城市生态环境保护的法规体系建设与全民通力配合

俞慰刚

摘要：城市经济建设与环境保护在很大程度上是一对矛盾，中国在改革开放之初的上世纪80年代，在环境问题上就曾有过“边发展边治理”与“先发展后治理”之争。现在回过来看，我们实际上还是走了一条“先发展后治理”的道路。城市生态环境保护是一个非常复杂的系统，所牵涉的面十分广泛，涵盖了社会生活的各个方面。日本城市生态环境保护的理论与实践，体现建设美好城市的关键是思想观念及生活方式的转变。思想观念的转变需要不断的教育，而生活方式的转变又需要法律与制度的监督，诸多的法律与制度为生态环境建设与管理起着保驾护航的作用。

城市经济建设与环境保护在很大程度上是一对矛盾，中国在改革开放之初的上世纪80年代，在环境问题上就曾有过“边发展边治理”与“先发展后治理”之争。现在回过来看，我们实际上还是走了一条“先发展后治理”的道路。牟绘桦在2010年发表的《经济发展与环境保护的共存关系》一文中指出，进入二十世纪，人类迈向了一个经济快速发展的时期，尤其是发展中国家，通过对资源的过度利用，促进经济的飞速发展，同时也造成了各类的环境问题，发展经济与保护环境成为一对矛盾，因此，“人类必须对如何在经济发展与环境保护之间分配资源的问题作出取舍：在其中任何一方面增加资源的投入，在短期，必然会减少另一方面资源的投入。对资金短缺的发展中国家，这一矛盾尤其尖锐”。[1]而在1994年的《瞭望》杂志发表的杨桃源等人的《先污染后治理还是边发展边治理》一文中以淮河“94·7”特大污染事故为例，指出“淮河‘94·7特大污染事故向国人发出警告：‘先污染，后治理的老路在我国行不通。‘至1997年，淮河流域的污染治理要取得突破性进展，要使淮河水初步变清，党中央、国务院的这一重要指示，标志着淮河正走上一条‘边发展、边治理的环境保护之路。这在全国也具有典型意义”。[2]然而万分遗憾的是2004年5月南京大学生记者团分成10组，对“淮河94·7特大污染事故”十年后的淮河干支流沿岸的豫、皖、苏、鲁4省近20个县市进行的新闻调查表明，治污10年以后的淮河水并没有变清。在这个调查报告中有一段采访说：“在河南、湖北交界处的淮河大桥，一位姓胡的湖北人向我們反映，碱厂经常偷排污水：‘平时把污水存在自己的蓄污水池里，赶上下大雨的夜里连夜排放。只要第二天早上看到漂着一层死鱼虾，就知道他们又排了。他们排的时候，衣服也不能洗，都会烂掉的。那几天，水都是白白的，像牛奶一样，有时还泛黄，呛得厉害。”[3]不仅如此，即使到了2016年7月9日中央电视台“新闻调查”栏目对“94·7”事故发生后20多年来的淮河治理情况进行了再次采访，淮河流域的环境依然处于极不乐观的状态之中。工业污染的问题虽然逐渐得到了解决，然而来自于生活与农业生产的污染依然严重地威胁着淮河流域的人们的生活。当地的农民在接受采访时说，对别人造成的工业污染恨之入骨，但对于自己造成的污染却习以为常，不闻不问。[4]这些都显示了生态环境的破坏与治理是一个十分复杂的过程，不是靠打攻坚战就可以一下子解决的。

1996年，日本的岩佐茂在其从环境学与马克思主义相结合视角出发的《环境的思想》一书也道出了同样的说法。作者认为，“环境问题是变革日本社会的一个极为重要的中心环节。在日本，尽管人们都在高喊‘要珍惜环境这一口号，但是环境问题仍然成了资本逻辑和生活逻辑之间的尖锐对立的矛盾焦点。不仅日本的资本主义在21世纪能否继续存在下去要取决于资本一方能否实现现行的掠夺环境型经济体制向环境保全型经济体制的转化”。[5]总体来讲，日本从上世纪50年代中期开始，随着经济的复苏，严重的产业公害也随之出现，尤其是上世纪的60年代后期到70年代初期的经济高速增长，产业公害成为重大社会问题。日本政府开始从法和社会的角度对公害进行了限制，这一措施起到了较好的效果。而在上世纪，70年代出现了汽车工业带来的尾气污染及城市化带来的公害，80年代后期出现了地球环境问题和高科技公害等新产业公害，90年代废弃物问题日趋严重，而以往的产业公害也并没有完全消失。[6]从这一环境问题的轨迹来看，日本的环境问题同样经历了一个反复治理、不断完善的一个过程。而生态环境的治理不仅仅是科学技术上的问题，它牵涉到思想、法律、社会管理等多方面的问题。因此本文就从思想、法律、管理等视角出发，去探索日本城市生态环境的综合治理经验，并梳理我们需要引以为戒的教训。

