“县改市”20年后再开闸

郑旭

8月16日，四川省隆昌市“撤县设市”挂牌仪式暨“隆昌市成立大会”在该市莲峰大剧院举行。

2017年4月10日，经国务院批准，民政部下发了《关于同意四川省撤销隆昌县设立县级隆昌市的批复》，同意撤销隆昌县，设立县级隆昌市，以原隆昌县的行政区域为隆昌市的行政区域，隆昌市人民政府驻古湖街道大东街64号。隆昌市由四川省直辖，内江市代管。

包括隆昌县在内，今年以来，民政部密集批复了湖南宁乡县、贵州省盘县、陕西省神木县、浙江省玉环县和河北省平泉县共六地撤县设市，标志着时隔20多年后批量撤县设市重新开闸。

1997：“县改市”戛然而止

撤县设市在坊间被称作“县改市”，即撤销原有“县”的行政区划体制改为“县级市”。其申请流程是，在达到一定设立县级市标准的情况下，各县自行提出申请，依次经所在地市、省批准后，进入国务院审核审批流程。

改革开放后，为加快实施城镇化，我国开始迈出撤县设市的步伐。作为政策支撑依据，目前学界普遍认可的是1981年的国务院《政府工作报告》提出的“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络”。两年后，国内有31个县改为县级市，并新增设立7个县级市。

“衙门没有换，县长变市长。”这是那个年代流传于坊间的一句顺口溜，尽管这是百姓茶余饭后的笑谈，但对于当时不少在县城主政的官员而言，只要机会来临，就一定要搭上撤县设市的顺风车。

1993年5月，国务院同意民政部《关于调整设市标准的报告》，在原有1986年国务院批准试行的撤县设市标准基础上另作修改，明确了适用范围、人口总数、经济指标等。据统计，1994年至1997年，全国共有99个县成功设市。

如火如荼的“县改市”进程在1997年戛然而止。这一年5月18日，中共中央国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》公布。该《通知》明确提出，城市规划、建设和管理必须严格执行《中华人民共和国城市规划法》和《国务院关于加强城市规划工作的通知》（国发[1996]18号）等有关法律、法规，严格控制大城市的用地规模，特别要严格控制中等城市和小城市用地。对城市建设规划规模过大的，要坚决压缩到标准控制规模以内。

根据《通知》精神，“自本通知下发之日起，冻结‘县改市的审批”。狂热了多年的撤县设市“进行曲”，被按下了暂停键。

超200座县城痴心不改

由于原有政策的惯性作用，截止到1998年，国内县级市数量已达437个，其中近350个为撤县设市。但不可否认，1997年新的政策落地之后，除吉林扶余、云南弥勒、青海玉树、云南香格里拉、四川康定等边疆和少数民族地区的县城成为县级市之外，国内虽有县城痴心不改，最终却无一获准设市。

那么，在国家冻结“县改市”审批期间，明知不可为而为之的县有多少个呢？根据早前多家媒体统计的数据显示，2013年时，全国至少有138个县明确提出了设市设想，到了2015年，在民政部“排队”申请“县改市”的县已超过200个。

虽然有观点直指地方县级政府“县改市”热度不减，甚至比以往更冲动，与谋求地方局部利益最大化不无关系，但从全局角度看，这种热度似乎能够刺激我国城镇化发展质量和效益的进一步提升。

民政部负责人此前表示，当前我国城镇空间分布和规模结构不合理，中小城市数量少、集聚产业和人口不足、发展质量和水平不高的问题还比较突出。自上世纪90年代以来，我国城镇化水平由剛刚超过30%上升为2016年的57.35%，但县级市数量减少了80余个。

减少的原因主要是地级市的扩张，很多县级市被改成了区。比如近20年来，珠三角顺德、南海、三水、高明、番禺、增城、从化先后改成了区。在长三角，余杭、萧山、吴江、上虞、武进、金坛等经济发达的县级市纷纷该成了区。

该负责人表示，县级市数量的持续减少，导致中小城市发展滞后，带来大中小城市发展失衡、城镇化布局形态不合理、人口城镇化滞后、大城市病凸显等一系列矛盾和问题。

“因此有序撤县设市，对于推进城镇化持续健康发展具有重要意义。”该负责人举例称通过撤县设市培育发展一批中小城市，有利于促进农业转移人口就地、就近城镇化，降低人口转移成本，有利于推动优质资源向中小城市集聚，进一步优化生产力布局，有利于减轻大城市压力。

批复文件里的“约法三章”

“县”改“市”虽然只有一字之差，但对于设市后的城市而言，带来的影响却不小。

有专家指出，撤县设市后，政府部门的职权、财权、定位、编制上都会带来一定影响。例如：省管县体制下，县级市的自主性明显高于县；县一般以农业为主，市则以工商业或者服务业等非农产业为主；县一般涉农部门较多，市则以城市经济和城市管理部门设置为主；上级政府转移支付或者专项扶持资金上，县一般只能用于农业相关领域，而市可以用于城市相关领域；市可以开征并使用城市维护建设税，而县不可。

从本次批复的情况看，六县撤县设市后，行政区域均未变动，都由所在省直辖，由所在地级市代管。批复文件还专门提到，设市后，涉及的各类机构要按照“精简、统一、效能”的原则设置，涉及的行政区域界线要按规定及时勘定，所需人员编制和经费由涉及省自行解决。要严格按照国务院“约法三章”的要求，不新建政府性楼堂馆所，不增加财政供养人员，不增加“三公”经费。

批复还要求各地，“严格执行中央关于厉行节约的规定和国家土地管理法规政策，加大区域资源整合力度，促进区域经济社会协调健康发展。”

记者了解到，批复文件下发后，六县撤县设市挂牌工作已经完成，标志着撤县设市“解冻”后，一批新“市”将陆续成立。