各种形式的经验介绍和宣传。对于确实具备推广价值的做法，组织专家予以实地调研和论证，并通过多种途径予以宣传推广。四是及时总结优秀案例，建立案例库。对于可复制的做法、模式、技术等，要及时形成案例，建立案例库。

四要强化交流和宣传，互动互通，培育低碳创新氛围。一是注重交流。低碳发展重在创新驱动，重在探索。加强试点间的互动交流将有利于试点相互借鉴，加速形成低碳发展的新模式。应鼓励支持各种形式的试点交流，包括经验交流会、模式研讨会、实地考察学习等，打造共同进步的氛围。二是加强宣传。一方面，加大对内的宣传，应积极通过各种媒介形式对试点的工作，尤其是好的做法予以宣传，既有利于保持试点工作的热度，更有利于引起广泛的关注；另一方面，重视对外的宣传，积极利用气候大会边会、一带一路论坛、清洁能源部长会议、G20能效论坛等平台，加大对试点的宣传力度，鼓励国际社会参与中国试点的建设，同时积极对外推介成功的案例和经验。◆

（作者单位：国家发展改革委能源所）