二、城市生态环境保护的思想与政策

从哲学意义上讲，人们的行为方式是由思想来决定的，什么样的思想就必然导致什么样的行为方式。因此，在城市环境建设抑或总体自然环境的建设保护中，人们的思想观念是首先重要的，是指导行动的理论基础。岩佐茂在《环境的思想》中简要地论述了研究环境思想的方法：第一，“理念的形成”是环境思想的中心课题。这个理念包含了保护自然环境、建立作为人的基本权利的环境权、使“可持续开发”的想法实现、建立环境保护型生产体系及循环再利用型生产体系，以及建立生态社会主义，或者在社会规模上建立有益于环境的环保型生活方式等极为重要的方面。第二，强调自然观的转变。在自然观方面应该重视的是克服那种仅仅把自然当作了人为生产而利用支配的对象、素材的片面的自然观，重新强调人与自然关系的多样性，即马克思与恩格斯的辨证自然观。第三，要建立一个环境伦理。环境伦理所研究的是人对自然的伦理责任，这种责任是在自然环境破坏开始变得严重的上世纪70年代前后在美国先开始讨论的，其主流观点就是试图通过承认人以外的生命体与自然人以外的生命体与自然物也具有与人同等的权利与价值，以此来阻止人对自然的破坏。而到了上世纪90年代，对环境伦理的讨论进一步突出人类的责任，认为既然环境伦理也是制约人的活动、行为的伦理规范，那么人们就希望在企业经济活动与技术应用、消费生活上能限制那些导致自然环境破坏的人的活动与行为。第四，要改变生活方式。为了保护自然环境，迫切需要从根本上重新认识发达资本主义国家的大量生产、大量消费、大量废弃的生活方式，而在反思大量生产的本质的同时，对为什么必须保护自然环境以及应该怎样保护自然环境这些问题，进行系统的环境教育也极为重要，因为研究环境思想就是要重新认识、改变人的生存方式，并将人的生活方式与人的生存方式联系起来。第五，要研究方法论的功能。要在与环境相关的各种研究成果的基础上，努力进行各学科的综合，将各学科的研究成果联系起来，形成一个跨学科的哲学性的研究课题。第六，要加强批判的功能。在环境问题上存在着从乌托邦式的到为资本逻辑辩护的各色各样的思想与观点，因此有必要批判性地考察这些东西，要在进行意识形态的斗争中构筑基于生活逻辑的环境思想。[7]

岩佐茂从这几个方面已经构筑了一个关于环境思想的研究体系，为我们从思想方面研究生态环境保护与建设开启了一扇大门，尤其是其中关于“自然观的转变”和“生活方式的转变”这两个方面，值得我们进行认真的思考。从上述淮河流域环境治理的状况中我们也能看出这两方面的重要性。在书中，岩佐茂还明确地提到了“舒适环境的思想”、“环境影响评价的思想”、“自然享有权的思想”、“可持续开发的思想”及“回收再利用的思想”等环境思想，其中自然享有权思想、回收再利用思想与可持续发展思想基本上是一致的。有了这两个思想作为行为的准则，人们的行为就会发生变化，其结果就可导致可持续发展。

