化解城市环境风险亟需有法必依、执法从严

摘要：风险是现代性的产物，当代社会中的环境风险更是与人类现有的生产、生活方式息息相关。城市环境风险的负外部性效应的影响往往会超越时间与空间的限制，不仅会影响与之直接关联的当时当地的他者，而且还会影响到在空间上与之相距甚远的他者，甚至在时间上会影响下一代人甚至数代人。环境风险问题，已经成为我国赶超型现代化中的短板，也已经成为进入发展型阶段人民群众需求的难点与痛点。城市环境风险具有五个方面的特征：客观性、普遍性、不确定、可认知性，以及时间与空间属性。作为个体几乎无法对抗系统风险，但通过对系统运作制度环境的改良与优化，却能够在相当程度上降低系统风险。以制度化、系统化的方式，降低城市环境风险，最关键的就是全面落实环境保护的各项法律法规，切实做到“有法必依”、“执法必严”。

一、为什么要提环境保护？

环境，是外在于人们日常生活与生产活动的世界，由生物无机体和有机体构成。外部环境与人类活动息息相关：一方面，外部环境在为人类活动创造条件的同时，也在相当程度上限制了人类活动的边界。在早期人类文明中，大河流域往往会成为各大文明的源头，这是因为河流为人类活动提供了充足的水源、丰腴的土地、富饶的资源、便捷的交通等，但同时大河也限定了人类活动的空间与时间边界，如要在合理的时间与地点安排人类的生产与生活活动。另一方面，人类活动反过来又会对环境造成巨大影响，甚至会改变环境的既有形态，特别是进入当地社会。随着各类工程技术条件的精进，传统的基于自然地理条件的障碍已经无法限制人类行动的步伐，如路桥技术的发展，让高山大川所形成的天然障碍，基本上不复存在：遇到河流搭起桥梁，甚至遇到海洋也不再话下，像即将通车的港珠澳跨海大桥，标志着人类对海洋的征服进入了一个新阶段；遇到大山就以隧道来打通链接，甚至绵绵不绝的崇山峻岭，也无法阻止人类在空间上的互联互通。对于当代人类来说，自然环境所造成的障碍，充其量增加了克服障碍的经济成本而已。随着科学技术进步与经济能力增强，在克服障碍的技术条件不断成熟的同时，克服障碍所要付出的经济成本也逐渐进入了可接受区间。

可以毫不夸张地说，人类对外部环境的反作用、能力不断提升，影响不断扩大，在相当程度上已经对自然生态的外部环境发生了翻天覆地的改造。当然，作为一种有目的的活动，人类改造外部环境的总体目的，就是为了更好地利用自然，增进人类福祉。从今日人类社会在物质文明上所取得的成就看，无疑，这一目的已经在相当程度上得到了实现。然而，事物总是一体两面的。在改造外部环境获得巨大成功的同时，人类社会也付出了巨大代价。这一代价不仅仅是经济成本，更多的是社会成本。在市场逻辑的推动下，利益是人类活动，特别是商业活动的直接目的。在这一目的的驱动下，利益成为行动的目标，由此带来的问题则是，人们在评估、决策行动时，考虑的首要价值是利益，特别是自我利益。只要不受法律法规的制裁，为了实现利益目标，其他人类价值都是可以牺牲的。经济学上有一个专门的概念来形容这一现象，即“外部性”。何谓“外部性”？它指的是“一个人或一群人的行动和决策使另一个人或一群人受损或受益的情况”，换言之，行动主体在从事经济活动时，其成本与后果不完全由该行为人承担。“外部性”可以分为正外部性（positive externality）和负外部性（negative externality）。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成负外部性的人却没有为此承担成本。通常来说，负外部性问题，是人们关注的重点，毕竟，让不相干的人来承担特定行为体行动的负面后果显然有失公允。

随着人类活动规模的不断扩大、活动空间的不断拓展，社会行为体在逐利过程中所带来的负外部性效应，也越来越大，越来越严重。更为严峻的是，这一负外部性效应的影响往往会超越时间与空间的限制，不仅会影响与之直接关联的当时当地的他者，而且还会影响到在空间上与之相距甚远的他者，甚至在时间上会影响下一代人甚至数代人。如，采掘、冶金、化工、水泥、造纸、核工业等行业，其造成的环境污染，即使不是永久性的，也是极难修复的。例如近邻日本，数年前发生的福岛核事故就是个典型的例子，至今依然没有彻底的解决办法，成为日本甚至周边国家挥之不去的阴影。身边的例子就更多了：无论是每年都会发生的化工企业爆炸事件，还是把工业废水直排进河流或者深层地下，都屡见报端。近年来，PM2.5雾霾现象更是屡屡刷屏，能让人们呼吸的新鲜空气，已经成为奢侈品。

