养老矛盾“溢出效应”下城镇居民养老保障的政府责任

林瑜胜

摘要：当前我国的养老矛盾正在产生“溢出效应”，养老责任边界从传统的家庭内部扩张至全体社会；养老主要责任主体从家庭成员转移至社会和政府；养老问题的经济属性升级为养老问题的政治属性。城镇居民养老保障是城镇养老保障体系中的短板。同时，城镇居民养老保障仍然面临政府养老观念更新、养老主体责任划分、养老服务资源供需失衡和养老服务满足率低下四个问题。政府应该从法律、经济、管理和引导四方面履行政府职责，完善城镇居民养老保障，为城镇居民提供老有优养的老年生活。

在家庭规模小型化、家庭结构核心化趋势下，家庭养老功能迅速弱化，社会化的养老服务成为补缺家庭养老功能的必然选择。但是，目前我国社会化养老由于发展历史较短，同时面临着老人养老观念更新、养老服务组织能力提高和养老机构运营经验提升等方面的挑战，政府作为公民养老保障的终极责任主体，有必要从社会保障建设的全局出发，充分履行政府职责，推动城镇居民养老保障妥善有序进行，为城镇居民提供老有优养的老年生活。

一、问题的提出

随着城市家庭结构变迁，家庭养老功能日趋弱化，养老的社会化趋势越发明显。伴随老龄化不断加深而至的是养老服务资源供需的不平衡。养老服务资源供给不足与养老保障需求增加不平衡之间的矛盾正在产生“溢出效应”，即养老责任边界已经从传统的家庭内部扩张至全体社会、养老主要责任主体从家庭成员转移至社会和政府、养老问题的经济属性升级为养老问题的政治属性。目前，我国城乡养老保障体系一体化进程取得明显成效。新型农村养老保险与城镇居民养老保险在全国范围内实现了整合，新型农村合作医疗保险与城镇居民医疗保险在全国部分地区实现了整合，社会保障制度的碎片化特征有所消解。与制度整合取得的成就相比，具体社会保障制度的完善更需引起重視。相对于农村居民养老保障已经进行了持久而深入的研究，城镇居民养老保障研究有待深入，而且针对城镇居民养老保障的研究常常被纳入城市养老保障研究中一同论述。但实际情况是，城市养老保障权利主体分为机关事业单位工作人员、城镇职工和城镇居民，三者的社会保障在制度建构和保障待遇等方面均存在较大差异。笼统讨论城市养老保障不利于准确认识和把握城镇居民养老保障问题。与机关事业单位工作人员和城镇职工的养老保障相比，城镇居民养老保障目前仍处于缴费低水平、保障低水平、服务低水平和养老需求与养老服务矛盾高发的“三低一高”状态。与此同时，城镇居民养老保障责任主体呈现“一强三弱”，即政府强、社会弱、家庭弱、个体弱。城镇居民养老问题能否得到妥善解决直接影响居民家庭幸福和整个社会和谐。在此背景下，为了解决日益增加的城镇居民养老保障需求与养老服务资源供给不平衡之间的矛盾，研究城镇居民养老保障的政府责任显得十分紧迫。

二、已有文献的回顾

社会保障作为国家为全体公民提供的基本生存权利保障，政府承担着不容推卸的责任。针对城镇居民养老保障的政府责任，国内学界的研究主要集中在以下四个方面：

第一，养老机构管理问题。政府一方面应加大对公办养老机构的投入，多建规模大、收费低的养老院；另一方面，应对私立养老机构进行价格规范，防止出现天价养老院。[1]

第二，城镇居民养老保险参保问题。城镇居民月收入和养老保险缴费标准之间存在明显的正相关关系，政府应根据经济发展，对缴费标准做出相应调整，[2]制定不同的方案供参保人选择，[3]通过建立相应的待遇调整和发放机制等形式，鼓励城镇居民早参保、多缴费，[4]通过财政补贴帮助困难群体参加养老保险。[5]为了实现养老保险从“制度全覆盖”到“人群全覆盖”，城镇居民养老保险参保方式应由自愿向强制转换。[6]

