探索平稳健康的房地产市场发展之路——“构建房地产市场基础性制度和长效机制”研讨会综述

探索平稳健康的房地产市场发展之路
——“构建房地产市场基础性制度和长效机制”研讨会综述

6月9日，上海市房产经济学会、上海市城市经济学会、上海市土地学会和上海财经大学不动产研究所等四家单位联合举办“构建房地产市场基础性制度和长效机制”研讨会，业内人士百余人参加了研讨。演讲嘉宾就“基础性制度和长效机制”、“供给侧改革”、“土地制度创新”和“住房租赁市场”等房地产市场的热点问题展开讨论，为探索房地产业持续健康发展之路出谋划策。

一、关于建立房地产市场基础性制度和长效机制

（一）房地产市场基础性制度和长效机制

房地产市场基础性制度，是指房地产经济运行的起点性和根本性的制度，它涵盖房地产生产、流通、消费等各个环节的制度体系，既包括土地制度、税收制度、信贷制度、住房保障制度、交易制度、房地产登记制度、业主大会议事制度等，还包括房地产信息体系，例如房屋状况信息统计、房价统计、住房普查制度、住房权籍登记等。

房地产市场长效机制是以房地产市场基础性制度为核心的一种长远的制度安排，包括房地产市场自我调节和政府调控的长期稳定和有效的运作机制。“基础性制度”和“长效机制”两者的主要区别在于“基础性制度”相对稳定，执行操作比较固定化，而“长效机制”中的调控部分的内容相对灵活，执行操作需根据市场的发展而有所选择和侧重。“基础性制度”和“长效机制”两者的互相协调、互相配合，使其内涵更加全面、更加丰富，功能得到最大的发挥。

（二）建立房地产市场基础性制度和长效机制的指导思想

建立促进房地产市场平稳健康发展的基础性制度和长效机制意义重大：一是有利于解决房地产市场现存的矛盾和问题，特别是解决一些深层次的矛盾和问题；二是有利于抑制房地产市场泡沫，防止楼市大起大落，实现房地产业长期稳定健康发展；三是有利于全体人民住有所居目标的实现。

建立房地产市场基础性制度和长效机制，要充分认识和把握新发展理念所确立的发展思路和方向、发展动力与着力点——在新发展理念中，创新是发展的核心与灵魂，协调是发展的基本方法，绿色是发展的内在要求，开放是发展的时代特征，共享是发展的出发点，也是根本归宿。建设持续稳定健康发展的房地产市场，有如下要点：一是要协调发展，即建设与国民经济协调发展、房价波动与国民收入增长幅度相适应的房地产市场；二是要绿色环保，即建设符合功能混合、资源节约、环境友好的紧凑城市要求的房地产市场；三是要开放，即建设以法制为主要手段调控、公平、公正、规范的房地产市场，让房地产资源充分流通；四是要共享，即建设市场配置和政府保障相结合，满足市民以居住为核心的多层次住房服务需求的房地产市场，实现“人人享有适当住房”目标。

（三）房地产市场长效机制的基本框架

一是建立供应机制。其内涵包括编制住房发展规划，确定建设用地总量、结构和布局，贯彻商品住房建设和供应坚持“三个为主”的方针、保障性住房“四位一体”的建设和供应模式。必须把握若干平衡点：土地供应量与住宅需求量的平衡，是抑制房价涨势的必要举措；城市规划中对土地、人口、产业规划的科学性与宜居生活的平衡，是房价持续保持稳定的基础；城市资源配置的平衡，即通过公共服务、产业发展、户籍制度、基础设施建设等方面的整体规划和区域规划，防止资源过度集中于某一个大城市。

二是建立监测机制（预警机制）。即建立房地产库存和交易监测平台，密切关注房地产市场后续变化，始终以总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的尺度，及时跟踪分析，加强研判，反应要灵敏，措施要果断，有效防范房地产市场大起大落，始终守住城市常住人口规模、规划建设用地总量、生态环境和城市安全等四条底线，主动应对，持续用力补好短板，有效防范各种风险。