负外部性的恶果也正在显现。不仅让我们的生存环境遭到了严重破坏，宜居性变得越来越差，而且也严重影响了人类的身体健康。如，癌症发病率的高企，就有水源污染、空气污染、土壤污染的“贡献”。特别明显的事实，就是“癌症村”的出现。一个村庄出现大规模的癌症患者，这是无法用基因突变、意外事件等原因来解释，惟一合理的解释只能来自于其所处环境的变化。事实上，这一判断也并非空穴来风。在媒体所公开出来的“癌症村”现象中，几乎都会有污染企业在当地排污的身影。[1]

自改革开放以来，经过了近40年的“赶超式现代化”，在经济社会发展上，中国取得了巨大成就，也赢得了世界性的赞誉，成为全球经济中的“中国奇迹”。特别是，根据2016年的统计数据，中国人均GDP已经超过了8 500美元，即将跨入“上中等国家”行列。让一个近14亿人口的大国摆脱贫困，走向集体性的繁榮与丰裕，确实是一个史无前例的伟大成就。这一成就的取得，也标志着中国社会发展进入了一个新的阶段，即由“温饱型”向“全面小康型”的跨越。根据党中央、国务院的总体部署，在2020年我国现代化建设的一个阶段性目标就是要“建成全面小康社会”。从国定主要指标的实现情况来看，包括北京、上海、天津、广东、浙江、江苏和山东等省市，已经率先总体性地实现了“建成全面小康”社会的目标。

进入“全面小康社会”意义重大。最核心的变化就是国人的生活逻辑从“生存型”向“发展型”的变化。按照马斯洛的需求层次理论，“生存”是人类的最基本需要，为了“生存”，行为体可以忍受其他方面的恶劣条件。在生存优先策略下，发展经济是时代的最强音，因为只有实现经济的快速发展，才能从根本上解决“生存”问题。在相当程度上，也正是“生存”冲动，才让在“赶超型现代化”阶段的国人，允许并纵容了“先发展后治理”的现代化模式。然而，中国现代化建设由量的积累进化到质的飞跃时，“发展”已经取代“生存”，成为当代人关切的优先事项。发展，就意味着除了要继续满足生存需求外，还要满足行为体的多样化需求：不仅要有物质上的丰裕，而且要有精神上的愉悦，即使物质上的丰裕，也不是过去那种粗放式、功能性的物质丰裕，而是要代之以集约型、审美性的物质丰裕。显然，当发展成为“全面小康社会”的主基调时，那些与发展理念相悖、违反发展的模式，就已经走到了尽头。从现实情况看，当前影响发展的最大因素就是生态环境问题。这不仅是我国赶超型现代化中的短板，而且也是进入发展型阶段人民群众需求的难点与痛点。

如何满足进入发展型阶段人民群众的新需求，如何让我国赶超型现代化事业更有质量、更有效益，已经是摆在国家议事日程上的当务之急。“民之所求，政之所为”。人民群众的新期待，就是党和国家的新行动。2012年底的党的十八大报告就明确提出：“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”这一报告拓展了我国现代化建设的新内涵，把我国现代化建设事业从党的十六大的“三位一体”（经济建设、政治建设、文化建设）、十七大的“四位一体”（经济建设、政治建设、文化建设和社会建设），提高到了“五位一体”（经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设）。生态文明，作为现代化建设中的一个基本维度，成为判断我国现代化事业的一个基本标准，也标志着我国现代化建设进入了一个新阶段。

二、为什么要提城市环境保护？

当我国赶超型现代化事业，由生存型进入发展型的同时，与工业化并行、推动我国现代化事业迈上新台阶的另一大动力——城市化也进入了新阶段。中国社会科学院的报告显示，2011年在我国城镇化事业上是一个具有重大意义的关键性时间节点。正是在这一年，我国城镇人口达到了6.91亿，而城镇化率则达到了51.27%。这是数千年来，我国城镇人口首次超过农村人口，它标志着我国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。城市时代的到来，意味着城市成为我国人口的主流集聚地，而城市文明及其衍生下的城市生活方式，将成为下一阶段我国社会生活的支配性、主导性方向。[2]

