社区断裂：基于内生管理视角的“网格化管理”预期挑战

张文明　张雨

摘要：网格化管理是技术治理下的一种新的城市管理方式，其蕴含的管理理念是“地-网-人”的结合。在行政权力的推动下，通过信息治理技术，并在科层管理架构和效率与事件的内部控制模式下，在社区管理中被广泛推行。但是，这种模式的持续推进会使得传统的社区自治和地缘关系机制被重新建构，甚至可能会带来社区治理的断裂，因为虚拟信息技术的使用，使得传统的基于地缘关系建立起来的社区自治机制正在面临着新的挑战。

我国目前城市治理过程中推行的“网格化管理”（以下称“网格化”）最早是2005年由北京市东城区提出的城市管理自发性创新项目，其最初目的是为了较快速地解决“街面整治（属市政条线）”问题，如环境整治、基础设施及时维修维护等。2005年7月，建设部在北京市东城区召开“全国数字化城市管理”现场会，确立了一批试点推进城市，该制度由此开始在上海市卢湾区和长宁区试点推行。2007年12月，上海市建设和交通委员会颁布制定《上海市城市网格化管理实施暂行办法》，该办法一共七章三十条，对“网格化”进行了详尽的说明。比如，界定网格化的定义为：城市网格化管理，是指按照统一的工作标准，由区（县）人民政府设立的专门机构委派网格监督员对责任网格内的部件和事件进行巡查，将发现的问题通过特定的城市管理信息系统传送至处置部门予以处置，并对处置情况实施监督和考评的工作模式。该办法提出：“市建设交通行政管理部门是本市城市网格化管理的行政主管部门，其所属的市数字化城市管理机构负责本市城市网格化管理的具体工作。区（县）人民政府是所辖区域内城市网格化管理的责任主体，其所属的城市网格化管理机构承担具体实施工作。”通过相关条例实施的过程可以看到，伴随“网格化”的推进，在上海市的各个区及街道都建立了新的管理机构“网格中心”，这个中心成为处理各种事物的“集聚信息—分派任务—结果考核”的“准社区管理机构”。一直到2015年末，在2014年上海市委一号课题（“1+6”）的助推下，上海市各区县及街道（镇）已经全面建成了“网格中心”并被评价为“实行城市综合管理大联动大联勤机制，打破条块分割，整合各种主体，形成整体力量，逐步提高城市社会管理科学化水平”。[1]总体上看，关于网格化，大量的研究集中在“技术创新”、“互联网+”等方面，但是，从社区自治及社区内生管理视角的研究却非常少，因此，本文将以上海市X区K街道的网格化治理为例，讨论该制度与社区自治及社区传统地缘结构的关系。

一、网格化的概念及相关研究

网格化这一概念在西方主要是针对互联网技术而提出来，如英国政府推出的“游牧项目”、欧盟实施的数据网格项目、法国启动的国家网格计划、美国的“全球信息网格”等。[2]其网格是构筑在互联网上的一种新兴技术，它将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、传感器、远程设备等融为一体，为科技人员和普通百姓提供更多的资源、功能和交互性。[3，4]而我国在城市管理上所提出的网格化，是“以需求和应用为导向，以万米单元网格为城市管理基本单位，输入城市部件和城市管理信息，以此构成以万米单元网格为载体的城市管理信息体系”。[5]由此可以发现，两种网格化都是以信息通讯技术，尤其是互联网技术的发展作为基础，其目的都是提升管理效率，方便人民的生活。但我国的城市网格化实际上只是借鉴了相关的概念：城市管理的网格化是“地-网-人”①的结合，即真实的地理空间通过人的技术化操作输入网络空间中，再交由专业的人员进行分析、处理以解决问题；而互联网技术中的网格化是“网-人”的结合，是针对虚拟的网络空间进行的操作：将网络空间进行网格化划分，再进行数据的分析和处理，更好地为互联网接口提供精确化的服务。

