民间金融规制的路径选择

王兰

世界银行将民间金融界定义为未被中央银行、监管当局所控制的金融活动。换言之，主要指那些游离于正规经济领域之外的金融组织或行为。因此，对于在一国经济体系中扮演重要角色却很可能遭遇严厉管制而愈发趋向地下化发展的民间金融而言，适宜的规制路径选择将有助于其摆脱“污名化”的标签，并能有效凸显其助益于一国经济尤其具有普惠性质的金融体系发展壮大的重要价值。

域外民间金融规制路径的比较借鉴

中央—地方分层协作管理：组织化规制路径

这种模式主要是将具有互助合作性质的民间融资活动通过组建特定机构的方式予以组织化管理，典型的如广泛存在于欧洲和英美等发达国家的信用合作社、贷款协会等组织。

作为诞生地的德国，早在100多年前就创立了信用合作社，之后逐步完善形成体系化的合作银行机制。遍布德国城乡各地的金融合作组织主要有三个层次：基层组织是基层信用合作社，主要由农户、小农场主、中小企业等作为社员入股组成，由社员依照“一人一票”原则施行民主管理，并直接为社员提供金融服务；第二层是区域性合作社联盟（区域合作银行），由地方信用社入股组建而成，主要为地方合作银行保存存款准备金并提供闲置资金融通，并充当顶层和基层金融合作组织的中介；第三层也即顶层为中央合作银行，是全国性的中央管理机构。在这三级结构下，各层合作组织均为独立的法人经济实体且没有隶属关系，由此形成自下而上入股、自上而下服务的治理模式，并就此构建为稳固而强大的互助性金融集体组织体系。作为德国典型的民间金融组织，信用社和合作银行主要通过自我监管、行业协会监管实现风险控制，政府很少干预其具体经营活动，只是在法律和政策层面给予扶持，前后出台了《合作社法》和《中央合作银行法》，有力地支持了德国农村合作金融的发展。

美国信用社组织发展晚于欧洲，但在20世纪20年代就得到长足发展，并组建为非营利性的民间合作金融机构。在美国联邦和地方政府注册成立的信用社主要有三种形式：一是由同一职业的雇员组成的职业性信用社；二是同一行业职员组成的行业性信用社；三是社区内的居民组成的信用社。其中，职业性信用社占比最高。这些信用社的基本特点在于，其会员一般来自同一社区、职业或社团组织，通过自愿申请入社，交纳适当的股金，既可享有社员的存贷款、获得红利和作为会员的选择合作社管理者等权利。由于信用社具有合作金融的基本属性，美国政府在管理上也施行了有别于商业银行的优惠政策扶持，如通过《美国联邦信用社法案》明确规定信用社可免除纳税、不交存款准备金，以及存贷款利率自主决定等，甚至为其提供特定的信合保险机制，以保障并增强其财务安全，促使其逐步成长壮大而成为与正规银行体系相抗衡的一支独特的民间金融力量。目前，美国仍然维持各州与联邦的信用社法并存，这样既能维持信用社运作的适用性，也能促进信用社的创新性。此外，美国政府还专门成立了信用社全国管理局，以及各州的监管机构或专职官员来施行管理。之后，又成立了“各州信用社监督专员全国协会”，以协调各州监管上的冲突。

在英国，信用合作组织发展过程中，除了最早萌生于合作批发协会内部并最终改组而延续至今的合作银行外，还有其他两类合作金融机构，即信托储蓄银行和房屋贷款协会。这些金融合作组织也主要是面向城乡中低收入群体、中小企业等提供信贷服务。以房屋贷款协会为例，它是一种以合作互助方式为会员购房提供贷款的民间金融集体组织。由于在合作、非营利的理念下采取会员制安排，其风险控制和管理成本相对较低，故可自行设定较低的贷款利率和较高的存款利率，受到民众普遍追捧，在英国金融业中也独树一帜，长期发挥普惠金融的积极功效。对此，英国政府主要通过专门法律予以管理，并指定同样具有互助储蓄性质的友谊社负责执行相关的监管事务。

正规化监管：赋权式规制路径

该模式是将民间融资组织通过具体立法以纳入正规经济领域，典型的如日本、我国台湾地区均将民间轮转储蓄会通过单独立法或纳入民法典的方式，将其予以正规化为正式金融机构，并最终受到金融法的监管。