城市是人类文明的摇篮，也是人类进步的策源地。“城市的空气让人们感到自由”。的确，相对于乡村，城市的社会环境更加宽容，提供的选择更加多元，个体发展的可能性更大。这是城市的魅力所在，也是城市精髓所在。在工业化与城市化的洪流中，我国的城市化也取得了前所未有的成就：从纵向看，不仅城市的空间物理形态变得更大更新，而且在现代化的通勤体系下，城市也由地域孤岛逐渐连成线、长成片，城市群、城市圈已经成为我国城市发展的主流形态；从横向看，随着人口的大规模集聚与城市经济的快速壮大，包括北上广深在内的中国大陆城市，也相继跻身全球一线城市行列，成为推动区域经济甚至全球经济发展的动力源。[3]

为了美好的生活，人们来到了城市。这是我国城市化的原动力，也是真實写照。刘易斯用“推拉理论”从学理上向人们阐释了赶超型现代化国家中城市化的动力机制，也在相当程度上阐释了当代我国城市化中一道独特景观——“农民工”经济机理。进入城市，改变了个体的命运。那些走进城市蓝海的弄潮儿们，彻底改写了“面朝黄土背朝天”的历史宿命，摆脱了家族再生产的阶层禁锢。同样，城市也在弄潮儿们的勃勃生机中焕发了新生，赢得了前所未有的时代发展机遇。

的确，城市给人们带来了希望，改变了人们的命运，但是，正如我们前面所说，我国的现代化事业已经进入了新阶段，城市文明也进入了一个新时代。然而，受城市复杂性增强、旧有发展模式的惯性，以及中产阶级的崛起等因素的影响，与我国经济发展进入转型换挡一样，城市发展也进入了转型换挡阶段。在这一换挡期，城市面临的主要挑战集中体现在新需求与旧模式、新理念与旧路径的矛盾上。[4]

一方面，中产阶级的兴起对城市提出了新的更高要求。能力的提升，总会助长欲望的提高。充满中产阶级气息的城市，不仅希望有更多的机遇，更好的平台，而且还希望有更好的、更宜居的环境。总体上进入中产阶级的城市社会，与改革开放前期底层作为主导的城市社会不同的地方在于，他们不仅有向往更好生活的欲望，而且有向往更好生活的能力。当所在城市或地区，无法满足他们的愿望时，拥有市场自由选择能力的他们，往往会用脚投票：条件稍微差些的中产阶级，可以选择到其他城市去，如，全国青年精英人口向北上广深的流动；而条件稍好些的，直接跳出国内城市范围，选择出国去，如近年来持续涌动的移民潮。流动，是城市活力的根源，然而，人口的流出，特别是精英人口的流出，却是城市不可承受之痛。导致具有市场能力的城市精英流出的原因，尽管很多，但是其中相当重要的一点，就是所在城市无法提供与之需求相匹配的环境。

另一方面，受旧有发展模式惯性，以及城市复杂性自身不断提高的影响，城市自我更新与自我完善的速度，往往没有跟上或及时捕捉到润物潜无声的时代需求变化。我们知道，“路径依赖”或“路径惯性”，始终是一个现实问题。既有的路径，是熟悉、可靠的、低风险的。选择过去的路径，重复过去的故事，只要外部环境不发生重大变化，几乎是最佳路径。而新的路径，尽管前景诱人，但由于无人走过，谁也不知道在通往诱人前景的道路上，会有什么意外发生。大多数人都属于“厌恶风险”的人，对不确定性持有本能的恐慌。这也正是当前城市发展的困境所在。以工业化推动城市化的模式，尽管有种种问题，但很难有城市能够抵制住这一路径依赖：不仅仅是寻找新路困难重重，而且新路的不确定性风险更是如幽灵般萦绕在人们的心头。显然，新路之困难，让旧路理所当然地成为大多数城市发展的必然选择。然而，旧有的城市化之路，已有太多的弊端与新的城市格局发生冲突。其中，最大的弊端同样是城市环境问题。

在工业化推动的城市化道路中，工业化生产本身所潜在的生态风险，几乎也就是城市生态风险。以南京为例，新中国成立后，化工立市的南京，建立起了一大批化工企业。毋庸置疑，化工企业，特别是以央企为龙头的化工企业，在创造就业、提供税收等方面为南京作出了巨大贡献，但是，化工企业潜在发生的生态环境风险也如影随形、挥之不去。近年来，几乎每年南京都要发生数起化工泄露或爆炸事件，这也几乎成为市民们最大的恐惧源，甚至演化为环境群体性事件。[5]虽然当地政府在城区推动“退二进三”、“化工进园”，但是，直到现在，化工行业依然是城市的支柱行业之一。当然，除了工业污染外，生活污染也是困扰城市品质与形象的一个巨大难题。特别是在早期的城市建设中，受制于工程技术条件和经济能力，基本上所有的城市，都没有搞雨污分流工程，只能以直排的形式，把生活污染注入河流中。

