黑龙江省发展性流动儿童福利政策研究

周晓焱 方伟明 张红焕

（东北石油大学人文科学学院 黑龙江大庆 163318）

黑龙江省发展性流动儿童福利政策研究

周晓焱 方伟明 张红焕

（东北石油大学人文科学学院 黑龙江大庆 163318）

伴随着我国社会主义现代化进程的快速发展，流动儿童问题越来越受到党和政府的高度关注。文章通过分析黑龙江省流动儿童政策的现状，分析影响流动儿童福利政策制定、执行等环节的因素，提出应从流动儿童中长期发展的战略高度致力于对流动儿童福利政策的顶层设计，对流动儿童进行人力资本投资、就业支持、基本公共服务和社会保障的具体政策设计，努力构建有利于流动儿童发展的社会福利政策新模式，也是当前阶段创新社会服务管理模式、建设服务型政府的要求。

黑龙江；发展；流动儿童；流动儿童福利政策

对于处于高速发展中的中国，人口流动及其产生的一系列问题已经成为各级政府关注的焦点。尽管进入21世纪以后，黑龙江省已经变为人口净流出地区，但其区域内流动人口数量依旧庞大。一方面大量农村人口涌入城市寻求发展机会，也就产生了困扰城市管理者的流动人口问题；另一方面，流动人口的流入也为黑龙江省经济稳定发展和人口结构的优化提供了机会。伴随家庭流动越来越多地取代个体流动，流动儿童的生存和发展问题，也就成为流动家庭能否在流入地稳定生活乃至定居的大问题了。因此，通过社会福利政策来解决流动儿童面临的生存和发展问题，也就日益成为一个需要我省各级政府关注的问题。

一、黑龙江省流动儿童概况

总的来看，黑龙江省流动儿童总数较大且分布集中。据国家卫生和计划生育委员会撰写的《中国流动人口发展报告》和黑龙江省社科院编写的《黑龙江社会发展报告(2017)》指出，尽管黑龙江省是人口净外流地区。但在人口净外流的事实掩盖下，黑龙江省区域内流动人口绝对数还是相当可观的，且主要分布在“哈大齐”城市带上。截止2013年9月，黑龙江省流入人口为831650人（其中省内流动占81.7%，跨省流动占18.3%），其中68.3%的流动人口家庭携带子女[1]。根据《全国流动人口动态监测数据集2013年》数据（表1-3d、1-8g、1-8h）推算，全省14岁以下流动儿童占流动人口总数的15.7%，大约13万左右[2](P8、25、26)。另据全国妇联在《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》中指出，黑龙江省城市中18岁以下流动儿童占当地儿童比例高达18.83%，也就是意味着城市中每10名儿童就有2名是流动儿童[3]，流动儿童群体已经成为城市中不可忽视的一个群体。

综上所述，黑龙江省流动儿童的数量还是比较庞大的，其自身的社会福利需求还是迫切的。因此，保障流动儿童获得健康成长的环境，保障流动儿童发展权和发展机会的平等，充分实现所有流动儿童的全部潜能，已经成为实现经济社会发展进步的重要一环。

二、黑龙江省现有流动儿童福利政策及其缺陷

（一）黑龙江省现有流动儿童福利政策概况。就黑龙江省的省情而言，既存在城乡二元化程度高，人口外流大、老工业基地负担重、经济发展滞后的劣势，也存在城市化率高、基本公共服务存量大、水平高的优势。因此，这也使得黑龙江省在流动儿童福利政策的制定和完善方面，既有相当地急迫性的一面，也具有一些相对的优势。黑龙江省省制定了《黑龙江省流动人口服务和管理办法》《黑龙江省儿童发展规划(2016—2020年)》，对辖区内流动儿童福利服务起到全局性规范作用。在流动儿童进行社会保护方面，黑龙江省制定了《黑龙江省未成年人保护条例》《黑龙江省人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》，对辖区内流动儿童社会保护方面起到全局性规范作用。制定了《黑龙江省人民政府关于进一步推进户籍制度改革工作的通知》《关于切实做好全省居住证制度实施工作的通知》，对辖区内流动儿童享受基本公共服务起到基础性保障作用。制定了《黑龙江省城镇居民和农民工参加基本医疗保险的指导意见》《黑龙江省劳动和社会保障厅关于农民工参加医疗保险的补充意见》《关于印发2011年全省城镇基本医疗保险工作要点》《黑龙江省人民政府关于整合城乡居民基本医疗保险制度的实施意见》，对辖区内流动儿童基本医疗保障起到基础性作用。可以说，经过了近十几年的不断完善，我省现有政策法规基本上实现了对流动儿童群体基本公共服务、社会保护等领域的全覆盖，基本上满足了流动儿童群体享受基本公共服务的需求，实现了对流动儿童群体生存和安全层面的全面保障，体现了党和政府对流动儿童群体的关爱。