三是建立调控机制。楼市调控的政策工具主要有三大项：货币政策、财政政策、产业政策。通过对楼市调控三大政策工具的作用机理分析，可以作如下归纳：货币政策掌控着流动性的“总闸门”，提供着房地产经济和金融市场的“血液”。财政政策的功能在于促进房地产市场结构调整。产业政策主要是政府规范、指导和调控房地产业的政策。

四是建立监管机制。包括三个方面：一是强化地方政府调控主体的责任，坚持“因城施策”和“一区一策”的方针，鼓励因地制宜出台和实施房地产市场调控政策。二是建立监管平台，实现全国住房信息联网，建立房地产信用管理平台，实施动态管理与信用管理相结合的市场监管模式，加强房地产信息发布管理，建立存量房交易资金第三方监管制度、完善房地产经纪机构备案管理、加强房地产金融服务领域的监管等。三是建立守信激励和失信惩戒机制，对于违法违规扰乱市场的行为，依法严肃处理，以维护房地产市场健康稳定。

二、关于房地产市场供给侧改革的思考

（一）供需矛盾是推动房价上涨的主因

从需求侧看，住房是人的生活必需品。人口增长和人口进入婚育高峰期构成了上海住房市场的主要刚需。从供应侧看，上海住房建设力度虽持续加大，但与迅速增长的需求相比仍不相适应。为此，住房增加应与人口增长及结构变化相匹配。

与需求增长相对应的是资源的紧缺，最突出的是土地。长期以来，以增量扩张为主的开发模式已使上海土地资源走向枯竭，建设用地供应正在接近极限。土地价格居高不下，从而推动房价上涨。在这种背景下，采取限购措施是必要的。其目的主要应是为供应侧的调整赢得时间。但需求不能长期抑制，否则供给侧面临的压力会越来越大。

（二）保持房地产市场平稳发展，供给侧应发挥作用

1.内涵挖潜，增加土地供应。长期以来，上海偏重于工业发展，工业用地产出效益大部分很低且污染严重，通过结构调整可腾退的土地数量可观。同时，农村建设用地通过土地流转制度改革及宅基地置换也有较大腾退空间。

2.改善结构，调整供地比重。多年来上海不断加大住宅建设力度，同时增加土地供应，但结构不合理的状况仍未改变。由于欠账较多，需要加快节奏，持续提高住宅用地的配比，使供需失衡的状况尽快得到改变。

3.研究政策，释放供给能量。上海居民住房保持着一定的空关率。要研究政策，提高住房持有成本，同时从减少交易环节和交易费用入手，促使居民将多余住房出租出售，释放供给侧的能量。

4.加快配套，提升供给效率。上海近年建造的大型居住区不少，由于交通不便，配套设施不全，拿到住房的居民实际入住率不高。当前要抓紧配套设施建设，同时要改进和完善机制，提高住房入住率，提升供给效能。

5.发展交通，拓展供给空间。要通过发展综合交通，实现长三角城市群的同城化，用便捷的交通缩短城市间的距离，形成90分钟交通圈的城市群格局，拓展上海住房供给空间，同时发挥上海对周边地区的辐射和带动作用。

（三）一些观点与思考

1．“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，并不否认住房的投资功能，否则又会回到计划经济时代。没有投资就不能体现价值，没有出租就没有流动。要遏制的是炒作，即对市场的干扰和操纵预期。所以，要将炒作与投资分开。

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2．短期来看要降杠杆，对转让交易进行控制，如T+5或10，即商品住房购买后，需过5年或10年才能入市交易，通过延长商品住房上市交易时间，来突出居住功能。长期从供给侧着手，可以通过品种创新，更多地发展社会住宅和自住房。

3．住房制度改革走住房市场化发展道路，初衷是解决老百姓的居住问题，实际操作中，更多地看重住房的市场价值，通过房产交易增加家庭财富，同时弱化了其居住功能。市场需求阶段性波动，市场内部存在结构性不平衡，居住成本增加。走市场经济道路不可逆转，关键是要固化住房的两大功能。

4．居住房屋的收益应以租金为主，非居住房屋要增加投资功能，可以让社会资金参与投资。近期需要做的是：完善税收，增加住房交易利得税，压缩增值空间；保持市场活力，支持合理梯度消费；完善信贷支持体系；完善住房供应体系，共有产权房是值得推进的模式。