除了工业化带来的生态风险外，城市复杂性提升所带来的风险同样不容小觑。现代城市早就超越了简单城市化阶段，进入了复杂城市化阶段。在这一阶段，城市的良性运行，需要各大结构体功能的正常发挥，而高度复杂性的城市构件，又意味着城市的脆弱性。例如，水是城市的生命，一旦城市供水出现问题，那么城市就会陷入恐慌。而供水出现问题，已经不是纸上谈兵，而是现实挑战，近年来，无锡、兰州等地就相继发生过水源污染引发的城市恐慌危機。

三、城市环境风险有什么样的特点？

风险是现代性的产物，当代社会中的环境风险更是与人类现有的生产、生活方式息息相关。伴随着工业化与城市化的狂飙猛进，风险也随之成为我国现代化事业中的一个固有因素。较之于传统社会中出现的包括自然灾害、瘟疫、战争之类的风险来说，现代社会中的风险，既是一个事实问题，也是一个认识问题。作为事实问题的风险，指的是风险具有自己的时间属性与空间属性，是客观的、普遍的存在。作为一个认识问题的风险，指的是风险本身并非是杂乱无章、无迹可寻的，而是有着内在的机理与发生规律。如果人们掌握了科学的方法，了解了风险的发生发展的规律，那么就可以最大限度地趋利避害，让风险处于可控范围之内。

我们说，正是因为风险具有可认知性，才使得研究风险变得有可能、有意义。城市环境风险，作为工业化与城市化的必然产物，其本身也是有着内在的演变规律的。从认识论的角度看，研究一个事物，莫过于首先要弄清其关键性的外部特征。我们认为，城市环境风险，作为风险的一种类型，其既具有风险的一般特征，又有作为城市风险的特殊特性。大致来说，城市环境风险的特征有：

一是城市环境风险的客观性。风险是一种不以人的意志为转移，独立于人的意识之外的客观存在。城市社会是一个复杂构件间高度互赖的有机体。互赖，天生就是一种风险。在高度异质化的结构体中，只要有一个构件出现了问题，其他构件的正常运转就会受到影响。此外，组成结构体的构件，本身就会制造风险。如，经济要素，始终是结构体存在的前提，为结构体提供生存所必须的资源与能量，但是，经济要素在满足结构体要求的同时，也会威胁结构体。以汽车为例，其在现代城市通勤中的作用越来越大，但是由之带来的废气、噪音、拥堵、乱停乱放、交通事故等也变得不可避免。

二是城市环境风险的普遍性。风险的早期形态是危险。自人类社会出现后，就不得不面临着自然灾害、疾病、伤残、死亡、战争等事件的威胁。随着人类改造自然、征服自然的能力与欲望不断膨胀，对人类的威胁，从自然性、原生性危险，演变到社会性、次生性风险。无论是新型疾病、意外伤害对人类的威胁，还是技术手段的进步，都会给人类带来新的不确定性。如，抗生素的使用，在解决了人类旧问题的同时，又滋生了新病毒；基因编辑技术在让人类看到了走出痛苦、改写生命自然规律的同时，又增加了基因变异、“人类非人”的风险；高楼大厦在解决城市人口大规模集聚问题的同时，又增加了火灾等突发事故营救的困难；性观念的解放，在带给人们体验自由的同时，也导致了艾滋病像瘟疫一样扩散。可以说，在当代社会，风险无处不在，无时不有。

三是城市环境风险的不确定性。风险已经成为城市环境中的固有因素，但难题在于，这种风险又是不确定的。人们无法确定风险是否会发生，什么时候发生，在什么地方发生，发生后产生的后果又是如何？如，交通事故是城市顽疾。人们非常清楚，交通事故肯定会发生，但是在什么时间什么地点以什么样的方式降临，却一无所知。即使你是一个理性正常人，最大限度地遵守交通规则，但是你却无法确定你即将面对或遭遇的是什么样的人。万一这个人是个酒驾或者毒驾，个人再多的小心也无法避免风险。

四是城市环境风险的可认知性。我们说，作为个别事件的风险，几乎是没有办法彻底杜绝的，但是作为一个系统性的风险，却是可以识别与预测的。人们可以在大数据的基础上，利用概率论和数理统计的方法，测算出特定领域风险事故发生的概率、类型、分布及其损失程度。这既是包括财险与寿险在内的保险公司正在做的事情，也是城市公共管理部门试图发现的问题。通过对特定领域风险发生规律的归纳与总结，地方政府可以采取有针对性的措施，降低风险发生的系统概率，如强化交通规则的遵守、严查酒驾与毒驾，会在相当程度上降低交通事故风险的发生概率。

