中小学内部控制关键点初探

李雷

摘要：随着中小学内部控制工作的进一步深入，中小学内部控制工作也逐步出现了相应的问题，比如内部职责不清晰、经济责任意识不强等。单位层面和业务层面的内部控制要点需要进一步梳理，本文从这两个层面明确了中小学在内部控制实施过程中的关键点，以提升中小学内部控制工作的可操作性和执行力度。

关键词：中小学；内部控制；关键点

2012年11月29日，财政部以财会[2012] 21号印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》包括风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督等。2015年12月2日，财政部以财会[2015] 24号印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，阐明行政事业单位内部控制建设的主要任务是健全内部控制体系，强化内部流程控制；加强内部权力制衡，规范内部权力运行；建立内控报告制度，促进内控信息公开；加强监督检查工作，加大考评问责力度。针对自上而下推进的行政事业单位内部控制制度建设，作为最基层单位的中小学在进行内部控制制度建设的过程中，应当主动梳理学校层面和业务层面经济活动的各个关键点，来作为内部控制制度建设的重点，同时也作为内部控制制度执行的重点。中小学内部经济活动职责区分不清、教职工缺乏经济责任意识、预算执行不理想等是对中小学内部控制进行关键点分析的重要原因。在分析各关键点的基础上，如何实现对各关键点的全面控制、确保学校内部经济活动的平稳运行才是进行内部控制关键点分析的目的。

一、中小学内部控制关键点分析的必要性

为什么对中小学内部控制的关键点进行分析，哪些环节直接影响中小学内部控制的执行，是由中小学的一些特性所决定的。中小学内部控制工作的开展是一项系统工程，不仅仅涉及到行政领导，也涉及到一线教师和教学辅助人员。在系统工作开展过程中，结合经济活动的特性，必然会寻找到各个环节的关键点，针对这些关键点实施控制就能为整体内部控制的推进找到突破口。

（一）日常工作的需要

随着社会的发展，改革的推进，对公权力的控制和约束越来越严格。中小学的招生、收费、食堂等业务都是中小学贪腐、违纪现象的高发区域，相应的校长、教务处主任、总务处主任、会计等是中小学开展经济活动的高危人群。如何在开展好经济活动的过程中做好对权力的制约，把权力关进制度的笼子、减少贪腐现象的发生是内部控制的主要目的。只有通过对学校内部控制关键点的梳理，利用内部控制的各种方法，提升内部监督的水平，才能避免各种违规违纪现象的发生。

（二）经济活动的部门间职责分工不清晰

中小学一般设置办公室、教务处、德育处、教研处、总务处等部门，财务工作纳入总务处统一管理。由于各处室工作重点的不同，就导致了在经济活动中的责任出现分工不清晰的情况。比如，某一实验室建设过程中，按照正常的项目管理机制，应该由使用部门教务处牵头负责制定方案、申报预算、施工监管等，总务处参与协助，负责安排资金、实施招标流程、付款等。在这个过程中应该以教务处为主、总务处为辅，联合完成。但是中小学在实际工作中，常以教务处不懂如何花钱、如何建设等原因，将牵头责任交给总务处，但是总务处对使用需求缺乏了解、不具备专业技术，往往导致最终采购的货物与实际需求有较大出入，容易带来重复建设和财政资金的浪费。同时又由于在实施过程中责任主体和主体间界限的模糊，导致责任无法追究。

（三）教职员工缺乏经济责任意识

中小学承担着培养学生的重任，同时也承受着中考、高考的巨大压力，在整个学校的运行中，一切都以学生、教学为主，教职工的主要责任也是教育、教学。当有涉及经济活动的工作交给教职工时，教职工的普遍反应是涉及经济责任的工作不关自己的事，是工作中的副业、兼职，出了问题我也不用负责，但是他们往往忽略了教育教学背后所涉及到的经济活动及经济责任。经济责任意识的缺乏使内部控制执行过程中的关键点失去了相应的功能，给经济活动带来一定的不稳定因素。

（四）预算执行进度偏低

近年来，随着教育投入的增加，国家财政性教育经费支出占GDP比例达到4%以后，经费的投入大幅增加。但是在实际的工作中，经费支出的进度，也就是预算执行的进度却成为了中小学工作中的难点，其中专项经费历年来成为教育部门预算执行的重中之重，预算支出进度偏低，甚至出现部分零支出项目。中小学的这些情况已经逐渐引起教育主管部门、财政部门的关注。保证工作的顺利推进也应该成为中小学内部控制的一项重要工作。