三、关于土地供应制度的创新

(一)处理好供需关系，创新土地供应制度，促进土地供应与产业发展目标有机结合

1．土地出让年限的确定要与企业生命周期紧密结合。按照企业生命周期确定土地出让年限，实行工业用地出让弹性年限制或租赁制，有利于降低企业拿地成本，也有利于工业用地的及时退出和产业更新换代，同时可增强产业园区对土地利用的掌控能力。根据国际上大多数企业生命周期为10-20年的规律，建议将一般产业项目用地出让年限定为20年，待首期出让年限届满后，经对合同履约情况进行评估，再选择有偿续期或收回土地使用权。同时，应借鉴英国、新加坡等地做法，积极探索以租赁的方式供地，可以是土地租赁，也可以是工业厂房租赁。

2．土地供应方式要与产业发展目标紧密结合。在新增用地方面，对新产业、新业态的用地指标应予以重点保障，实行用地指标单列。在供地方式上，可对一些急需引进的高新技术产业项目实施“带项目出让”或定向挂牌政策。在存量用地方面，为了支持新兴产业发展，可采取协议方式供地，并且不改变土地权利人。在符合规划、不改变土地用途的前提下，对于土地权利人利用现有房产，或原土地使用者利用已取得的非经营性用地发展文化、信息等新兴产业的，可以采取协议出让、作价出资、租赁等方式供地。

3．土地供应结构要与产业结构调整目标相结合。在新增用地方面，严格禁止向不符合产业发展导向的项目或产能过剩的项目供地。在存量用地方面，严禁利用存量用地或存量房产发展不符合产业发展导向的项目或产能过剩的项目。

5．推进工业用地由分割管理向混合管理转变。可借鉴新加坡经验，探索实行产业用地的混合管理体制。建议我国的工业用地管理也采取以下管理体制：在统一土地出让规则和交易平台的基础上，先由国土资源部门将工业用地分批次出让给产业部门（园区管委会），然后再由产业部门（园区管委会）按照产业发展要求逐个引进项目。

（二）处理好变与不变的关系，创新土地用途管制制度，增强供给的弹性和适应性

1．为了减少规划调整的麻烦以及更好地适应产业融合的新趋势，在规划编制时增加混合用地或“白地”的比重。建议城乡规划部门在符合控制性详细规划的前提下，按照用途相近、功能兼容、互无干扰、基础设施共享的原则，根据当地实际，研究制定有助于新产业、新业态发展的兼容性土地类和相关控制指标。例如，科教用地可兼容研发与中试、科技服务设施与项目及生活性服务设施。对于暂时未考虑发展方向的区域，可以“留白”。在土地供应上，要适当增加混合用地和“白地”的比重。

2．在特定区域范围内或在符合相关条件的情况下，可增加土地用途变更弹性。一是增加产业园区内不同类型土地用途的变更弹性。二是结合城市更新，允许部分商服用地改变用途，以消化过剩的存量商服用地。三是对于自由贸易区内的土地，探索实行负面清单式的土地用途管制模式。

3．为了防止擅自变更用途造成的混乱，要明确自由变更的区间。建议在放松土地用途管制的同时，明确相关规则，规定各类用途土地面积的调整上限或下限。

4．建立土地用途变更的快速审批机制。建议加强规划、国土和产业等部门之间的协调，优化审批流程，简化审批环节，提高审批效率。对于因产业发展需求确需变更土地用途的地块，要建立用途变更的快速调整机制。这样既有利于促进产业的转型升级，也有助于防止因规划调整滞后可能导致的违法用地行为的发生。

（三）处理好收与放的关系，创新土地收储制度，形成具有多元性、灵活性的土地供应格局，降低用地成本

1．压缩政府收储的范围和规模。考虑到我国许多大城市的土地供应已由增量用地为主向存量用地为主转变，建议我国政府收储的主要目标改为，为了弥补市场的不足，提供一些市场不愿做的公共产品比如保障房建设、公益性设施建设等非营利性项目的土地。同时，凡是在法律许可的范围内，依靠市场机制能够建设的项目，原则上都由市场来做，不建议纳入政府收购的范围。