由于城市网格化还是一个“新鲜事物”，对此的深入实证研究不多，而对该制度的效果研究更少，可见的研究大多集中在对其产生背景与实施过程的研究。

（一）单位制向社区制转变的过渡产物

学界普遍认为单位制向社区制治理的转变，是网格化产生的重要原因。[6-9]改革开放前，城市社会主要由“行政单位”、“事业单位”和“企业单位”组成；计划经济中，国家和个人关系是“国家-单位-个人”的线性特征，单位直接与国家相联系，而个人与单位捆绑在一起。单位是生产组织、生活组织和支配组织，[10]覆盖着个人的生活与日常所需，从出生到死亡。伴随着单位制解体和社区制的建立，单位制不再覆盖个人的生活所需，个人的生产活动转变为市场化就业，生活空间转变为社区生活，整个社会支配系统不再明晰。这一问题，在1989年伴随着《城市居民委员会组织法》的推行，被认为会得到解决，其核心目标是“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”，强调以社区自治为目标，但在实际的操作中，经验的惯性即单位制管理方式的遗留，[11]一定程度上导致居民区自治并未能按照理想目标成功地得到实施，特别是社区领导者无法做到从管理者向服务者的转变。随着近年通讯技術的飞速发展，网格化管理逐步成为可能，它较好地解决了基层社区与街道等管理部门的沟通问题，被认为是高效实用的管理方式，由此得到社区管理部门的重视，认为采用此种方法既可以解决具体问题，也可以对基层的执行状况进行有效的监督。

（二）应急事件处理和基层维稳的现实需要

有学者指出，网格化是基层维稳的一种新方式，也是一种新的应急事件处理机制。[7，12]城市的应急事件处理机制包括对台风、洪水等自然灾害的预警、发现和及时处理，火灾、重大车祸等人为破坏事件的预防、及时发现和处理。除了对城市物理硬件的管理，还须加强对城市软环境的控制，如社会维稳工作的开展。作为基层国家权力代表的街道党工委和办事处，它们有两种任务需要完成：一种是命令任务（mission-based targets），即经济发展与公共服务的提供；还有一种是非命令性任务（non-mission-based targets）或者是非正式任务，即政治导向的任务（politics-oriented tasks），主要是指接受新党员和进行思想教育，以及分配国家和当地资源（formulate on the basis of crucial national and local policies），包括维稳、精神文化建设等。[13]作为中国的金融和贸易中心的上海，上海正在成为“超级城市”，这里人口密集、社会结构复杂、各种很小的突发事件都可能发展为巨大的群体性事件，这也给上海的城市社会治安和稳定机制建设提出了更高的要求，网格化管理因此被认为是一个有效的管理手段。

（三）网格化管理向网格化治理转变

针对网格化管理的定位，学界多数人认为应当实现从网格化管理向网格化治理的转变。[2，7，14-16]在行政推动与社会发展的要求下，政府从行政管理者转变为服务者与参与者，带来网格化管理内涵的转变，从“管控”为目的的监管者转变为以需求为导向的服务提供者。伴随着网格化管理的内涵转变，网格化的实施也会有一些自身的困境：一方面是社区形态多样、居民参与程度不同、干部管理者素质等网格化管理的对象差异大，从而造成了网格化的实施困境；另一方面是网格化的组织设计本身带有很强的科层性和管理性，从而造成无法实现自下而上的“服务功能”。[17-19]总体而言，网格化管理是一种“自上而下”的行政管理机制，在实施的过程中很难做到去“管理化”和去“科层化”。

二、单向度的科层管理模式——X区K街道的例子

上海市X区2014年9月末在区内各街道推行网格化工作，并且“把网格化作为X区全区重点工作来抓”②。X区K街道网格综合管理中心于2014年10月开始，一边筹建一边探索推进。2015年5月初，25个居民区的网格管理工作站成立。基于对K街道的研究发现，其网格化具有如下几个特征：

（一）科层制的“垂直矩阵管理模式”