日本是一个经济很发达的国家，但是在日本的大街小巷有很多挂着“质”字及“くるくる”、“BOOKOFF”字样招牌的商店，挂着“质”字的商店类似是中国以前的当铺，是价格相对贵一些的高档物品的再利用商店；“くるくる”及“BOOKOFF”字样招牌的商店则是以一般平民为对象的循环利用商品的专门店，一般“BOOKOFF”是规模较大的综合商店，有生活用品、家具、衣服、书籍、自行车等，日常生活中要用到的物品在这些商店里都能买到，还可以委托商店代为预约某种商品，一旦有货会通知需求者前去购买。更有很多居民通过地方电视台或广播电台发送生活用品用具有偿转让或无偿出让的信息，需要者可上门去取。地方自治会、教会及学生组织等还定期组织各类义卖活动。实际上还有很多的部门在做这样的工作，如垃圾回收站将收来的略加修理还能使用的家电、家具及生活用品展示在指定的生活馆内，市民可以随时前去认领或购买自己需要的物品。通过这些商店，这些义卖、转让活动，大量的废弃物品就又成为居民家中的生活用品。从这些现象及行为方式来看，“回收再利用的思想”及“自然享有权的思想”实实在在地促进了日本国民的生活方式的改变，做到了资源的有效利用。

岩佐茂所讲的“环境教育”不仅在中小学中进行，还在市民教育中充分地表现出来了。如在市民教育方面国家及地方政府都积极宣传环境政策与思想。如2015年的《环境白皮书》（以下简称《白皮书》）便从“与地球温暖化相关的国际架构”出发，介绍了日本的对策。《白皮书》强调当前日本要做好的环境工作是如何应对地球温暖化及追求可持续发展的社会的形成，认为充分认识与各国一起共同进入一个新的历史时期是十分重要的。为了切实达成2030年的中期目标，瞄准长期目标，从政府开始，所有主体都必须积极地投入到实现可持续发展社会活动中去。此外，《白皮书》认为，东日本大地震所造成的东京原子能发电站事故，造成大量核放射物质进入到环境中去，这件事依然是现在最大的环境问题，继续做好这一工作是很重要的。[8]《白皮书》在大的政策上明确了环境保护建设的总体方向，在具体政策方面也是紧紧围绕这个主题展开。例如，因为灾害而准备环境的风险，努力推进自然循环与经济社会体系的循环协调，在生命周期中的预测对策，低碳社会的构成，生物多样性的保护及可持续的利用，循环性社会的形成，大气、水、土壤等的环境保护，化学物质的环境风险的评估与管理，去除放射性物质所造成的污染等。电子版的这个《白皮书》中还附带了2016年版的《白皮书》的概要，从这个概要中我们看到了一些与2015年版中有些不同的政策。例如，温室效应废弃物排放的削减，国民低碳生活运动的展开，防止生物多样性的社会渗透，在区域内的人与自然关系的再评价与重组，濒危野生动物物种的保护，强化科学与政策的结合，致力于低碳社会、自然共生社会建设的统合，区域循环圈的高度化，环境教育的推进与确切的信息共有、普及，PM2.5的对策，越境大气污染对策，噪音对策、光灾害对策等。

上述这些具体的政策，在细节方面不同年份有些不同的表述，但在很大程度上是与上述的环境思想相接近的，也就是说总体上日本的环境思想与其环境政策大致是一致的，在日本城市的环境保护与建设中起到了重要的作用。

三、城市生态环境保护的法律及规范

思想与政策是用来引导人们行为的准则，但是思想与政策并不能约束人们行为与行为方式。在城市生态环境保护问题上也是同样的，仅有人们的思想发生变化，以及政府的政策发生变化，是很难真正改变城市生态环境的。思想和政策是让人们主动地保护环境，法律与规则是让人们被动地保护环境。然而，人们为了享受生活、方便生活，并不习惯通过繁琐的程序、花费高额的成本来主动地来保护环境，因此，为了保护好环境，政府必须制定相关的法律与规范来约束人们来保护环境，改善生活。从经济高度增长时期开始，日本政府为了改善环境制定了一系列的法律法规来规范人们的行为。至今与生态环境保护相关的法律、规范基本形成了一个体系。