2．推进土地储备主体和供应主体的多元化。打破由城市政府垄断土地储备的现行格局，形成在统一交易平台的基础上，多元主体平等实施储备和供地的局面。重点推进三方面探索：一是集体经济组织可以实施土地储备，直接供应土地。赋予农村集体建设用地与国有土地同等的权能，可以在统一的土地交易市场实施土地供应和交易活动。二是对于从事经营性开发的存量土地，允许土地权利人自行开发。部分旧城区改造、城中村改造、旧厂房改造项目，可以不纳入政府收储范围，允许由土地权利人自行改造或联合开发。三是对于一些土地权利人自己无条件或无能力进行再开发的地块，通过降低转让成本、允许分割转让等方式，调动土地权利人的积极性，及时将土地转让给第三方进行开发。

3．近期采取政府收储和企业自由转让并重的发展策略，远期实行以企业自由转让为主、政府收储为辅的发展模式。在当前的过渡期，可推进政府和企业联合储备，建立合资入股、共同开发的收储机制，即通过建立股份合作方式，由原土地使用权人与地方政府的资产经营公司以一定的股份进行联合储备和开发，并由政府的资产经营公司控股。这种收储方式让原土地使用权人参与储备和开发，以调动国企、上市公司等存量土地持有主体参与开发的积极性，但对地方政府资产经营公司的资金实力要求比较高。

（四）处理好进与退的关系，创新土地税费制度，构建良好的低效用地退出机制

一是增加持有环节税费，提高土地保有成本，实行差别化的税收征管政策，引导低效用地及时退出。二是减少土地转让成本，降低企业退出门槛。三是探索建立低效用地退出的利益补偿机制。

四、关于大力发展上海住房租赁市场

（一）努力倡导租房消费理念

世界上一些发达国家民众买房意愿其实并不强，就连收入颇丰的教授、企业高管也常常是一家人住在租来的房子里，年轻人选择租房的比例则更高。他们宁愿租房而把省下来的钱用于旅游、投资，也不去买房。相较之下，我国住房消费理念明显落后。中国人历来有存钱、盖房、置业和为儿孙积攒家产的传统，老百姓普遍“重买轻租”，并且希望“住房一步到位”。对此，政府要引导公众树立理性的居住观，大力倡导租赁消费、“先租后买”的理念。

（二）大力发展规模化、机构化租赁企业

由于过去十几年房价的快速上涨，房地产企业更愿意采用开发——卖房——回款——再开发的快速周转模式。不过近年来随着地价的逐步走高，房企融资难度的加大，房地产行业已经呈现出少数大型房企寡头竞争的格局，多数中小型房企面临着转型升级的考验。在这种情况下，政府如能因势利导，提供各种优惠政策使中小型房企进入住房租赁市场，那么上海一定会涌现出一批规模化、机构化租赁企业。同时，应建立商品租赁住房运营企业资质认证体系，向满足条件的运营企业提供税收优惠，建议对租金定价实行政府指导价格的运营企业免征增值税。

（三）加快建设公共租赁住房，保障中低收入者住房需求

增加公共租赁住房供应，使大部分中低收入者有房可租，可有效降低市场上对住房的需求。房地产价格受供求关系影响较大，可以说，公共租赁房制度或多或少起着稳定房价的作用。在当前房地产刚性需求日益加大的情况下，保障方式应以保障供应为主。政府应直接组建保障房建设公司，以住宅生产者的身份直接从事公共租赁住房生产，按特定的价格出租给保障对象。此方式能快速有效地将政府政策落实，并能直接干预整个房地产市场的供需情况。

（四）拓展租赁房源供应渠道

由于目前租赁市场中仍存在市场供给不足、租金居高不下等问题，对于目前空置的商用住房或有问题的类住宅，应允许开发企业将其盘活，改建为长租公寓，进而增加商品租赁住房房源。

（五）保障住房租户利益

可将商品租赁住房租户进一步纳入公共服务体系，与购房者均等化享有社会服务。对于在一个区域内租赁达到一定年限的家庭，可在教育、医疗、社会保障、就业、户籍等方面加快推进其均等化享有公共服务进程。

(整理:周明)