网格化管理中心虽然是事业单位，却直接隶属于政府的管辖范围之内，受政府财政开支支持。在上海市，网格化管理有四个层级（见图1）：市—区—街道—居民区网格管理工作站与万米单元网格（网格员）。在市级层面，网格管理中心隶属于市政府住建委；在X区，区政府办公室直接领导网格化管理中心；在街道层面，隶属于社会综合治理办公室（之前称市政科），而居民区工作站主要设立在居委会办公地点，由居委会成员（或社区工作者）兼任网格管理工作站工作人员。在地域上，万米单元网格针对行政辖区而作地理上划分，每个单元格内配置数名网格员进行巡查，万米单元网格中的网格员不属于网格化管理中心的直接管辖人员，而是其他部门的队伍，同时兼任这项任务。

此外，“街道网格管理综合中心的常务副主任是公务员，正科级别”③。在初建阶段的人员设置上，网格中心的主要负责人是公务员，属于国家公职人员序列。网格管理中心是与街道密切相连的一个部门，受到街道办事处的管理和控制，其要处理的事务属于公共事务。通过图1可以了解到，网格化管理受到各级政府的重视，并且在组织架构上采取的是高度科层制的“垂直矩阵模式”架构。从这个组织架构来看，实际上已经回归到类似人民公社时期的“三级所有”模式，管理简单而直接，并且深入到了社区最底层。

（二）基于效率与事件的内部控制模式

1992年，美国“反对虚假财务报告委员会”下属的由美国会计学会、注册会计师协会、国际内部审计人员协会、财务经理协会和管理会计学会等组织参与的发起组织委员会（COSO）发布报告《内部控制-整体框架》（即“COSO报告”）。该报告将内部控制定义为：目的在于取得经营效果和效率，遵循适当的法规等目标而提供合理保证的一种过程。这个控制过程主要强调效率原则，而对于事件的意义本身不做过多关注，因为其针对的是财务报表的可靠性问题。而我国城市的网格化，从操作过程上来看更加接近于这种在财务管理上普遍使用的“内控机制”，这个过程不太关注具体事件的性质和意义，而主要强调对事件回应及处理过程的“应对”情况。从具体管理程序上看，网格化操作方式可以总结为两个流程：一个是事件的发布与评估流程，另一个是事件的处理与监督流程。通过两个流程的方式让每个事件都有反馈评估，已达到激励效果；让每个部门权责明确，防止推诿扯皮，从而提升事件的处理效率。

事件的发布与评估流程分为七个环节（见图2），由“发现—立案—派遣—处置—核查—反馈—评估”环节构成。发现环节主要是指由市民和网格巡查员发现事件或问题的，市民发现的问题被称为被动发现，网格巡查员发现的问题被称为主动发现。网格中心主要负责五个环节，事件报入网格管理系统后，由网格管理员进行立案，再进行派遣，即发送至政府（街道办事处）相应的职能部门进行处置，待处置完后，再由网格中心进行事件处理结果的核查，包括现场核查和电话核查，再将结果进行反馈，反馈至市民或职能部门，最后会对整个事件进行评估。在整个事件的发布与评估流程中，网格中心承担着主要角色，它是整个系统的核心，也是事件办理的主控部门，而各职能部门是具体实施者，是重要组成部分。在这个流程中对于效果的管控是非常严格的，而评估是对处置部门的最大约束。

事件的处理与监督流程指的是每个事件的处理方式，采用“1-5-15”机制来处理每件工单。当网格中心发现和接收某一件工单，派单到相应的职能部门后，相应的职能部门要在一个工作日以内，先行与诉求人联系，这是“1”。“5”是指相应的职能部门在接受这个工单后五个工作日要办结，这里的“办结”不是一定解决的意思，而是指对待工单要经过所有程序，有些“老大难问题”即使不能解决，也要明确地经过程序给予回复④。如果一些问题确实十分棘手，5天之内无法办完，在系统中要有一个申请延期的方式，最多可以两次延期，也就是“15”天。“1-5-15”机制是对办事部门效率检验的一项技术机制，“（工单）没做完系统开始亮灯，绿灯、黄灯、红灯，在后面就督办，再不行就三位一体，即监察、热线办、媒体都来进行询问”⑤，以此来确保网格中的工单被快速有效地处理。在这个流程中，我们发现事件处理中由于过于强调事件处理的效率，而忽视了对事件性质和意义的关注。社区事件千差万别，如果简单地以效率为先导，势必导致事件处理匆忙而产生“后遗症”。