（五）人员编制不足

中小学经常涉及经济活动的人员基本固定且人数不多。在内部控制执行的过程中，经常存在一人肩挑多岗情形的存在。真正做到岗位的彻底分离在中小学的实际工作中存在一定的困难。

（六）经济活动管理框架不规范

除了上述的分工不清、经济意识不强等原因，中小学对于经济活动管理的框架一般都不会认真思考，如每项经济活动的流程、每项经济活动的牵头部门等，缺乏宏觀的思考和制度性的约束，经常以领导的意志为转移。这种管理方式，不仅不能促进内部控制的实施，反而会对内部控制的实施产生负面影响，进而让经济活动陷入一种更加失控的情形。

二、中小学单位层面内部控制关键点分析

单位层面的活动是整个学校经济活动的外在表现，同时单位层面经济活动内部控制的要点直接决定了学校经济活动的规范与否。单位层面内部控制的关键点决定了整个单位内部控制执行效果。中小学同样如此，只有学校层面的内部控制要点确定了，才能开展业务层面的内部控制工作。也只有学校层面的内部控制要点准确，才能更好地指导业务层面开展工作。

（一）设立内部控制领导机构

中小学内部控制工作的开展，首先要确定内部控制的领导机构，对整个学校内部控制工作的开展起着引领的作用。经济活动涉及到整个学校，也就是各个部门都是经济活动的参与者。因此中小学内部控制领导机构应由校长做第一责任人（组长），对本学校内部控制的建立健全和有效实施负责；分管校领导应出任第二责任人（副组长）；所有业务处室的负责人都应纳入到领导机构中来。同时应设置牵头处室，负责内部控制工作的整体推进。中小学内部控制领导机构的主要职责包括组织制定、实施内部控制制度；监控内部控制制度实施效果并及时纠正；适时修订内部控制制度等。另外，中小学设置内部控制领导机构的主要目的除了起到领导作用外，更应该从提升全体教职工对内部控制的认识水平入手，贯穿中小学经济活动的决策、执行和监督全过程，体现出内部控制工作的全面性。

（二）构建内部控制框架，内部业务部门之间相互监督和制约

对待重大经济活动事项，中小学在实施推进过程中，首先应该遵守国家政策、法律、法规，其次应建立内部决策机制，构建内部控制框架。对于经常性发生的重大经济活动应设立相对固定的议事机制和流程图，明确每项活动主要的环节，同时细化这些主要环节应该注意的事项和要审议的内容。特别是对跨部门的项目，比如中小学中常见的实验室建设、教学功能场所装修等等。在牵头部门的统筹下，校领导、使用部门、采购部门、监督部门等相关部门应该集体参加、集体决策。

对于偶发性的重大经济活动，如政策调整要求的实验室建设、考场建设等，应该设置触发机制，对于不同类型的经济活动在发生时，应设立对应的召集部门、决策方式、每个管理层级的决策权限等，对于此类机制设置有利于辅助正常教学活动的开展，对于中小学的发展有非常好的促进作用。

（三）建立健全重要岗位管理制度

中小学“涉及内部权力集中的重点领域和关键岗位”一般包括财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等。针对这些领域和岗位，中小学内部应该设立此类岗位的管理制度；明确哪些岗位不相容，不能由同一人担任。针对中小学编制紧张的情况，应该通过合理分工的方式，进行优化组合，在满足工作需要的情况下也能避免产生内部控制风险。同时对于关键领域和关键岗位应该实行轮岗制，对于不能轮岗的岗位，应该定期进行岗位的再培训及采取第三方审计等方式来避免岗位风险的发生。针对重要岗位人员更替带来的交接风险可以采用定期档案整理等制度来进行控制。

（四）关键岗位人员能力应与职责相适宜

关键岗位的负责人应该具备本岗位所需要的能力和职业素养。中小学比较突出的岗位有政府采购、基础建设、财务管理等，这些经济业务过程中所需求的知识储备比较多，同时需要的职业素养也比较高。特别是近几年来，随着业务操作流程的规范和反腐力度的加大，这几方面的工作的专业性要求越来越高。比如，基础建设各种施工流程环节的把控、政府采购各招标环节的审核、资金支付的审核等，从业人员在熟知政府管理部门的要求的基础上，必须还要对整个业务进行管理。

三、中小学业务层面内部控制关键点分析

（一）预决算业务控制要点

预算、决算业务是中小学整个经济活动的主线，所有的经济活动都要围绕预算、决算展开，因此预决算业务的控制是中小学经济活动内部控制的基础。只有预决算做好了才能开展好其他的经济活动，同时，预决算工作的好坏也直接反映了其他经济活动的管理水平。

