强化住房居住功能须成为长效政策

文/崔光灿

强化住房居住功能须成为长效政策

文/崔光灿

一、住房投资功能的强化带来了社会经济不平衡

改革开放以来，市场化取向的住房制度改革，提高了住房配置效率，有效解决了城市居民的住房困难。住房的属性也从单独满足居住的功能，演化为居住与资产配置功能兼有。住房制度改革“初心”主要是解决居住问题，但没有预期到住房的资产配置功能会在短期内快速强化。住房成为家庭资产的重要部分，并成为积累财富甚至“创造”财富的工具。在市场波动过程中，购房时机的选择成为影响家庭财富的重要因素，诱发部分家庭通过短期“炒房”获得财富的现象出现，使住房的居住功能不断被“弱化”，产生了市场内在不稳定性和社会财富的不公平分配。

（一）将住房作为“短期投资”对象是市场不稳定的起点

当住房可以以较低的成本在短期内买进卖出时，住房的资本市场特性开始显现，并随着市场价格的波动，形成了“买涨卖跌”的资产市场特征，使预期变化与金融支持成为影响市场供求关系的重要因素。价格波动是所有资本市场的共同特征，并会出现阶段性价格快速上升现象，特别是在住房市场房价一轮轮上升过程中，会形成一轮轮的恐慌性购房现象。市场的波动为短期套利提供了可能，而市场的短期投资更加剧了市场的波动，还常常有部分不良中介推波助澜，使市场的稳定性不断弱化。

（二）住房的代际不公平现象明显

当家庭将住房作为财富的贮存或积累手段时，当代家庭会过多占有住房，并促进住房价格相对实际居住需求过快上涨。随着住房价格过快上涨，下一代家庭将为住房支付更多成本，这一成本可能远大于他们未来收入中可以用于支付居住成本的合理比例，其实质是当代人通过资本“占有”了下一代家庭的财富或劳动。同样，地方政府的“土地财政”模式，过多的土地出让与70年的土地出让金一次性收取，也使政府提前收取了后期政府的土地收益。所以，当代家庭占有过多的住房，是提前占有了未来家庭的财富，由此产生了明显的代际分配不公平现象。

（三）加剧了城乡不平衡

新型城镇化是以人为核心，以农业人口在城市拥有稳定的就业、稳定的住房为基础，实现农业人口市民化。但部分家庭过多占有住房，将来住房上涨后无论是出售给新市民，还是出租给新市民，都需要新市民支付更多的居住成本，这会影响城镇化的进程。因为，如果部分家庭不过多占有住房，如果市场上实际的居住需求与供应匹配，住房就不会成为资产配置的重要对象，价格就不会过快上升。随着住房价格过快上涨，新市民的住房支付能力不足问题显化。多数城镇家庭通过单位分房、较早购买商品住房、动迁安置解决了住房问题，少数低收入家庭也逐步通过住房保障政策解决了住房困难。新进城的市民，既包括留在城市就业的大学毕业生，也包括新进城的农业转移人口，其预期收入决定了他们难以通过市场的方式解决住房问题。城市的发展如果没有新的人口流入，特别是青年人口的流入，其动力就会受到影响。

（四）住房资产价格管理尚没有好的政策

若想从资产价格管理的角度来稳定房地产市场，目前还缺乏有效的手段。资产价格更多是金融领域调控的内容，国际上还没有成熟的资产价格管理经验，货币政策如何影响资产价格仍需要实践检验。信贷政策和税收政策是调控资产价格的主要手段，但商业信贷更多服务于商业银行，还缺少专门的住房信贷政策体系，税收主要针对生产和流通领域，还没有形成针对持有环节的税收体系，总体上还没有形成稳定的调控机制。

总体来看，随着住房居住功能的弱化，住房资产配置功能的加强，住房资源配置不平衡逐步成为社会矛盾的载体，而且又缺乏有效的市场管理手段，因此，必须从“治本”方面解决问题，即强化住房的居住功能。

二、平衡住房的居住与投资功能是市场稳定的基础

（一）住房的居住功能与财富积累功能并存已不可逆转

从各国的住房政策演变来看，同时重视住房的两种功能已成为趋势。多数国家也通过各种支持政策，增加居民的住房自有率，服务于家庭解决居住问题与财富积累这两个目标。英国政府继1966年开始公共住房出售后，在1980年进一步出台了租户可以以低于市场价格的价格购买租赁公共住房政策。美国政府从上世纪70年代起持续鼓励低收入家庭购买产权住房政策，使住房自有率不断提高，于2005年前后超过69%。同样，我国也于上世纪80年代开始了住房制度改革，实施了公房出售，并于1998年实施了住房的货币化改革，使住房自有率大幅提高。当人们更多关注住房资产及其增值功能时，住房的资产属性被不断放大。这时住房价格的变化就不再取决于居住需求，而是取决于居住与投资这两种需求。居住需求的变化主要取决于人口的变化，而投资需求的变化则更多取决于对资产配置的需求，以及对购买时机的决策。同样，对我国城市家庭而言，住房也已成为家庭财富的重要载体。住房在满足居住功能的同时承载财富积累的功能，这一状况已不可改变，未来的住房政策重点是要平衡好这两个功能。

