经济新常态下中国地方政府债务管理机制研究

樊松娟

（黑龙江省宏观经济研究所，哈尔滨150001）

经济新常态下中国地方政府债务管理机制研究

樊松娟

（黑龙江省宏观经济研究所，哈尔滨150001）

通过分析中国经济发展的新态势，从经济发展角度探析地方政府债务增长的需求，为制定地方政府债务管理的目标和任务奠定基础，进而提出健全地方政府债务举借机制；完善地方政府债务监督机制中国地方政府债务管理机制优化对策。

经济新常态；地方政府债务；管理机制

一、中国经济发展的新态势分析

当前，中国经济发展面临的形势依然错综复杂。世界经济曲折复苏，发达国家经济有所好转，国际货币基金组织监测报告指出：全球经济将在2016年增长3.6%，是2011年以来最快速度。但中国经济稳中向好的基础仍不牢固，经济增长略有回升，改革已经初见成效。

（一）经济增速换挡回升

2017年一季度，国内生产总值180 683亿元，中国GDP同比增长6.9%，比上年同期增长0.2个百分点，与上年四季度相比，呈现逐季回温态势。分产业看，第一产业增加值8 654亿元，占4.79%，同比增长3%；第二产业增加值70 005亿元，占38.74%，增长6.4%；第三产业增加值102024亿元，占56.47%，增长7.7%。不难看出，第三产业已经占据国内生产总值半壁江山，而且同比增长最大，动力十足，也说明产业结构调整成效显著。

表1 全国GDP同比增长速度情况表（单位：%）

（二）产业结构稳步调整

服务业是国民经济的重要产业，服务业发展水平是衡量现代社会经济发达程度的重要标志。易纲（2014）认为“2013年服务业增加值占GDP的比重首次超过制造业，达到GDP的46%。但与发达国家服务业占比一般达到70%以上相比还有较大差距，服务业对中国经济发展的拉动作用尚未得到充分发挥”。在供给侧结构性改革的背景下，发展服务业有利于实现充分就业目标，有利于丰富生活性产品供给和提高人民群众生活质量，服务业在经济结构中的地位将进一步提升。

（三）消化前期刺激政策

2008年，面对国际金融危机冲击，中国出台一系列刺激政策，为中国经济稳健增长和世界经济复苏作出重大贡献。同时产生一些负面效应，如金融资本脱实向虚、企业债务偏高、地方融资平台等部分领域和环节潜在风险积聚等。

（四）物价保持相对稳定

2017年一季度全国居民消费价格指数（CPI）和工业生产者出厂价格指数（PPI）数据显示，CPI同比上涨1.4%，环比回落0.7个百分点，一季度呈现出“前高后低”走势，主要受食品价格波动影响。PPI同比上涨7.4%，环比扩大4.1个百分点，呈现出恢复性回升的特征，是2008年四季度以来的季度同比涨幅高点。

（五）就业形势稳中向好

2017年末全国就业人员77 603万人，同比增加152万人，全年城镇新增就业1 314万人，超出预定目标。2017年2月份，中国调查失业率统计范围从31个大中城市扩大为全国所有地级市后，调查失业率数据为5%左右。经济增速放缓，就业不减反增，说明国家出台相关政策和制度助推就业形势稳中向好。

（六）供给侧结构性改革

供给侧结构性改革作为一条主线，是中国经济下一步长期稳定发展的一个核心问题，决定着未来的发展方向。张德勇（2015）认为“供给侧结构性改革的重要意义在于为经济发展注入新的活力与动能，以结构性的增量改革带动存量调整。按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在市场机制对资源配置起决定性作用的前提下，充分发挥好政府的引导作用”。

（七）债务风险持续上升

在地方政府债务规模继续扩大的同时，一些地方政府隐性融资方式的出现，使得地方政府债务不仅透明度差，而且融资成本高，另外，到了还款高峰和集中期，债务风险进一步加大。王军（2015）认为“从程度看，中国金融风险可控，金融体系总体稳健，国家财力后盾坚强，不必恐慌。但从风险点上看，金融风险点不少，而且有新的情况，要高度重视，密切监测，逐步化解，严防产生传染和联动”。在转型升级关键时期，“去杠杆”列为全年经济工作五大结构性改革任务之一，强调防范化解金融风险。

（八）信贷总量扩张过快

2017年3月末，中国广义货币（M2）余额159.96万亿元，同比增长10.6%，增速分别比上月末和上年同期低0.5个和2.8个百分点；一季度社会融资规模增量达到6.93万亿元，其中新增人民币贷款4.57万亿元，占比65.95%。人民币贷款主要用于房地产、小微企业和个人消费。尽管稳健的货币政策不紧，流动性供应充裕，但实体经济对金融服务不足的反映仍然强烈，这与信贷总量扩张仍是一对矛盾。