第三，养老保险待遇问题。目前城镇居民养老保险政策制定的难点在于老百姓的保障需求较高而政府的财政保障能力较低；[7]在城镇居民收入较低、缴费能力受限的情况下，要保障老年城镇居民基本生活需要，政府就必须建立公共财政投入的保障机制，[8]改进城镇居民养老保险筹资水平；[9]中央财政对城镇居民养老保险的投入还存在很大提升空间。[10]

第四，养老保险制度并轨问题。全国实施新型农村养老保险与城镇居民养老保险并轨，凸显了社会改革对经济改革和全面改革的牵引作用，成为消除社会发展“碎片化”的一个支点，但新型农村养老保险与城镇居民养老保险的整合又导致了新的制度碎片化，即账户养老金的差异性引发社会不公和不稳定、个人缴费的财政补贴公式不同导致地区攀比和个人抱怨。[11]在制度并轨过程中，最大的难点并不在政策上，而是在信息系统上，做好信息整合会为全国统筹基础养老金奠定良好基础。[12]

综上，国内关于城镇居民养老保障政府责任的研究主要集中于城镇居民养老保险问题上。城镇居民养老保险无疑是城镇居民养老保障中的重要组成部分，但作为一种社会保险，其主要目的是为城镇居民提供基本物质保障。在国家经济持续发展，城镇居民可支配收入不断增加的情况下，生活照料和精神支持的需求已经超越物质保障升至更重要的层次，成为城镇老年居民关注的重点，也是他们提高老年生活质量的主要内容，更需要引起政府的重视。本文将从宏观层面梳理城镇居民养老保障面临的紧迫性问题，并在此基础上探讨政府在城镇居民养老保障中所应承担的责任。

三、城镇居民养老保障面临的四大紧迫性问题

就目前而言，城镇居民养老保障面临政府养老观念更新、养老主体责任划分、养老服务资源供需失衡和养老服务满足率低下四个紧迫性问题，政府有责任重视并加以解决。

（一）负担与财富——政府的养老观念更新

日本是较早进入老龄化社会的国家，目前也是世界上老龄化程度最高的国家。20多年来，日本经济陷入长期萎缩，一些人认为是与日本陷入银发社会，社会消费能力疲软对经济生产刺激作用降低有关。但这一观点并不能完全反映现实。实际情况是，日本国家经济陷入长期萎缩与“资本外流”、“政府赤字消费”和“金融投机市场”这三大出血口有关。[13]日本老龄化程度虽然较重，但日本的老年产业发展迅速，带动了整个社会的经济增长。2000～2003年，日本老年产业市场规模由11 599亿日元增加到11 833亿日元，3年时间增加234亿日元，年均增加78亿日元。到2007年，日本老年产业市场规模已经发展到12 603亿日元，4年时间增加770亿日元，年均增加193亿日元，增速实现翻倍。[14]发达国家老龄产业已成功走向市场，老年人的公共支出是年轻人的三倍，已成为占第三产业比重很大的产业。[15]美国的健康产业占GDP比重超过15%，加拿大、日本等国的健康产业占GDP比重超过10%，而我国的健康产业仅占GDP的4%～5%。[16]根据GDP支出核算法对我国城镇养老服务业产值及其对GDP的贡献进行预测，“十二五”期间，城镇养老服务业产出分别为30 966.71、37 603.47、44 883.37、52 806.39、61 372.53亿元，占当年GDP的比率分别为6.80%、7.37%、7.95%、8.53%、9.11%（图1）。[17]

由上可见，我国养老服务业在GDP中的占比呈明显递增趋势。据测算，到2050年，中国老年人消费额与中国GDP的比率将达到28%。[18]据社会养老服务体系建设“十二五”规划，2015年我国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模超过4 500亿元。日本生命保险基础研究所预测，中国老年人健康护理市场规模2040年将达到100万亿日元，折合约6万亿人民币。而目前中国每年为老年人提供的各项产品服务不足1 000亿元，供需存在较大缺口。[19]

对中国来说，老龄化是必然趋势，而且进程会越来越快。政府必须切实扭转将养老视为政府负担的观念，而以积极老龄化的观念看待养老问题，大力发展养老服务业，发挥养老服务业对经济增长的带动作用。