（二）在平衡居住与财富积累功能中强化居住功能

实现住房的“以居住为主”，即按“住房是用来住的，不是用来炒的”的定位，平衡住房的居住与资产配置功能。住房的基本功能是居住，其次才是资产配置。住房可以作为长期的资产配置工具，但不宜作为短期的投资工具，应缩小短期投资获利的空间。住房作为家庭资产，不宜进行过多的不平衡配置，即不宜使一个家庭拥有远远大于家庭居住需求及合理资产配置范围的住房数量，尤其是通过金融杠杆过多拥有住房。

增加非居住房屋的资产配置功能。在财富积累上，住房与非居住用房不同，可进一步通过降低税收等，强化办公、商业等房屋的投资功能，改变以前住房交易成本低，商办交易成本高的现象，使投资非居住房屋更加容易。同时，要发展房地产金融，如通过REITs等，发展商业、办公、仓储、医院等非居住地产的投资渠道，使普通市民能通过基金投资非居住地产。

（三）强调住房的自住率而不是自有率

各国在解决居民住房时实施过不同的政策，但多数国家最终都将提高住房自有率作为政策目标之一。住房自有率也被称为住房私有率，反映住房的产权结构，也可以反映住房市场结构或住房的“私有化”程度，但不能反映居民的居住状况好坏，更不能说明住房分配是否公平。在此，可以考虑引入一个更有价值的指标，就是“住房自住率”，即住在自己拥有的住房中的比例，这一比例越高居住的稳定性越高。

我国目前的住房私有率已经较高，未来的住房发展不应该过多关注住房自有率，反而应该关注住房自住率、住房空置率。住房无论是自住还是投资，都必须用于居住，自己不住，就要提供给别人居住，不能浪费住房资源。

在我国前一阶段存在大量投资投机性购房、住房空置严重、使用效率不高的情况下，应该同时鼓励住房租赁市场发展和住房自住率提高，这两者是不矛盾的。提高住房自住率，可解决住房回归居住功能问题。不要将住房作为投资品，特别是不要将住房大量空置，等待其升值。同时，发展住房租赁市场，也是为了提高住房的使用效率，同时提高承租户的稳定性。

（四）使住房的投资收益主要来自于居住功能

当大家投资住房的收益主要来自于未来居住功能产生的租金收入，而不是资产价格上升带来的超额资本利得收益时，住房市场才可能实现长期稳定。人们在将住房作为资产配置时，一是考虑自己居住的需要，二是考虑未来他人居住的需求。住房价格稳定带来个人购房的理性，人们可以完全根据自己的居住需求配置住房资产，不用过分担心未来房价过快上升而“超前购房”，因为将购房款投资于其他金融产品，其收益并不一定低于投资住房，更不存在“恐慌性”购房。房地产市场的稳定就自然形成了。

三、强化住房居住功能的其他政策设想

（一）进一步完善住房供应体系，鼓励满足不同需求的住房发展模式

鼓励各地在“因城施策”市场调控的基础上，探索有效的住房供应模式。改变以往的非租即售、非市场即保障的简单划分，鼓励发展各种形式的住房产权，包括共有产权、有限产权等，提高新市民的住房支付能力，增加多途径的住房供应手段。其中，共有产权住房兼顾了家庭住房的居住需求和资产配置功能，减少了投资功能，也减少了对住房保障福利的依赖。

（二）平衡住房的取得与持有成本

目前住房的开发成本过高，前期购买成本过高，而后期持有成本很低，这也是造成将住房作为投资品，甚至大量空置的原因之一。减少和降低前期开发税收成本，完善交易环节税收，通过交易环节税收和所得税，进一步抑制短期投资性交易。区别对待住房的改善性置换交易与短期投资交易的税收，形成住房以小换大、先卖后买的税收抵减政策。

（三）形成新型的住房信贷政策体系

住房政策必须越来越依赖住房金融工具。住房金融不能完全是商业行为，而要形成以更多服务于“社会公共政策”为目的的住房金融工具。住房信贷政策既要有利于支持合理的基本住房需求，也要起到调控资产性投资的作用。如美国就规定了社区银行对中低收入家庭信贷的比例。应增加对住房购房贷款的审查和限制，主要通过限贷控制投资性需求。

（四）形成对城市居民购买首套住房的支持政策体系

在现有住房保障政策基础上，重点研究对新市民、城市年轻家庭购买首套住房的支持政策，包括贷款贴息、单位补贴、税收减免等。

住房是商品，是关系国计民生的商品，是关系社会公平的商品，因此住房不能成为投机性商品，住房必须更多回归居住功能，可用于适当的资产配置，但不能用于“炒作”。

（作者单位：上海师范大学）