（二）黑龙江省现有流动儿童福利政策的缺陷。1.户籍的限制依然是流动儿童发展需求难以满足的最重要因素。尽管黑龙江省现有的户籍制度改革和居住证制度的设计，在原则上保证了的流动儿童可以享受到基本公共服务的权利。但是在在实际执行的过程中，户籍儿童和流动儿童所享受的基本公共服务还是存在较大差异的，存在着竞争优质公共服务资源的问题。同时，顶层设计中较为保守的、补缺的“生产性”社会政策理念和“最后安全网”的保障水平，进一步加剧了这种冲突。在住房保障、社会保障和医疗保障等领域，流动儿童家庭因为受到较长的社保缴费时间、就业不稳定和人口流动的限制，难以获得同户籍家庭一样的社会保障待遇，加之流动人口在户籍地的社保、医保都难以在流入地延续和结算使用，更加难以获得户籍人口享受的与户籍挂钩的社会救助，以上种种都说明了黑龙江省现有的流动儿童福利政策还存在不利于流动儿童的成长发展。

2.社会福利资源有限是黑龙江省流动儿童发展需求难以满足的重要经济因素。近些年黑龙江省经济发展一直滞后于全国发展的平均水平，也是的流动儿童家庭的收入也处于增长缓慢，甚至是下降的境地，也就是的流动儿童家庭支持能力的下降，将进一步恶化流动儿童的生存发展空间。尤其是经济发展速度下降，进而带来了地方财政收入增长的减少，而政府支出却持续增加，就造成了黑龙江省的公共财政收入和支出的差额已经由2010年的1497.7亿，增加到2016年的3079.6亿，整整增加了一倍。在中央政府转移支付有限的情况下，黑龙江省各级政府对相关社会福利的领域投入严重不足，使得政府的社会政策作为“最后安全网”的保障功能受到了普遍质疑。所以，如何“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，逐步理顺事权关系，建立事权和支出责任相适应的制度。完善转移支付制度，加大财力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服务的财力”[4]，就成为了黑龙江省流动儿童福利政策水平提高的一个基础性因素。

3.政策决策机构重视不足是流动儿童发展需求难以满足的重要因素。黑龙江省是人口流出比较严重的省份，留守儿童问题比较突出。而流动儿童群体绝对数相对较少，所以流动儿童群体也就难以得到像留守儿童群体那样高的重视度，尤其在流动儿童就医、非义务教育阶段升学、大龄流动儿童就业等方面的需求还难以得到重视，即使是解决的比较好的流动儿童接受义务教育问题，其原因也是在于公共教育服务的供给大于实际需求罢了。同时，我国与儿童相关的基本公共服务一直坚持属地化管理的原则，但是在人口流动日益频繁和缺乏全国性基本公共服务资源流转制度的大趋势下，原有地区分割的基本公共服务体系，因为经济、社会的诸多因素限制，难免会产生以保护户籍儿童为目的的一系列行政性壁垒。这就使得流动儿童群体客观上受到了受到某种忽视，乃至歧视。如黑龙江省民政厅的《2017年黑龙江省民政工作要点》第十条专门对儿童福利问题进行了规定，但文中并没有明确提及流动儿童的问题，也就是没有把流动儿童问题作为一个工作重点。由此可见，黑龙江省各级政府及其职能部门对流动儿童相关的社会福利需求的重视程度还需要加强。

4.民间社会工作组织参与度低是流动儿童个性化发展需求难以满足的因素之一。黑龙江省专业社会工作队伍发展比较滞后，据黑龙江省民政厅社会工作处统计，截至2016年黑龙江省持证社工4495人，专业社会工作岗位1610个，民办社会工作服务机构73家，数量上远低于全国平均数的6447人、3560个和110家。社会工作基础比较薄弱，所以还难以满足黑龙江省流动儿童未来发展的实际需要。