（三）网格化的信息技术治理理念（information technology governance）

组织社会学和组织行为学认为，治理机制的产生是为了降低不确定性因素所带来的风险，以及确保合作双方能够在不确定性因素影响下，约束彼此的机会主义行为，保证合作能够顺利有效地进行。目前，围绕信息治理技术的讨论主要集中在企业管理领域，其目的是实现快速便捷的沟通，从而降低不确定因素的影响，以提高收益。但是，“互联网环境下的二元治理问题相比传统的基于契约或基于关系的单一治理问题更加复杂。由于互联网环境下带来的诸多不确定因素，如需求的不确定性、产品的复杂度，这些因素都将对跨组织治理机制产生影响。需求的不确定性对供应链跨组织治理的决策有很大影响。由此，供应链环境的不确定性不仅会影响企业的生存，也会影响企业在面对不确定性情况下做出的反应及投资行为，同时还会影响供应链治理机制的选择”。[20]我们看到，在企业行为中，由于互联网技术无法较好地执行契约精神以及“面对面博弈”，使得决策行动可能受到“选择”的影响。在我国，也有学者认为，该技术也可以用于社会治理领域。但是，众所周知，社区及社会问题的产生极其复杂，这种模式似乎使传统的“上面千條线，下面一根针”模式变为了“下面千根针，上面一条线”了。简而言之，这种基于技术治理而建立起来的手段，很容易因为网络传递及分发的快速性及广泛性而使得传统的社区契约精神逐渐丧失，这会造成社区的“陌生化”程度加剧，进而使得很多问题丧失“协商”的可能。在网格化管理中，末梢的巡查人员会使用问题上报“终端”系统，这种问题的“上报”往往是越过人的因素而直接上报问题的，而问题一旦进入处理系统便无法回归到传统模式下解决。同时，这种依赖信息技术的上报，由于缺少对于“问题”的甄别及限制，使得大量信息“蜂拥而至”，造成大量的行政资源浪费。

三、讨论与反思

在我国漫长的社会发展过程中，网格化不是什么创新，其管理方式与中国传统的基层管理方式“井田制”和“保甲制”极为相似。不同之处是技术治理在此过程中成为了手段，[21]而且正在有成为理念及机制的趋势。

井田制的起源，[22]程瑶田在《沟恤疆理小记·井田沟恤名义记》，说“屋三为井，井之名命于疆别九夫，二纵二横，如井字也”。井田制是在共有土地上进行农业生产的一种方式，井田的含义第一是“经界定”，第二是“赋有定法”。[23]从意义上可以看出，井田一是边界明确，不存在边界不明而带来的争论问题；二是在每个明确的边界内部都有定量的任务需要去完成，权责明确，管理便捷。[24]网格化管理在“地—人”结合的过程中，对地理空间进行万米单元—网格的划分，与井田制的地理分割思想完全相同。与井田制强调生产功能（类似于企业管理）不同，保甲制是一种基层控制系统（类似于行政管理系统），是通过强制建立人与人的连接来进行基层社会管理的一种方式。此方式最早可以追溯到商鞅变法时提出的“什伍连坐法”，随后在各朝代不断延续下来。民国时期的保甲制依旧是一种主要的基层管理方式，“十户为甲，十家为保，执行‘管教养卫的任务”。[25]保甲制作为一种垂直结构的管理手段，[26]是皇权或国家权力进入基层的一种方式，通过垂直的科层结构系统来达到对基层的控制。网格化中有保甲制中“链接理念”的影子，即“人—人”的连接。至此，可以发现，网格化把传统社会中“人—地”、“人—人”关系通过信息技术实现了链接，成为“地—网—人”的立体的虚拟与现实结合的治理模式。这个模式中既体现了由上而下的控制理念，也包含了由下而上的制约思想，既有服务职能也有管理职能。但是，其核心的问题是：这种虚拟信息技术的使用，使得传统的基于地缘关系建立起来的社区自治机制正面临着新的挑战。