笔者简要地梳理一下，以下按法律制定（颁布）的年份择其要者做一排列。1948年7月《农药取缔法》，1950年12月《毒物及剧毒药品取缔法》，1956年6月《工业用水法》，1957年6月《关于防止放射性同为元素等造成的放射线障碍的法律》，1958年4月《下水道法》，1962年5月《关于建筑物用地下水采集规制的法律》，1968年6月《大气污染防止法》和《噪音规制法》，1970年12月《水质污浊防止法》和《关于废弃物处理及清扫的法律》，1971年6月《恶臭防止法》，1976年6月《振动规制法》，1991年4月《关于促进资源有效利用的法律》，1992年6月《关于濒临绝灭的野生动植物种保护的法律》、同年12月《关于特定有害废气物等的输出入规定的法律》，1993年11月制定了《环境基本法》，1995年4月《关于防止因沙林等人身受害的法律》、同年6月《关于促进有关容器包装分别收集记载商品化等的法律》，1997年6月《环境影响评价法》，1998年6月《特定家庭用器械商品化法》、同年10月《关于地球温暖化对策推进的法律》，1999年7月《关于促进改善特定化学物质环境排放量的把握及管理的法律》，2000年5月《关于促进由国家等进行环境物品筹措的法律》和《关于建设工程相关材料再资源化等的法律》、同年6月《促进循环型社会形成的基本法》、同年7月《二恶英类对策特别措施法》、同年12月《关于确保都民建康安全的环境条例》，2001年6月《关于推进适当处理聚氯乙烯废弃物特别措施法》，2002年5月《土地污染对策法》、同年6月《关于促进食品循环资源再生利用等的法律》。这些法律在不同时代都有不同程度的修订，这些法律与法规基本涵盖了所有与环境相关的领域，不少法规是十分具体的，操作性很强，为日本的环境保护起到了积极的作用。从这个顺序上我们也能看出日本环境问题的出现与对应的一个历史过程，不少是因环境问题的出现而产生的法律。如1995年3月20日东京发生了由奥姆真理教教徒组织发动的地铁沙林毒气恐怖袭击事件，造成12人死亡，5 510人受伤。这个恐怖事件第一次让人们认识到无色无味的沙林的危害性，为此，次月日本就出台了《关于防止因沙林等人身受害的法律》。又如2000年初在琦玉縣所泽市检测出高浓度的二恶英问题被电视台曝光，成为重要的社会问题，日本政府于同年2月召开了相关二恶英对策的阁僚会议，并于同年7月中旬颁布了《二恶英类对策特别措施法》。

其中比较重要和根本性的法律是《环境基本法》。如前所述，该法是1993年11月中旬颁布的，此后有过多次的修订。该法由三章十节组成，宗旨明确，涵盖面广，可操作性强，明确指出“这个法律是以确定环境保护的基本理念，明确政府、地方团体、事业主体以及国民的责任，在确定相关环境保护政策的基本事项的基础上，综合地、有计划地推进环境保护的有关政策，以此来为确保现在及将来的国民健康的、文化性的生活的同时为人类的福祉作出贡献为目标的”。同时该法认为“环境保护是必须以将环境作为健全充满恩惠的东西来维护，这是人类健康的文化性的生活所不能或缺的。鉴于通过保持生态系统微妙的平衡才成立的人类生存的基础的有限环境，会因为人类的活动而给环境负荷带来损害，因此，必须为了现在及将来世代的人们能享受健全的充满恩惠的环境的惠泽，需切实地维护人类生存基础的环境并延续至将来”。[9]

为了坚持“环境惠泽的享受及继承”、“环境负荷少且可持续发展的社会的构建”、“积极推进由国际的协调而保护地球环境”这三个基本理念，该法分别明确规定了国家、地方公共团体、企事业单位以及国民的责任。国家的职责是制定保护环境的有关基本的综合的政策措施，并予以实施。地方公共团体的职责是根据这些基本理念，在保护环境方面按照国家的政策法规，制定根据地方公共团体的区域的自然性的社会性的条件的政策，并予以实施。而企事业单位在此理念的基础上，有责任防止事业活动中产生的烟尘、污水、废弃物等的处理过程中出现公害，并必须采取必要的措施对自然环境进行适当的保护。具体而言，首先，企事业单位要在基本理念的基础上为了防止环境保护方面的障碍，在进行物品的制造、加工或是贩卖及其他事业行为时与这些生产活动涉及的制品及其他物品成为废弃物的时候，有责任采取必要的措施谋划适当地处理这些废弃物；其次，企事业单位要在基本理念的基础上为了防止环境保护方面的障碍，要努力降低在进行物品的制造、加工或是贩卖及其他事业行为时与这些生产活动涉及的制品及其他物品被使用、被废弃而造成的环境负荷，同时在这些事业活动中必须努力利用再生资源及其他能降低环境负荷的原材料和劳动等；再次，企事业单位要在基本理念的基础上，在展开相关事业活动时自己努力降低由此带来的环境负荷及其他环境保护的同时，有责任协助国家或是地方公共团体实施有关的环境保护对策。