三、构建黑龙江省流动儿童发展性福利政策的对策

（一）完善居住证制度以统筹流动儿童基本公共服务的供给。尽管黑龙江省是全国户籍制度改革的试点省份，且城市落户条件相对其他省份非常宽松，但是在现今农村改革（土地和宅基地流转、农村集体权益改革等）的大背景下，实际上农村户籍转入城市户籍（尤其是青壮年人口）的现象并未大量出现，城市户籍改革实际上成为城市人口户籍转移的游戏。所以，对于占流动人口占大多数的农村户籍流动人口而言，居住证的实际作用比户籍改革要大。黑龙江省从2011年底就陆续开始居住证的发放，并出台了《关于切实做好全省居住证制度实施工作的通知》《黑龙江省流动人口服务和管理办法》等地方法规，设置了较低的居住证办理门槛，并在制度层面上实现了以办理居住证为条件的基本公共服务覆盖。但就实际情况而言，由于流动人口自身缺乏认识和短期流动等情况影响，客观上居住证也难以覆盖到全部流动人口的情况。以大庆市为例（该市从2011年10月开始实行现居住证制度），截至2013年4月大庆市公安局在提交给大庆市人大的《关于我市流动人口服务管理工作情况的报告》中指出，到2012年大庆市流动人口已经达到38.5万人，但办理居住证的流动人口累计才达到23万人，还有三分之一的流动人口没有办理居住证[6]，也就意味着这些流动人口中的儿童难以公平地享受到城市提供的基本公共服务。而基本公共服务能否享受，对流动儿童而言，绝对是一个影响其一生发展的大事。因此，从顶层设计的角度出发，进一步降低居住证发放门槛，加大居住证的发放力度，提高居住证的含金量，切实实现居住证与基本公共服务的挂钩是非常重要的基础性环节。

（二）以人力资本积累和适应社会能力提升为核心的流动儿童基本公共服务政策体系。

在教育服务政策方面，在多数城市公共教育资源有承受力的情况下，应该保证流动儿童和户籍儿童同等的就近入学（而非区域性定点入学）的权利，排除妨碍流动儿童融入城市的人为障碍。同时，推动流动儿童可以在流入地享受比较充分的非义务教育（尤其是职业教育），有效提高大龄流动儿童（完成义务教育且年龄15岁以上）接受足以保障其获得独立生存能力的职业培训，使得大龄流动儿童能够掌握融入城市所需的基本职业技能。

在公共医疗服务政策方面，公共医疗服务政策不能设立任何前置性的限制条件，在保证免费的强制性医疗免疫服务的同时，要扩大医疗保险覆盖范围把未入学流动儿童群体纳入其中；要进一步加强与外省市的协调，努力实现医疗报销的跨地区结算；要实施有效的成本控制和质量改进措施，应当用按人头付费、按病种付费等多种方式来代替当前主导的按服务付费方式。

在住房保障政策方面，流动人口家庭获得自有住房的机会相对较小，而市场化的租赁活动又受到较高的迁移成本和劳动力刚性的制约，所以除了实施鼓励低收入住房租赁市场的政策以外，还需要将流动儿童家庭纳入城市廉租房和公租房的保障范畴，可以采用实物配租、发放儿童补贴和政府采购等方式，解决最低收入流动儿童家庭的住房需求。

（三）构建以资源链接为主要内容的流动儿童家庭和社区的社会保护和支持政策体系。相对户籍儿童，流动儿童面临的家庭暴力、监护缺失、校园暴力和社会排斥等威胁更为严重，所以作为流动儿童生存发展的最基本场所——家庭和社区，其稳定性就显得就十分重要。政府可以通过为流动儿童家庭链接必要的经济资源，为流动儿童家庭提供非排斥性的廉租房、公租房等补贴政策，干预弱势流动儿童家庭结构和亲子关系，为流动儿童确立基础性安全保护；强化学校、政府和社会组织的责任，为流动儿童建立社会性安全网；严惩极端性的伤害流动儿童事件，为流动儿童建立受虐待流动儿童临时或永久安置制度等；通过为流动儿童家庭提供工作机会和工作培训，为流动儿童创造必要的经济保障；通过为流动儿童家庭提供专业社会工作服务，满足流动儿童发展个性化和多样化的需求，就是必要的选择。

（四）以专业、统一、可持续为目标，构建流动儿童福利政策的执行体系。

首先，要完善的流动儿童福利行政的组织体系。一方面，黑龙江省必要建立专门的儿童福利行政主管机关（不必区分流动儿童和户籍儿童），负责跨部门的儿童福利政策的制定、福利资源的协调使用，并其赋予监督儿童福利政策执行的权利。另一方面，对于政府无法提供的非规范化的心理辅导问题、学业辅导问题和职业规划辅导等个性化的需求。政府应该放手民间组织在相关领域中的发展，并以政府购买的方式为民间组织的发展提供资金，以制定服务规则、人员准入条件等一系列规范性文件来规范民间组织的组织水平和服务规范化程度，以制定完善的评估体系来来促进民间组织服务水平的提高。建议在政策的制定中，实现资格证与执业证相分离的制度设计，通过资格证的考核对社会工作者的理论知识加以考核，以扩大社会工作者人才队伍的储备；通过非笔试的执业证评审形式，通过专业组织对社工候选人“德能勤绩”的综合考核，让真正愿意并有能力从事社会工作的人参与到社会工作的具体工作中去，避免社会工作者队伍鱼龙混杂的局面。