（二）权利与义务——养老主体的责任划分

2011年，城镇居民社会养老保险在全国展开试点，城镇无就业和灵活就业人员实现了老有所养。城镇居民养老保障实现制度补缺后，养老保障制度的完善就成为制度建设的重点。2014年2月7日，国务院决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。人人享有基本养老保障之后，政府、家庭、社会和个体的责任也相应划定。居家养老成为城镇居民的主流养老方式选择，家庭成为老年人获取精神慰藉的主要场所。城镇家庭结构变迁使老年人的生活照料寄希望于社区照顾，物质保障寄希望于政府托底，而个体的责任就是通过自我积累与市场交换保证更多的养老资源，从而满足养老基本需求之外的个性化需求和更高需求。[20]调查也表明，个体似乎已经对自己的养老责任做好了承担准备。2014年中国居民的退休准备指数为6.30分，以10分为满分计算，中国居民的退休准备达到了“及格线”。调查中近八成的受访者意识到自己应该为个人退休收入负责，表明中国居民已经逐渐摆脱了“养老靠政府，靠单位”的固有观念，在退休准备意识上有了很大进步。[21]随着民生与社会保障成为政府工作的重要内容，养老保障的政府责任受到了重新检视。中国社科院社会政策研究中心秘书长、中国社科院社会学研究所研究员唐钧认为，基本养老保险要靠国家，养老是政府的基本职能，只要政府在执政，就要履行。[22]政府有责任提供一个具有相当普遍性的公共养老计划，为个人养老责任的实现创造经济、政治等方面的条件和环境。[23]

（三）不足与过剩——养老服务资源供需不均衡

1.养老服务资源总量不足

截至2013年底，我国60岁及以上老年人已达2.02亿，并正以年均800多万的速度快速增加。按照国际通行的5%的老年人养老机构入住率标准保守估计，当前时期，机构养老床位需求约为1 010万张（2.02亿*5%=1 010万），而目前养老机构总床位数约416萬张，缺口达594万张。[24]以山东省为例，到2013年底，全省60岁以上人口已经达1 700万，占总人口的17%。预计到2020年，将达到2 208万人，占总人口的22.3%，2050年达到老龄化峰值时，老年人口比例将上升到35%左右。[25]国际上和国家民政部一直提倡“9073”养老模式，即90%的老年人居家养老，7%的老年人社区养老，3%的老年人入住养老机构。北京、上海等地计划推行“9064”养老模式。从总体上看，山东省大多数老年人以居家养老为主，据统计，山东省已婚老年人口中选择居家养老的占89.8%，有10.85%的老年人愿意入住养老院，打算在5年内入住养老院的比例接近5%。据此计算，山东省约需养老机构床位82.54万张，除去现有的27万张，缺口达55.54万张。[26]

2.特殊群体养老服务资源供给不足

2013年，我国“失能老人”总数已经超过3 700万人。[27]至2013年底，山东省老年人中近20%为失能半失能老人，其中部分失能老年人约204万人，完全失能老年人约100万人。到2015年，山东省失能和半失能老年人将达到375万人，占全省老年人总数的19%。城镇老年人空巢率达74.75%，农村老年空巢率为33.33%，预计2015年，山东省空巢老年人将达到692万人，占全省老年人总数的36%。预计到2015年，山东省80岁以上老年人将达到308万人，占全省老年人口总数的16%。[28]与能够自理的健康老人不同，失能半失能老人对长期护理和医疗康复的需求十分紧迫，空巢和高龄老人对长期巡视服务和精神支持需求强烈，但目前，专业性的长期护理和巡视服务从制度建设到人才培养都很不健全。据统计，截至2012年底，山东省老年医疗护理机构128家、床位1.03万张。全省收养性社会服务机构床位35.4万张，在院25.5万人，其中部分失能老人2.66万人，完全失能老人1.09万人。[29]相对于失能老人总体数量，医养结合床位还很少，特殊性养老服务需求满足率较低。根据“全国城乡失能老年人状况研究”，政府举办的养老机构中，配备有医疗室的机构只占52.1%，配备康复理疗室的机构不足两成。此外，经过护理及相关专业系统训练的护理员不超过30%，取得养老护理员资格证书的不足1/3。[30]