二、中国地方政府债务管理的目标和任务

目前在中国经济中高速换档、外部需求的持续不振以及投资需求刺激弊端连连等背景下，造成经济下行压力挥之不去，政府推进结构性改革，推动经济持续健康发展。因此，地方政府债务管理的目标和任务也需要及时修正和调整。

（一）地方政府债务管理的目标

目标是指想要达到的境界或目的（汉语词典解释）。地方政府债务管理的目标就是指地方政府在债务管理方面想要达到的境界或目的。

1.清理甄别，分清责任。通过各级政府债务归口部门清理甄别存量债务，确定债务类型，明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

2.限额管理，控制规模。国务院于2014年9月发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确了加强地方政府性债务管理要遵循的原则，严控地方政府性债务规模，限定政府举债程序和债务资金用途。各级人民代表大会审议通过，公布同级地方政府债务规模，层层下达债务限额。

3.强化流程，规范管理。根据《关于加强地方政府性债务管理的意见》把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。地方政府性债务纳入地方政府预算管理，就可以对地方政府债务规模有全面准确地掌握，为保证债务预算的合法、合规，进行全过程全流程的审计监督，以提高管理的科学性规范。

4.债务置换，防范风险。在降低地方政府债务负担方面，债务置换正稳步展开。中央经济工作会议要求，有效化解地方政府债务风险，做好地方政府存量债务置换工作。

（二）地方政府债务管理的任务

任务是指日常生活中，通常指交派的工作，担负的职责、责任。地方政府债务管理的任务是指地方政府在债务管理方面担负职责和责任。

1.梳理辖区债务单位存量债务，划分债务类型。各级政府可以按照债务归口管理，统计梳理辖区内债务单位存量债务，甄别债务是否为地方政府债务，划分债务类型。

2.制定辖区存量债务限额规模，严控新增债务。各级政府严格按照《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求，地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。

3.妥善处理地方政府存量债务，确保在建项目。2016年国家广义货币M2控制增长13%左右，社会融资规模余额增长13%左右。国家统筹运用公开市场操作、利率、准备金率、再贷款等各类货币政策工具，各级政府通过地方政府债券和发展PPP模式，既要积极推进，又要谨慎稳健，疏通传导机制，完成债务置换，降低融资成本，加强对在建项目有序推进和顺利完成。

三、优化中国地方政府债务管理机制的对策

（一）健全地方政府债务举借机制

科学限制政府作为行为主体的负债总数量，从微观层面加强举债主体的管理。首先，从严监督和管理新增举债主体的审批流程，对于新设的地方政府投资和融资机构的资质要实行更高的管理标准，严格按照规章和程序进行明示性运行。其次，按照属性相似的原则，重新重组分散无序的地方政府债务主体，将一批资质低，运行不规范，偿还能力差，具有系统性风险且不具备举债条件的主体予以清理和整顿。再次，不断优化和完善对于债务主体的监督管理，对于提出的举债申请，要按照程序进行举债的必要性分析和论证，确保主体通过举债而获得资金投向，主要是满足政府公共服务的需求，不允许出于经常性支出或者竞争性项目而进行举债。

（二）完善地方政府债务监督机制

现阶段，中国地方政府债务监督机制主要为外部监督机制和内部监督机制。外部监督主要有人大和舆论的监督，而内部监督主要是上级政府和纪检等部门的监督。建立地方政府政务公开和决策民主化机制，加强地方人大对地方政府债务的监督权，定期对地方政府的债务进行检查。完善内部监督体制，实施上级政府审批和债务限额管理机制。增强国家审计和社会审计对地方政府债务审计监督作用，促进地方政府债务管理全过程合规合法。与环境保护一样，实行地方政府债务管理行政问责机制。

（三）建立地方政府偿债准备金机制

偿债准备金是指地方政府为及时偿还到期债务，避免还债扣款冲击地方预算正常运行，按当年到期政府债务的一定比例在预算中安排的专项资金，是地方政府防范财政风险的一项重要举措。很多发达国家，政府建立了偿债准备金制度，以保证地方政府债务有足够的偿还能力。

[1]李 虎.我国地方政府债务管理研究[J].财政问题研究，2013(5).

[2] 李 燕，同生辉.规范地方政府债务管理[J].中国金融，2014(11).

[3] 易 纲.深刻认识我国经济发展新趋势[N].人民日报，2014-11-03.

[4]孙红娟.地方债新规划清政企关系平台债面临信用重估[N].第一财经日报，2014-10-08.

［责任编辑：王 旸］

F812

A

1005-913X（2017）07-0086-02

2017-04-07

樊松娟(1964-)，女，河北乐亭人，高级会计师，研究方向：财务会计。