（一）社区自治机制的萎缩

街道网格管理中心与居民区的网格管理工作站在理论上是属于“上下级关系”的，而工作站的人员由居委会成员兼任，承担着对居民区问题的发现、报告、核查的任务⑥。2016年9月，X区正式发文将“12345”市民服务热线接入区网格管理中心，从而让网格化管理真正在制度意义上得以开放，让所有的市民都可以参与到被动的发现中去。在这一过程中，我们发现：市民及居委会干部都成为网格化中各自独立的“点”，他们使用移动终端和电话等不同的方式向“中心”报送问题，等待解决。在解决的过程中，传统社区的“面对面协商机制”已经非常少见，同时，“职能部门”的专业化解决方案，也使得社区事物开始从社区被抽离出去。这些状况使得社区自治中的“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”变得更加“空洞”，社区的各项任务中的“自我”处理问题的能力被极大地削弱。例如，宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。如此持续下去，传统社区的自治能力必将急速萎缩，而一旦中国千百年来社会自身形成的自主能力被破坏，再建將是非常困难的。

（二）地缘关系的断裂

托克维尔认为，要保持民主制所带来的平等价值和社区活力，只有成立各种自治团体或次级团体，个人自由将更加有保证，而他们的平等不会消弱。居民只有通过基层社区的小事进行自我管理，而不是一味服从上级才能真正培养基于地缘的和谐关系，才能以多元的社会自治制约权力。公民自主处理基层社区小事乃是公民自由的天然体现，是公民自主意识的繁殖沃土。更为重要的是，只有社会基层的自治组织保持活力和旺盛的精神，才能确保国家自身的活力。这种关系的建立，传统的地缘关系必不可少，而建立这种关系，居民的日常活动就更加重要。例如，在日本基层社区，极其重视地缘社会关系的建构，每一个町都有自治组织——町内会，也被称作部落会、自治会。町内会是一种由社区居民选举委员会选举产生的社区性自愿社团，为生活在该地域内的人们提供行政、文化的活动平台，并通过邻里交往，齐心协力为共建町内外人文、社会、生活环境发挥着作用。例如，维护社区内的各种设施；举办传统祭祀活动、各种体育活动、文化活动、街道景观保护活动等（如组织居民清扫公共环境等）；举办防火、防疫、防灾等讲座和演习；维护社会规范，用舆论约束居民的行为；协助进行各种统计和调查，协助展开各种救济、募捐和献血活动；向居民发送地方政府的行政措施等通知；向行政机构反映居民的各种困难和意见；等等。只要生活在该地域里，就会自动地成为会员，每月需交纳会费，参加町内会的活动。通过这些活动，他们在积极建构“地缘关系”从而确保自我解决问题的能力。但是，我们发现，网格化由于过多地强调问题的“职能部门”处理机制，使得社区在解决问题中的参与度逐渐弱化，其直接后果就是“地缘关系”的断裂。

注释：

①“地-人-网”，地指的不仅仅是地理平面空间，也包括地上的物件；人包含着主体性的人，如网格员、居民区网格工作站，入网设备，手机等；网除了互联网之外，还包含着网格化管理的信息系统平台和手机上的APP软件等

②③⑤⑥出自对X区K街道网格管理中心常务副主任的访谈。

④摘自对X区K街道网格管理中心常务副主任的访谈：“5就是这个案子原则上要在5天内办完，办完不是叫解决啊！”

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责任编辑：张 炜