1.需求数据要真实。预算过程中需要各部门提供相应的数据，比如学生数、教职工数、工资薪级等数据应由教务处、办公室等主管处室核实准确后交总务处汇总，以确保基础数据的真实。政府采购计划、基建投资计划等，也需要相关职能部门按照实际需要，提供真实数据，纳入财政预算。

2.项目准备要充分。需要纳入年度预算的专项方案必须经过主管校长、总务处、使用部门及使用人充分论证并确认后才能交财务人员进行录入。如前期调研不充分、方案不确定、实施时间不保证的项目则不予纳入项目预算。

3.项目建设标准要严格控制。项目建设过程中要严格按照各级管理部门的要求，做到政府采购不超标、基建不奢华、删减不必要支出。

4.决算编报及时。应严格按照财政局、教育局等上级主管部门要求，按时、按质、准确编报年度决算。

（二）零星采购业务控制要点

零星采购是中小学各项经济活动中最零散、繁琐的工作，在各项经济活动中也占有较大的比重，是教学活动中的重要保障，能满足各项活动中的突发性需求。

1.计划控制

虽然是零星采购，但是各使用部门应在年初或者学期初做好本部门的采购计划，报总务处审查备案后，总务处按照采购管理制度及年度计划实施采购。

2.采购流程控制

首先，使用人填写采购申请表，申报采购计划，主管部门负责审查采购的真实性、必要性，同时核实现有同类物品数量及使用情况；总务处负责审核采购标准及采购实施；主管校长及校长负责综合审核。其次，采购过程中，使用部门、采购部门须共同参与，实行货比三家。同时，应制定标准，对于标准金额以上的采购活动，视标准采取不同的操作方式，比如保留三家以上供货单位报价单、召开专题会议讨论等。然后，对于需要签署采购合同的事项，必须填写合同审查流程表，按照權限审批。超过标准的须报校务监督委员会成员审查。最后，收货验收应由资产管理员和使用部门共同参与并签字确认。

（三）收入业务控制要点

收入业务一直是中小学审计中的重点，特别是与招生有关的借读费、择校费以及场地出租等费用的管理是小金库、行贿受贿问题的高发领域。针对这些敏感收入，必须做到严格按照要求处理各项业务，做到部门间的相互制约和监督，中小学收入业务的控制关键点有以下几个方面：

1.中小学物业出租必须按照财政局要求，按照流程办理公开招租，避免国有资产流失。

2.学生收费应由教务处、德育处等业务处室核定应收学费、住宿费等费用的学生名单及类别，总务处按照财政局、发改委的要求审核、制单，采取集中汇缴或者学生直缴财政的方式收费。

3.食堂等涉及内部的经营行为，应设立专门的监督机制，坚持信息公开。

（四）资产管理控制要点

从历次公开的审计结果来看，资产管理是中小学内部控制中最薄弱的环节，主要原因有资产管理的延续时间较长、学校内部调整较大、人员更替快、缺少专职资产管理员等。特别是有历史遗留问题的中小学，如经过学校合并、搬迁的学校，资产管理的历史遗留问题很大。随着行政事业单位资产管理力度的加强，中小学的资产管理正在经历一个从不规范到规范的过程。中小学资产管理的要点在于：

1.总务处负责制定学校资产管理制度，对学校资产进行统一管理。每年度至少盘点一次。

2.各处室、科组、级组、功能场室是资产使用和管理的直接责任部门，应安排指定负责人对所使用的资产进行管理，包括制定内部使用手册、登记进出仓、损耗、定期盘点等。

3.各使用部门应定期与学校资产管理员对账。

4.对于历史遗留问题，应及时采取方式方法减少问题挂账。

5.对于新增固定资产应严格按照上级主管部门的要求管理，尽快实现信息化的系统管理。

（五）政府采购控制要点

政府采购是中小学内部控制出现问题的一个重灾区，规避公开招标、供货商内定等现象时常出现，如何在采购项目实施过程中避免此类风险的发生已经成为学校内部控制的重点。

1.达到公开招标限额的招标方案应由使用处室（含科组、级组）、总务处、校务监督委员会、分管校领导共同对使用需求进行调研，科学制定采购需求。对于通用型设施设备采购，应至少向三家以上具有代表性的供货企业提出技术和造价咨询以确定招标限价；对于技术复杂的采购项目可以委托、聘请校外专家组制定采购需求。