其次，要进一步完善流动儿童福利行政的评估机制。就流动儿童福利行政而言，评估是比较难的一个问题。一方面长期出于属地化管理的理念出发，政府往往把给予流动儿童的帮助和支持当作是一种恩赐或维稳工具，自然不会把评估放在重要位置上。另一方面，社会福利行政的效果难以量化的，评价的主观性和主体差异性比较强。但到了人口流动成为常态的今天，对政府的社会福利行政进行绩效评估是推动服务型政府建设的必要保障。因此，对政府或政府授权组织的监督评估必然选择。我们设想的流动儿童福利行政的绩效评估体系，具体应该包括社会福利投入指标体系、机会公平指标体系、行动效率指标体系、效果指标体系、服务成本指标体系等几个必要部分组成。

第三，要建立完善的信息支持保障体系。及时可信的数据对于制定和实施政策至关重要，通过分类数据能帮助发现那些被遗漏的流动儿童及其聚居的社区，从而修补现有流动儿童福利政策的漏洞。同时，完善而详实的数据资源也是衡量政府在相关领域取得成果的关键所在，便于政府和民众对福利行政的进程进行跟踪，并在必要时调整福利行政的方向和重点。所以，推动各级管理部门数据资源的共享，减少使用数据资源的限制性条件，是提高社会福利行政效率的必由之路。

（五）以按服务对象为核心分配资源，构建流动儿童福利资源的分配体系。长期以来，黑龙江省的流动儿童福利供给一直受到社会福利资源的限制，难以达到一个较高的水平。因此，一方面还要尽可能地争取和利用中央政府的转移支付，以弥补地方财政的不足（如在流动儿童的义务教育领域，从2016年春季起我国建立起以中小学生学籍信息管理系统为基础的、城乡统一的义务教育经费保障机制，义务教育阶段的生均公用经费基准定额和“两免一补”资金实现全国流动）；另一方面，还有用好本级政府财政的公共收入和彩票公益金，在儿童福利资源的分配方面，要改按部门分配资源为按服务对象分配资源；要建立行政维持性费用和业务费分别拨发使用的制度，并保证专款专用。同时，要引入私营社会服务部门、慈善基金会等途径，来缓解政府的财政支出压力，并可以在满足流动儿童需求和本地经济发展需要之间寻求合理的平衡。

综上所述，不论是从吸引流动人口回流改善人口结构，还是促进长期经济发展的角度上看，在社会福利政策领域加以改进，以增进流动儿童群体这一弱势群体的人力资本积累，并通过对流动儿童家庭和社区环境的改善，以获得更多地发展机会，这不仅具有道德和战略上的紧迫感，其实也是一个实际问题。因此，构建一个以发展为导向的流动儿童福利政策体系，必将有利于黑龙江经济社会的持续稳定发展。

[1]黑龙江省卫生计生委.我省发布《黑龙江省卫生计生与人群健康状况报告》[EB/OL].http://www.hlj.gov.cn/zwfb/system /2016/03/16/010765163.shtml,2016.

[2]王培安.全国流动人口动态监测数据集2013年[M].北京：中国人口出版社,2014.

[3]全国妇联课题组.我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告[EB/OL].http://acwf.people.com.cn/n/2013/0510/ c99013-21437965.html.

[4]黑龙江省人民政府.黑龙江省人民政府关于进一步推进户籍制度改革工作的通知[EB/OL].http://www.hlj.gov.cn/wjfg /system/2014/11/03/010691825.shtml,2014.

[5]黑龙江省民政厅.2017年黑龙江省民政工作要点[EB/ OL].http://www.hljmzt.gov.cn/917/23597.html,

[6]大庆市公安局.关于我市流动人口服务管理工作情况的报告[EB/OL].http://www.daqing.gov.cn/zwdt/qszwxx/383759. shtml.

C912

A

2095-0438（2017）11-0043-04

2017-05-14

周晓焱（1978-），男，东北石油大学人文科学学院副教授，硕士，研究方向：社会立法史与公共政策分析。

黑龙江省社科基金一般项目“以发展为导向的龙江流动儿童福利政策研究”（14B040）；国家社科基金一般项目“运用社会工作密切党群关系的对策研究”（14BDJ043）；大庆社科基金重点研究项目“完善我市流动儿童福利服务体系的对策研究”（DSGB2017005）。

[责任编辑 杨贺]