3.养老服务资源存在结构性过剩

（1）公立养老机构床位供不应求，私立养老机构床位供过于求。公立养老机构由于是政府出资建设，没有营利要求，因而能将较多的资金用于养老服务资源建设上，所提供的养老服务能较好地满足入住老年人的需求。公立养老机构的事业单位性质有利于吸引较高层次的人才加入，提升了养老机构的管理水平。如此，公立养老机构的低收费高水平就吸引了大量有入住需求的老年人排队申请，这样的排队甚至要等上几年甚至几十年。与公立养老机构一床难求的“人等床”相比，私立养老机构却是望眼欲穿的“床等人”。由于私立养老机构的投资主体多为自由人，有资本营利需求，因而必须维持一个较高水平的收费标准才能实现运营平衡。

（2）高端养老服务资源供过于求。据预计，到2025年，中国能够负担得起高端养老服务的家庭数量将达到1 856.7万户。[31]高端养老服务的标准是每年养老费用在10万以上。[32]在巨大的市场机遇面前，金融投资公司、保险公司、房地产开发商和运营商都准备进入中国养老住宅市场，提供高端养老服务。目前全国已有80家房地产商进入养老地产领域，已经公开信息披露的养老地产项目超过百余个。[33]但实际运行情况却是巨大的高端养老服务潜在需求并没有转化为有效需求。据北京市民政局统计，北京市高端养老机构空置率已达50%以上。高端养老服务资源供给与需求的不匹配原因众多，既包括开发商对养老地产理解有偏差、养老地产本身缺少成型政策以及政府对于养老地产认识不清楚等，也与高收入老人的收入能力与支付意愿不对应有关。

（四）理想与现实——养老需求满意率低

1.城镇居民期望的养老服务

根据《十城市万名老年人居家养老状况调查报告》，居家养老服务中生活类服务项目中老年餐桌和家政服务的需求比例最高，分别为42.2%和33.3%。医疗康复类服务项目中对健康讲座、上门看病、康复服务以及长期照料的需求比例較高，分别为58.8%、27.7%、21.4%和20.6%。文化娱乐类服务项目中对棋牌娱乐、听读书报、球类活动、老年大学的需求比例较高，分别为41.7%、38.0%、28.8%和27.3%（表1）。[34]

国家统计局上海调查总队进行的上海市城乡居民养老意向调查显示，有9.2%的受访者认为社区助餐服务与需求还有差距，希望及时改进服务。[35]国家统计局湘潭调查队课题组进行的调查显示，大多养老机构及居家养老服务基础设施不完善，服务水平和档次偏低，所提供的服务产品与老年人的实际需求存在脱节现象，不能满足老年人多样化、个性化的服务需求。有16.61%的老人觉得目前养老机构设施差、伙食差、服务质量不好，不愿入住。[36]

2.养老机构的收费水平

2012年全国最低小时工资的中位数是11元，对于一个需要8～16小时养老的完全失能老人来说，每月至少需要支付护理费2 640～5 280元，如果加上食宿费，普通养老机构中具有生活自理能力的老人需要支付的费用相当于平均退休收入的2～3.5倍费用。[37]《十城市万名老年人居家养老状况调查报告》显示，与自报现在价格相比，被访者的期望价格普遍较低。家政服务自报现在均价为19.10元/次，期望均价为15.15元/次；托老所服务自报现在均价为49.88元/天，期望均价为41.08元/天。请保姆自报现在均价为2 220.80元/月，期望均价为1 381.00元/月；上门护理自报现在均价为55.30元/天，期望均价为31.98元/天。[38]

3.城镇居民的收入与消费水平

据统计，2013年全国城乡居民人均基本养老金为81元/月，[39]全国城镇居民人均可支配收入26 955元，[40]月均2 246元。山东省城镇居民2013年人均可支配收入28 264元，月均2 355元，消费支出见表2。[41]

以居家养老方式为例，如果将居住消费支出剔出，其他消费都归入养老支出，则2013年山东省城镇居民用于养老的直接支出为9 114.5元，占居民可支配收入的32%。这是以全体城镇居民为总体的计算，如果以城镇老年居民为总体，城镇老年居民的养老费用支出将大幅增加。其中的重要原因是医疗保健方面的支出会迅速上升。研究显示，与20岁年龄层相比，老人医疗费会高出10倍以上，因为随着年龄的增加，重症患者出现的可能性越高。[42]国家统计局北京调查总队发布的对北京部分养老机构及入住老人的调查结果显示，截至2013年上半年，北京市六区养老机构月均收费为3 300元，[43]而83.1%的北京城镇老人养老费用月承受额在3 000元以下。[44]