五是城市环境风险具有特定的时间与空间属性。我们说，城市是一个特殊的空间场域。在这里，人口、资源、物流、信息流等高度集聚，快速流转，具有明显区别于乡村的特征。同时，当下的城市，也具有鲜明的时间属性。这是当代的城市，而不是中世纪的封建城市。无论是空间属性，还是时间属性，它们共同赋予了城市环境风险具有现代性的属性，是城市现代化的一个衍生物。

四、走出城市环境风险困境的道路何在？

如前所述，城市环境风险是现代性的产儿，是一种系统性的风险，是现代城市人几乎无可逃避的时代宿命。值得欣慰的是，尽管作为个体几乎无法对抗系统风险，但通过对系统运作制度环境的改良与优化，却能够在相当程度上降低系统风险，毕竟人类认知水平的不断提高、技术手段的不断发展，都为降低风险营造了必要条件。

以制度化、系统化的方式，降低城市环境风险，也是从地方政府到中央政府正在努力的方向与正在尝试的事情。为了解决“建成全面小康社会”后人民群众对更高生产、生活环境的新期待，在党的十八大后，2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订了新版《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》），从监督管理、保护和改善环境、防治污染和其他公害、信息公开和公众参与，以及法律责任等多个层面为保护环境、化解环境风险提供国家层面的制度保障，不仅展示了保护环境的坚定决心，也为保护环境提供了有力手段，被称之为“史上最严”的环境保护法。

继新《环保法》后，各地方政府也纷纷采取行动，制定地方版的环境保护条例，如2015年广东省通过了《广东省环境保护条例》、2016年7月上海市通过了《上海市环境保护条例》、2016年底山西省通过了《山西省环境保护条例》等。可以说，无论是国家层面的新《环保法》，还是地方政府跟进修改后的《环境保护条例》，都为降低环境风险、保护生态环境提供了制度化、系统化的法治基础。

环境保护，功在当代、利在千秋。进入了新常态发展逻辑下的经济社会新格局，也为城市环境保护提供了必要的物质前提。尽管我们依然继续在赶超型现代化的道路上前行，继续在推动中华民族伟大复兴的道路上砥砺，但是改革开放40年的积累的成果，却也让我们可以放慢些追赶的步伐，让前行道路更加稳健，发展的前景更有质量。特别是，无论是国家层面还是地方政府层面，GDP是优先目标，但是已经不再是唯一目标。“五位一体”现代化内涵的新发展，意味着生态文明、环境保护已经上升为国家战略，也是国家使命。

城市，作为现代文明的集聚地与策源地，对自身的环境要求尤为敏感。保护城市环境，化解城市环境风险，既有国家战略背书，又有法律制度保障，可以说，面临前所未有的机遇。现在的关键就是，职能部门和地方政府能否抓住这一机遇，顺应新常态下的发展新趋势，满足人民群众的新期待，营造出更好的城市环境。万事俱备，只欠东风，要以史为鉴。当下的我们之所以背上如此沉重的环境欠债，关键症结就在于，在赶超型现代化战略的压力下，环境保护总是让位于经济发展，导致《环保法》及其职能部门的空转。事实上，早在1989年，我国就已经制定出了《环境保护法》，各地方政府也都有配套的条例，但是，最终的命运却是在实践中的“有法不依”、“执法不严”。当下，要想走出环境保护的困境，开辟环境保护的新格局，最关键的就是全面落实环境保护的各项法律法规，切实做到“有法必依”、“执法必严”，通过制度化、法治化的手段，降低城市环境中的系统性风险，让人民群众在现代化建设中更有获得感、幸福感与归属感。

参考文献：

祁毓，卢洪友.污染、健康与不平等——跨越“境健康贫困环”陷阱[J].管理世界，2015（9）：32-51.

何雨.新常态下城市发展的风险、方向与前景[J].城市管理，2015（1）：22-27.

杨彤，王能民.环境保护与城市竞争力关系研究综述[J].青岛科技大学学报（社会科学版），2008（6）：22-26.

甄茂成，高晓路.城市环境风险评估的国内外研究进展及展望[J].环境保护，2016（22）：64-68.

杨庆.有效化解环境风险引发的社会风险[N].中国环境报，2016-11-25（3）.

责任编辑：张 炜