在日本的前工业化时代，轮转储蓄和信贷协会（即无尽组织）作为民间自发的互助组织，在当时成为日本民众普遍认同的主流融资工具。之后，随着无尽组织的逐步商业化发展，日本当局在全面调查、评估利弊的基础上，出台了《无尽金融法案》。根據该法案，所有的无尽组织必须以公司形式存在，且注册资本金至少为15000日元。由此，通过立法将非正规的民间金融组织正规化为正式的金融机构。日本当局依据该法，将80%的无尽组织合并组建成多家联合股份公司。此后，日本政府又通过了《互助银行法案》，将大部分的无尽组织转变成了既能接受定期的“会金”，又能吸纳存款和发放贷款的互助银行。随着互助银行合并成风的趋势发展，及其业务范围与一般商业银行并无差异的事实考虑，将互助银行转变为一般性商业银行成为日本政府的一项重要议题，并最终于1990年前将几乎所有的互助银行改组为商业银行，完全纳入正式金融的监管范畴。

我国台湾地区的民间轮转储蓄会（标会）亦由来已久，并因其便民且高效的特质而成为台湾地区家喻户晓、民众较广泛参与的民间金融组织之一。尽管在日据时期以及光复后的一段时期内曾被改组整顿为民营合会储蓄公司，并逐步升级为中小银行而被纳入正规经济领域，但随之业务量的下降，最终仍回归到民间合会的形式。由于考虑到民间合会对互调剂资金余缺、缓解金融机构信贷资金相对短缺等压力、促进台湾私营中小企业兴盛的市场结构等方面起到不容置疑的重要作用，以及为了“统一司法标准，明确合会法律关系，减少司法审判矛盾”等目的，台湾立法机构最终在1985年修订的“民法”债编中加入了民间合会的内容。在该编中，立法明确规定了合会、合会金、会款等法律含义，以及合会契约的成立要件、合会一般运作规则等，具体包括了会首对会款的妥善保管义务、会首之约定概括承受、会员债权转让要经会员全体同意等规则。此外，还规定了会员无法履约时的会首垫付义务，以及发生倒会事件时，会首及已得标会员应给付之各期会款，应于每届标会期日平均交付于未得标之会员，以此强调了会首的连带责任。当然，为了有效控制民间合会的交易风险，该编还规定了会员非经会首及会员全体之同意，不得随便退会或转让会份等内容。

联保式监管：内部风控规制路径

这种规制路径以在全球100多个国家得到复制和成功推广的格莱珉银行（Grameen Bank）为典范。举世瞩目的格莱珉银行是由孟加拉国经济学家穆罕默德·尤努斯博士于1983年创立的乡村银行，它专门向该国农民、妇女或穷人发放小额贷款，并已成为一国普惠金融的核心标杆。正是由于秉持一个基本理念——无论人民多穷，哪怕他没有任何可以抵押的物品，都给予小额贷款，使得该组织能真正服务于大众，并已经帮助数百万人口脱贫。同时，格莱珉银行自身的经营也取得了良好的绩效，其贷款还款率高达98.89%。成功之道就在于格莱珉银行特殊的制度创新。格莱珉银行不是通过借款人提供抵押的方式，而是独创了小组信用联保的方式，加之与银行的监控相结合，形成有效的风险控制机制。

从风控的组织结构来看，格莱珉银行设立集体负责的监督人，如果联保小组中的任何一位成员无法按时还贷，该小组的其他成员未来的贷款就会受到约束甚至会被停止贷款，而若能及时还贷，银行就会相应提高该组的授信额度，这种激励和信用约束机制使得小组成员通常会互相帮助、互相监督以确保每位成员按时还款。此外，格莱珉银行还为贷款人提供生产性指导服务。例如，在每周一次的中心会议上，格莱珉银行的信贷员都会组织贷款农户进行生产技术和产品销售等经验交流；此外，该银行还专门成立了农业基金会、渔业基金会、纺织基金会、信托基金会、乡村基金会等组织，并在每个县设立一个分会，负责向贷款的农户提供农业技术指导和产销服务。这不仅利于贷款人提高使用贷款的效率，也有利于其真正摆脱贫困。