2.招标代理机构应优先选择广州公共资源交易中心，广州公共资源交易中心不受理的项目应选择信誉好、资质强的招标代理公司。

3.合同审批必须填写《合同呈批、审查流程表》，按照权限审批。

4.货物验收应专门成立验收小组，成员应包括校领导、使用部门、纪检部门的相关人员，采取试运行、第三方检测等方式进行全方位验收。

5.保留项目过程性资料，包含但不限于会议签到表、会议记录及《项目招标方案会签表》、《合同呈批、审查流程表》、招标公告、中标通知书、合同、验收报告等。

（六）工程项目管理控制要点

工程项目的实施过程的立项、招标、结算等环节由于发改委、公共资源交易中心、财政局等主管部门的要求越来越严格，已经能够在很大程度上避免廉政风险。而现在工程项目的内部控制关键点主要集中在设计方案的合理性、施工过程管理的严谨性等几个方面，中小学工程项目内部控制要点主要有以下几个方面：

1.深化设计方案须选择资质优良的设计单位，最终方案由使用处室（含科组、级组）、总务处、校务监督委员会、分管校领导共同研究确定，保证建设的每个项目都能成为精品。

2.对于不同的造价，应按照要求分别采取相应的招投标方式选择施工单位。合同审批必须填写《合同呈批、审查流程表》，按照权限审批。

3.现场管理应选择信誉好的监理单位，施工材料、工艺应严格要求。对于施工工艺变更、材料变更、设计变更等需要严加审核，设计单位、监理单位、项目责任人等直接责任人、分管领导应签字确认，并存档管理。

4.严格按照财政局要求做好项目结算评审。

5.保留项目的所有过程性资料。

（七）“三公”经费管理控制要点

“三公”经费涉及因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费等方面，是目前廉政建设管理中的重点，也是“八项规定”管理的要点。对于“三公”经费的管理，中小学作为事业单位，必须要严格按照国家规定执行，来不得丝毫马虎。

1.对于“三公”经费中需要纳入年度预算管理的，必须提前一年做好计划，像出国团组等，必须提早确认出访目的地、团组成员等。

2.接待事项必须做好事前审批，由申请部门填写《接待用餐申请表》包括访客级别、用餐人数、餐标等，报主管领导审批。

3.公务用车必须提前与管理部门预约，包括事由、时间、乘车人数、目的地等。节假日期间，车辆应集中管理。严防公车私用。

4.因公出国（境），须按教育局、外办的规定流程办理，严禁持因私护照处境，同时不得私自调整行程、包含旅游项目等。

（八）食堂管理控制要点

随着物质生活条件的改善，家长对中小学食堂餐饮的卫生、质量要求越来越高；另一方面，由于很多学校食堂采取对外承包的形式，也存在腐烂食材、走私冻肉等问题食材进入食堂的现象。自主经营的食堂则又常存在食材采购没有招标、账务管理混乱等现象。食堂也是中小学贪腐现象的高发领域。因此作为中小学后勤管理的重要部分，食堂的管理控制显得尤为重要。中小学食堂管理的控制要点主要应从以下几个方面开展：

1.食堂经营方式的选择

目前食堂经营方式主要分为学校自主经营、服务外包和对外承包三种模式。在模式选择过程中，中小学应结合学校自身情况，如果情况允许的话尽量选择自主经营或者服务外包。按照广州市相关文件指引，由于对外承包的模式中“学校的管理力度相对较弱，且租金高低较难确定，一般不建议学校采用此类模式”。另有部分地区采用全部辖区内打包统一选择对外承包商的方式来确定承包商，但不收取租金。因此不同的学校应按照上级主管部门的要求来最终确认食堂的经营方式和服务商的选择方式。

2.服务商的选择

如果采用服务外包的经营模式，服务外包商一定要通过公开招标的形式来确认，纪检、工会等全程监督，并对服务提供商的资质、经营能力和信誉进行综合考察，择优确定。如果采用对外承包的经营模式，实际上是将食堂出租给承包商经营的模式，是场地使用权的转移，须通过产权交易机构的方式来确定，学校按照确定的成交金额来收取租金，不能私自对外承包。对于上级管理部门有其他要求的，按其要求执行。

3.食堂物资采购

食堂物资采购除了要保证质量、索票索证之外，由于采购数量巨大，必须要通过采购招标的形式确认供货商，同时对于验收等环節必须严格控制，杜绝缺斤少两、内外勾结等现象的发生。