除此之外，该法还要求全体国民为了防止环境保护中的障碍，必须努力降低日常生活中的环境负荷。另外，国民在基本理念的基础上努力保护环境的同时，有责任协助国家或地方公共团体实施有关的环境保护对策。该法还有许多具体的规定，如环境日的设定、制度上的规定、环境的报告、政策制定的方针、环境基本规划、环境标准、特定区域的公害防止、国家政策的实施、环境影响的评估、关于环境保护的教育与学习等几十个方面，是一部操作性很强的法律，也是与上述环境思想、环境政策相一致。

四、城市生态环境保护的规划建设与管理

在城市生态环境保护这一系统工程中，思想政策是指定方向的，法律规范是约束行为的，但在实际环保活动中还需要规划建设与管理这一推动力，这是实际推进环保的重要手段。

在上述《环境基本法》中关于环境基本规划做了以下的规定，即“政府为了谋求综合性地且有计划性地推进有关环境保护的政策就必须制定与环境保护相关的基本规划”。该法认为环境基本规划要根据以下的前提来制定：一是有关环境保护综合的且是长期的对策大纲；二是为了综合地有计划地推进有关环境保护措施的必要事项。而环境大臣要听取中央环境审议会的意见，制定环境基本规划方案，该方案必须要取得内阁会议的决议，并在得到内阁会议的决议之后必须立刻将环境基本规划公布于众。这些关于环境基本规划的定义、依据及程序，为环境规划的制定奠定了法律依据。根据这一法律，日本政府于1994年第一次制定“环境基本规划”，到2012年4月颁布了第四次“环境基本规划”。第四次的《环境基本规划》由“环境状况与环境政策的展开方向”、“今后的环境政策的具体展开”及“规划有效地实施”等三个部分组成，包含九大重点课题。一是推进经济、社会的绿色化和绿色化技术革新，二是推进切实应对国际形势的战略性的行动，三是为了可持续发展社会的实现而推进区域建设、人才建设及基础设施建设，四是关于地球温暖化的计划，五是关于保护生物多样性及可持续利用的计划，六是为了确保物质的循环和循环型社会的构建的计划，七是关于水环境保护的计划，八是关于大气保护的计划，九是确立为推进总的化学物质对策的计划。在对这些重大课题相关的政策进行整理的基础上，還有结合当时东日本大地震灾后重建过程中产生的环境问题及因放射性物质造成的环境污染的恢复等两章，以示政府对这两个问题的重视。

同样在这个法律的基础上，各都道府县、市町村等的自治体也在制定相关的规划。各自治体在制定规划时大多会采用与市民及企业组成的研究会、市民会议等沟通的方法。有些地方比国家更早地关注公害行政，如在国家制定“环境基本规划”之前的1973年大阪府就开始制定《环境管理规划》。在这个规划中除了规治公害以外，还包含了创造舒适环境、保护自然环境等内容，同时，环境的评价和利用等各项指标也涵盖在内。