总体而言，格莱珉银行以发展微小金融的形式，采取相对比较独立的联结方式进行全面的规制方式，把小规模非正规组织转变成为金融中介而建立永久贷款基金。借助人际关系组织的内部信息优势和集合抵御风险能力，用动态激励机制和内部约束机制的设计解决了无抵押造成的信息不对称问题，克服了有限信息和有限理性产生利己的机会主义行为，从而实现了高达98%的还款率。此外，在发展中国家也存在大量的非正规金融中介组织，提供服务包括借款人及其活动的确认，进行全面的非正规金融的服务，促使和培育共同责任组织形成和监管贷款收回。

域外民间金融规制路径的评析

尽管从最为狭义的塞尔兹尼克定义出发，规制仅被视为“公共机关对社区认为有价值活动所行使的持续而集中的控制”，但塞氏的界定显然仅针对可以纳入到公共机关行政权力射程的正式体系（如正式机构及其行为等），而属于非正规经济范畴的民间金融，毫无疑问地在前述的自发实践中，已然拓展了规制形式，而渐次呈现出一种融合了公共与私人、组织与个体、禁止与激励、分立与互溶的四大发展框架，并且在相关的维度中寻求契合各种多元民间融资形式的表达。

就“公共与私人”框架而言，主要表征的是规制目的导向中如何衔接好公共利益与私人利益的关系。其个中的微妙就在于，并非单纯的私人利益集合就等于公共利益。例如，民间金融的公共利益应考量持续稳定的资金供应，但私人利益更多是出于个人收益最大化的博弈。因此，良好的规制公共选择，应致力于实现这种“总体福利”的帕累托最优，而成为早期波斯纳式的边际最优的信徒。那么，“中央—地方”的分层协作管理模式，就可以被解读为通过设定由上而下的宏观调控目标而强调公共利益，地方自治组织则更多赋予私人选择执行目标的自主性，来自行达成公共与私人目标的并存。对比而言，格莱珉银行模式本身就是微观于社区的，因此其宏观的公共利益更容易被拆解为具体的每一个融资行为的稳健完成，由此通过联保创新所衔接起的社区规制力量，将是融资双方利益能够获得一致诉求的稳定器。因此，规制也将达成运行的效率并兼顾双赢。这两种模式，也可视为针对不同规模的民间融资所施行的相关路径。

就“组织与个体”框架而言，其主要讨论如何获得规制的力量，并确保这种力量的有效性和经济性。这种规制力量并非刻意通过简单的越有强制力就越有规制效果的谱系进行刻画。相反的，民间金融的地下化转化能力，一方面使得强制性的法律执行常常效果不佳，另一方面又使得那些属于不完备的金融合约、非高质担保且弱法律执行并存的民间借贷，却实现了比正规金融更低的违约率。因此，著名的诺贝尔经济学奖得主德·索托，通过秘鲁公共运输等成功转型的例子断言，赋权式的规制可能远比严格的限制更有利于非正规经济的管理。正规化的规制模式，就是致力于通过对非正规经济组织的立法认可，并借助这种认可获得对其合规经营的引导。这也正被日本无尽组织、中国台湾地区民间合会转型为正规金融公司的经验所印证。此外，个体的维度，主要关注如何通过私人积极参与规制，来实现受规制对象的自律型管理。例如，通过成员间的相互监督、违法举报，来实现“被规制的私人主体合法、有效、积极参与规制，又无须放松规制”的良好效果，从而有助于改善组织正规化抑或法律监管化过程中可能存在的执法上的抵触等问题，并实现规制者与被规制者之间的有益互动。

就“禁止与激励”框架而言，则可以追索至德·索托提出的更具世界影响力的“资本的秘密”体系上。在禁止的维度上，德·索托认为，第三世界国家中普遍存在缺乏支持产权和创业的法律体系，其高企的准入门槛实质上构成了一种“钟罩”，使得大量禁止性规制成了“不合法协议”存在的温床，并很容易就此導致“监管对象脱域”等规制失灵问题。与此相对应的激励维度，则源于资本主义经济学理论的“初始性”假定，即私人利益最大化将使得社会总体福利最大化，故私人财产权利配置至少也将因其能使社会整体产生关联性收益而获得合法性。基于此逻辑可知，在民间金融的规制进路中，长期被忽视的正是这种激励措施，尽管这种做法目前已普遍存在于普惠贷款和扶贫项目中。为此，既有研究甚至提供了包括市场准入、区域竞争、税收减免、价格上限、信息保护、主体身份转换等完整的激励规制工具箱，以形成差异化及多样性的规制内容选项。当然，这两个维度并非不能兼容在一种规制框架内，恰恰相反，在现实中这种共生几乎是必然的。例如，有力支持美国信用社体系良性运行的，恰恰是美国较完备的个人信用机制，其本身就是一种优惠集合机制，因这种关联互动使得美国信用社坏账准备率长期维持在较低的水平。