四、城镇居民养老保障的政府责任厘定

（一）法律责任

法律责任是由政府是公民权利代行人的性质决定。养老保障的政府法律责任就是政府有义务为全体公民提供老有所养的老年生活保障。这一点在我国的相关法律中也有明确宣示。《宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”《社会保险法》第二条规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”城镇居民养老保险是中国最后建立的养老保障制度，体现了政府的决心和魄力，也体现了政府的政治责任。

（二）经济责任

政府的经济责任内涵就包括政府要为城镇居民养老提供全方位的物质支持和资金保障。物质支持包括开展生活照料所必需的基础设施建设，资金保障包括为城镇居民养老提供必要的养老金，为养老服务资源供给主体提供运行经费保障和为养老服务业从业人员设立人才培养基金。在养老服务基础设施投入方面，政府应当承担主要责任，加大财政投入，通过公建民营的方式，稀释民间资本的逐利性，使养老服务质量要求升至第一位。在提高城镇居民基本养老金方面，政府的经济责任更重。因为相对于机关事业单位工作人员和城镇职工的养老金水平，城镇居民养老金仅为前者的1/30～1/40，差距十分明显。城镇居民严重不足的经济支付能力将直接影响养老服务需求的满足率。依据现代社会保障制度的责任划分，政府应该为城镇居民养老保障的实施提供基础支撑。在居家养老服务中，城镇老年居民的生活照料从社区和机构获取。由于种种原因，我国的社会组织发展相对于西方社会仍然处于初级阶段，社会组织的经济实力仍然比较弱小，提供养老服务的社会组织不仅数量不足，而且经济基础薄弱，提供养老服务的综合能力较为低下，需要政府通过资金支持等手段予以扶强。政府可以通过购买服务等形式为包括社会组织在内的多元养老服务资源供给主体提供运行经费补助。政府还应通过设立人才培养基金等形式为现有养老服务从业人员素质提升提供培训支持，并为养老服务业输送和储备从业人员提供经济支持。

（三）管理责任

管理责任内涵包括为城镇居民养老保障建立一整套符合市场规律的专业管理制度，通过制度来规范和推动养老服务业健康发展，实现养老需求与养老服务资源供给的整体均衡。一是要尊重养老市场发展规律，尊重老年产业运营规律，合理设置老年管理机构，通过配备专业人才实现专业管理、高效管理。要从制度设计上防止出现外行管理内行，业余指导专业的现象出现。二是要从市场调查做起，遵从实际的养老需求，合理配置高中低端养老机构，避免出现养老资源供给不足与过剩并存，为不同性质的养老机构转制和整合提供制度保障。三是要遵从人性化要求，制定符合人性需求的生活照料制度，注重满足养老保障中的精神需求。四是要遵从资源共享要求，打破制度瓶颈和梗阻，实现不同区域、不同行业、不同养老责任主体间的信息共享，畅通养老服务资源转移、嫁接。五是要建立养老服务质量评估制度，通过以奖代补等形式引导和鼓励养老机构为城镇居民提供优质养老服务。

（四）引导责任

政府在为城镇居民提供养老保障过程中除了要创新政府理念、加大经济投入和完善制度保障外，建构积极的新老文化也是一项重要的责任。在此意义上，引导责任内涵就是从积极老龄化出发，通过文化舆论和经验开发为老年人提供精神支持，实现高质量的老年生活。现代社会养老保障并非是一個被动的赡养过程，老年群体同样可以发挥重要作用。政府的责任就是在全社会营造积极向上的新老文化，鼓励老年人进入就业岗位，重新获得社会劳动力身份角色，发挥拥有丰富社会经验和熟练专业技能的特点，实现自身价值的最大化。在促进社会财富增长的过程中，老年人的自立养老意识和能力也会获得大幅增长，既有利于减轻家庭负担和社区照顾需求，节约社会养老服务资源消耗，也有利于促进城镇居民养老保障的自我优化。

说明：本文系山东社会科学院计划课题“山东省城镇居民养老保障研究”阶段性研究成果。

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责任编辑：许 丹