简单地介绍一下最新一轮的《东京都环境基本规划》（以下简称《规划》）。此前2008年的环境规划是以降低温室效应二氧化碳的排放总量及排放量的交易制度为主的广义范围的环境对策，而2015年巴黎气候大会通过了决议，使气候问题成为全球规模的课题，另外，日本国内2011年东日本大地震后所带来的能源供给问题，大气环境改善问题以及生物多用性保护的请求等需要解决的问题依然很多。为此，《规划》认为“在今后世界性的环境对策的认识不断提高的过程中可以预测到的价值观的转变，对世界经济形势的变化及技术革新也要柔和地应对，有必要积极地开展先进的环境对策”。2020年的奥林匹克运动会将在东京举行，为了将可持续的城市风貌展示给世人，东京希望形成社会全体参加到谋划中去，形成联合、相互协作的气氛，作为遗产软件继承下来，这也是东京应该实施的环境政策。这里依然是强调了国民的参与与协作。《规划》分析了东京所面临的动向。从社会经济方面来看：世界性的人口增加与城市人口的集中、东京人口减少且少子高龄化加剧、世界性能源需要剧增、日本经济将持续在2%以上的水平中发展、城市基础设施建设将因奥林匹克运动会的举行而有大的变化；从环境方面来看：世界气温上升、联合国气候大会形成了“巴黎协定”、气候变化对策中城市作用日趋重要、东日本大地震后能源结构有了大的变化、可再生能源开始普及、氢能源在各领域的活用、世界性的能源消费问题、能源利用的成本上升、可持续发展的能源利用、日本大量废气物的处理场所成为大问题、生物多样性的国际关心度不断上升、日本国内生物多样性的应对中也已有不少企业加入了保护活动、世界性的大气污染虽未达到警戒线但肺癌及心脏疾病、哮喘等病的危险性还是很高的。在这些现状与问题分析的基础上，《规划》提出将来的东京应该是“谁都能感受到幸福的城市，谁都想在这里继续生活的城市，才是真正有魅力的世界一流城市”，而且东京应该在各个领域超越伦敦、纽约和巴黎。为了实现这样一个目标，《规划》从“最高水准的城市环境的实现”、“可持续发展”以及“联合及引领”的视角出发来谋划政策的展开，以达到这样的一个目标。[10]这里所讲的联合就是都民、企业、区市町村组织、非官方组织及非营利组织等共同携手的意思，即社会全体的参加，当然也包含了思想观念的转变与生活方式的转变。

岩佐茂在上个世纪末所讲的“环境教育”也依然体现在这个《规划》之中，如“环境行政人才的培养”等，在日本的中小学教育及市民教育中也充分地表现出来了。在市民教育中除了理论宣传以外，还每年向市民赠送年度“市民方便帐生活案内”，让每位市民知道本地区的资源再利用的制度与垃圾的分类处理方法，这样才能从制度和实际管理上保证城市生态环境的积极响应。如2004年的《横滨市民方便帐生活案内》中关于城市环境的内容有11页之多，涵盖了“垃圾处理及资源再利用”、“生活环境”及“街道”等三大方面，具体涉及到一般垃圾的分类回收、大型垃圾的收费回收、空调等大型家电产品的处理、电脑的处理、垃圾处理工厂的参观学习、资源的回收、购买家庭小型垃圾处理装置的资助、树枝粉碎机的免费出租、跳蚤市场等的广告、水道故障、水费制度、蓄水箱、井水利用、废弃物处理、电器器具的维修、契约的变更、触电事故的防治、煤气的维修、街道绿化、郊区农户的蔬菜种植、人生纪念树苗的赠送、室内空气的咨询、环境保护活动奖、公害咨询、环境受害者咨询、河道水路的占用、违法遗弃的处理等生活及社会中的问题。相关问题的每一条都标注有责任部门和电话号码，形成了一整套城市生态环境管理机制。当然，不仅要有管理机制，还要有环境思想深入民心，在这样的基础上城市生态环境才能实现真正的保护。

五、总结

如上所述，城市生态环境保护是一个非常复杂的系统，所牵涉的面十分广泛，涵盖了社会生活的各个方面。综合起来，最为关键的是思想观念及生活方式的转变，思想观念的转变需要不断的教育，而生活方式的转变又需要法律与制度的监督，诸多的法律与制度在为生态环境建设与管理起着保驾护航的作用。在此基础上，做好规划与管理是城市生态环境保护的保障。所谓“攻心为上，攻城为下；心战为上，兵战为下”，如前文所述的淮河问题，20多年治理不好，这实际上是与这三个方面的工作不到位有关的。因此，加强生态环境治理，还是要从这些方面入手，切实做好环境教育，转变观念与生活方式，健全法律制度，严格执行法律制度，做好规划管理，从身边做起，全社会参与，唯此生态环境的保护愿望才能够得以真正实现。

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责任编辑：张 炜