就“ 分立与互溶” 框架而言， 由于其代表了一种晚近“新治理”（NewGovernance）浪潮，将传统的各自独立且不交互的正式规制体系（行政与司法规制）和私人规制体系（社区软法规制），通过特定的私人参与而促成一种交互式的规制模式。需要甄别的是，这种私人参与同前述的私人维度有所联系又有所区别。此处的私人参与强调的是私人在规制角色中的扮演，而前者的私人维度是在私人构成的组织中进行的规制职能优化。例如，最常见的私人参与，就是问责制的适用。换言之，通过确定参与规制的角色与职权，允许被规制者通过质询等手段行使监督权，被问责者须予以回应说明从而实现全程监督；也包括作为问责结果之一的责任追究，即当被问责者发生角色错位、利益冲突、不能回应、重大决策失误等情形时，应当承担相应的法律责任。不过，这种问责式的私人参与，主要目的在于解决规制中存在权力寻租等问题。此外，私人参与更直接的方式，则在于积极利用私人参与者的知识和组织（行业）资源，通过对行业规章、组织自律公约在内的软法规范予以硬法化的认可，并充分挖掘社区组织、行业协会等非政府机构的公共规制职能，实现非正式规制与国家立法、司法、行政等正式规制力量的衔接。诚然，这种协同整合型力量的再造，并非重回分立维度上的“命令—控制”型监管向自我规制模式的切换，而是二者深度融合的结果，这对于游弋在正式经济体制之外且又亟待有效调控的民间金融而言，更显得意义重大。

对我国民间金融规制路径选择的启示

可以说，发达国家与发展中国家所展示的规制范式，呈现出一种整合正式规制力量和非正式规制力量的融合发展态势，并且不囿于对特定范式的强调。这与我国目前主要诉诸行政监管的规制模式存在明显不同：由于金融监管的滯后性，其执行多停留在事后且纠纷生成之时，此时的解决核心已然跃迁到了如何迅速摆脱民间融资引发的诸多社会问题，已非单纯的金融秩序问题。

实际上，从民间金融的正规化视角来分析，需要从合法利率上解决其运营的激励问题，从资本要素供给上优化其投入的渠道，从运营成本上来协调其持续运作的激励。因此，利率、资本和成本这三大要素的均衡，正是横亘在民间金融规制路径选择的主要价值支点，也将是民间金融最终走向正规化的核心内容。

根据上述四大框架的分析，对于已然非常强大的正式规制体制而言，首当其冲的是要解决其规制成本的问题，而融合私人维度和加强与非正式规制之间的协同整合，将带来一种执法资源上的补充，并借助私人参与维度下的行业内部成员监督、声誉惩戒等机制，以及行会章程、自律公约等软法规范而获得更低成本且更高效率的规制效果。换言之，融合非正规规制力量的协同规制模式，才能利用非正规组织业已形成的关系网络和治理规范，达到降低正式规制的成本耗费，并优化其规制的结构和实效性。此外，利率和资本亦是攸关民间金融的未来走向。整体来看，应在尊重供求定律的基础上，挖掘事前的软法激励功能，也就是通过债权登记、证据固定、资金监管、征信识别等，架设NPO等非营利组织，从而吸引更多的资本投放到民间金融的供给侧，也只有这样才是压低民间融资极易畸高的利率水平的标本并治方法。

在此意义上，民间金融的规制路径选择，实际上应落脚于如何茁壮其尚处于自发且草根层面的软法规制机制，并在这种软硬兼施的规制顶层设计中处理好行业协会、社区组织等有助于集体行动的自组织建构，以及这些非正规力量融合到正式规制体系中可能存在的兼容性问题等。

（作者单位：厦门大学法学院）