4.食堂财务管理

对于采用自主经营、服务外包等经营模式的中小学食堂，财务管理是食堂管理的一项重要内容，承担着核算成本、监督经营的职责。在食堂管理过程中，应该单独设置账簿，开设银行账户，健全内部票、卡、实务盘点的监控机制。实行收支“两条线”，收取的伙食费应及时存入账户，不得坐支。不得私设“小金库”。

5.小卖部管理

食堂自主经营模式下，小卖部一般都纳入到食堂统一管理。在小卖部的管理过程中涉及到的内部控制关键点主要有：杜绝使用现金、及时盘点存货、核对销货清单、核算收支等。

（九）合同管理控制要点

中小学合同的管理是内部控制规范与否的重要体现，特别是对于教学教研合同的管理，不应该仅仅是签署合同这个环节，而应该是从谈判到签订再到执行的全过程。合同的管理可以作为贯穿经济活动的一条主线。合同管理控制的要点主要有以下几个方面：

1.明确合同签订的范围和条件

比如采购教学耗材、体育耗材、实验室器械等业务中，确认哪些种类的业务需要签订合同，哪些限额标准的业务要签订合同，应该采用业务种类和限额标准的网格化管理来确定签订合同的范围。坚决杜绝违规签订担保、投资和借贷合同。

2.合同签定前确定预期目标

主要包括采购数量、货物（服务、工程）质量、采购限价、质保期等，这些要点直接关系到后续教育教学工作能否顺利开展，因此也是需要严格控制的。这需要相关使用需求部门和专业采购部门共同参与。

3.供货商的确认方式

针对不同的采购品类和采购限额都有不同的供货商的确认方式，特别是政府集中采购目录类的商品和服务，涉及到中小学的一般有电教设备、监控设备、教学家具、印刷、物业管理等项目。对于工程类项目的管理，应该严格按照各主管部门的要求来管理，一般采用的是限额标准的方式。

4.合同谈判管理

中小学在合同管理中，关于谈判的方面是最薄弱的，究其原因主要是由于中小学的工作重点在于教育教学。在合同谈判过程中，一定要组织熟悉技术、法律和财会知识的人员参加，对于特殊要求条款比如质保金、施工安全、第三方验收、保密、违约条款等不能仅仅停留在口头表述上，应该全部落实到合同中。如果缺少专业人员可以通过聘请第三方专家的形式来完成。

5.合同的执行管理

对于合同的执行，如果年度内达到一定数量应采用信息化系统管理，包括实施进度、付款进度等。同时，应采用公示的方式，向校务监督委员会、全体师生及时公告项目的进展情况。对于合同实施过程中出现的偏离现象或者合同中没有约定的条款，应该及时采取措施，选用签订补充合同等方式进行调整或者弥补。对于出现重大失误或者影响到正常教育教学秩序的事项应及时解除合同，并解决没有正常履行合同出现的纠纷。合同执行过程中应保留相应的书面、影像资料，给学校减小损失。如果是对方出现违约情况，一定要追究对方的违约责任。

6.合同的经验积累

对于历年来合同执行过程中出现的各种状况，应该积极主动地去记录每次执行过程中的优缺点，并作为下次合同管理中的注意事项。

（十）审计管理控制要点

审计工作一直以来都是经常被中小学所忽略或者抵触的，有的中小学长时间没有接受审计，以致于会计工作规范性差、问题多。从中小学目前的审计工作状况来看，自发的审计基本都是采用聘请第三方会计师事务所的审计方式，主要包括年度汇算清缴、收支审计等。外部审计一般是上级教育部门、审计部门安排的任期经济责任审计、财经制度执行情况审计、资产管理情况审计等。审计管理内部控制的要点主要有以下几方面：

1.中小学应设置内部审计机构，如果不能由专人负责的话，可以抽调人员兼任，也可以与近阶段推行的校务监督委员会的职责合并。中小学内部一般也缺乏专业人员，在具体实施中可以采取聘用第三方审计的方式进行，但是第三方应该保证可控。

2.中小学审计工作要定期展开，而且要有不同的侧重点，中小学审计的重点应集中在人员配置、会计规范、预算收支执行、资产管理等几个方面。

3.审计发现问题的整改落实情况一定要全程跟踪，特别是对历史遗留问题的处理。对于不能及时妥善处理的问题，需要认真分析原因，做好工作记录，待日后解决。

中小学经济活动涉及到学校管理的方方面面，内部控制正是要从内部开始建立管理秩序，杜绝违法违纪行为的出现。对内部控制关键点的梳理，简化了内部控制建设的繁琐调研，简便了内部控制的实施，能够在宏观上对中小学内部控制的实施起到推动作用。

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（作者单位：广东华侨中学）