供给侧改革背景下绿色债券发展的法律障碍及对策※

●朱治錡 黄 荷 蒋文娴

供给侧改革背景下绿色债券发展的法律障碍及对策※

●朱治錡 黄 荷 蒋文娴

供给侧改革提出了绿色发展的理念，强调以“绿色发展”开辟改革新境界，实现资源供给的可持续。绿色债券作为环境治理工作过程中的绿色金融衍生品，是对“绿色发展”的响应。2 0 16年我国绿色债券发行量高达3 6 0亿美元，市场广阔，但该产品毕竟在我国才刚刚起步，还存在着概念不明，法律支持不足，监管体系不完善等问题。应结合国情，充分利用现有政策以界定绿色债券概念，将成熟的政策上升为法律以更好约束市场主体的行为，完善企业环保信息强制披露制度与法律责任体系，建立金融法庭以维护市场秩序与参与者的权益。

供给侧改革；绿色债券；法律对策

党的十八届五中全会以来，习近平总书记多次在关键场合强调要着力供给侧结构改革，这标志着我国改革思路的重大创新，从过去的需求侧改革向供给侧改革转变，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构对需求结构的适应性。其中，供给侧改革提出了绿色发展的理念，强调以“绿色发展”开辟改革新境界，实现资源供给的可持续。改革开放以来，我国在经济上强调以需求为导向，突出以实现财富增长的最大化为目的，选择需求侧的高投资发展方式，促使了许多高能耗、高污染、高排放产业的形成，而忽视了生态和谐的多元价值和环境对经济效率的影响，造成了环境污染、资源紧缺，生态系统退化的不良结果，资源与环境的承载能力已经接近极限，经济可持续发展出现瓶颈。

近年来，我国虽在积极地进行产业调整，“三高产业”在节能环保方面取得成效，整体耗能的确有所降低，但应对的措施“治标不治本”，对供需关系等根源问题考虑较少，严重产能过剩所致的环境污染问题仍悬而未决。因此，考虑到环境与经济的协同发展，对于环境污染与产能过剩叠加的问题，应尝试通过供给侧结构性改革予以解决，坚持“绿色发展”理念，转变“唯需求”与“唯GDP”价值观，创新低碳循环产业体系，让新能源、新环保、新服务等绿色产业的创新发展成为经济持续增长的驱动力。绿色债券作为环境治理工作过程中的绿色金融衍生品，在国际资本市场上已成为推动环境友好型发展的主要力量之一，这给我国绿色发展提供了宝贵经验，对于促进我国向低碳经济转型，践行可持续发展观具有重要现实意义。

一、绿色债券的概念、特征及意义

债券是政府、金融机构、工商企业等机构直接向社会借债筹措资金时，向投资者发行，承诺按一定利率支付利息并按约定条件偿还本金的债权债务凭证。而作为具有环保属性的债券——绿色债券，是指将筹得资金专门用于特定“绿色”项目或为这些项目进行再融资的债券工具。绿色债券首先是债券，因而它具备一般债券的性质，如期限性、收益性、流通性、安全性等，但绿色债券作为债券环保化的具体体现，它又具有区别一般债券的特征：

首先，其募集到的资金，必须用于符合绿色发展的项目上，如节能技术减排的改造，能源清洁高效利用，循环经济发展，生态农林业，低碳产业项目等。因此，在发行绿色债券前，须先向投资者说明资金所投的是什么领域的绿色项目，项目的筛选标准，以及所支持项目的环境评价数据等，从而更利于得到投资者的认可。

其次，对于项目是否具备“绿色”属性引入第三方认证。由于投资者普遍缺少环保专业知识，很难准确判断其绿色属性，此外，投资者或多或少会对发行人在募集资金使用和管理、绿色项目类别、信息披露的真实性等问题存在疑虑。因而，引入外部机构对绿色债券进行评估认证，也有利于绿色债券公信力的增强。

绿色债券发展推动着供给侧结构改革，具有重要意义。第一，绿色债券资金用途的合理配置能促使产业结构升级，资金更多地流入节能减排，能源高效利用，循环经济，生态农林业等绿色产业，同时也能加速落后的高能耗、高污染、高排放产业自然淘汰，实现去除过剩产能、淘汰落后产能的目的。第二，绿色债券有利于降低金融风险。在国家扶持的绿色项目上，绿色债券通常提供减息，甚至免息的优惠政策，降低了企业融资成本。第三，绿色债券市场化运作，通过市场渠道来吸纳和利用资金，改进经济运行机制，淡化政府干预，进而解决企业融资难、融资贵的问题。[1]

二、绿色债券发展现状及法律障碍

近几年，中国开始越来越重视绿色债券的发展。在“十三五”规划纲要和G20峰会重点议题的推动下，在中国人民银行、证监会、上交所、深交所对绿色债券的政策支持和引导下，我国已逐步向环保化发展转型，绿色债券市场呈现出快速增长态势。在2016年，气候债券倡议组织（Climate Bonds Initiative）与中央结算公司联合编制了《中国绿色债券市场现状报告2016》，该报告中显示2016年全球绿色债券发行规模达到了810亿美元，这在很大程度上是受到中国发行人的推动。中国绿色债券的发行规模在2016年迅速增长，从几乎为零增长到约362亿美元，占全球发行规模的39%，仅用了一年时间就成为了全球最大的绿色债券市场。在发行量出现爆发式增长的同时，我国绿色债券市场的债券品种也已覆盖了大多数的信用债品种，包括金融债，企业债，公司债，中期票据以及国际机构债等，不仅如此，绿色债券的发行主体覆盖面也涉及到了金融业，采矿业，水务业，交通基础业等8个行业，发展潜力巨大。[2]不过，中国绿色债券市场毕竟也才刚刚起步，还有诸多问题需要研究和探索。

（一）绿色债券的界限模糊

随着国民环保意识不断增强，绿色债券越发受到投资者的青睐，并且政府也会提供政策支持，如减少发行审批环节，减免税收等促进绿色项目建设，相比其他债券优势越来越明显。但目前我国绿色项目认定标准尚未统一，缺乏规范的债券市场准则，出现了一些非绿色项目融资者冒充绿色债券进行融资的情况，这样的融资者不仅不将资金用于改善环境，甚至有可能用于高污染项目。冒充的后果将严重影响绿色债券市场信誉，投资者投资积极性减弱，最终引起“劣币驱逐良币”，绿色发展停滞的严重后果。因此，有必要对绿色债券的概念进行明确界定。

国际上已有相关组织、协会对绿色债券进行界定。2015年3月27日，国际资本市场协会出台了最新版绿色债券原则，获得了许多市场参与者的认可。2015年5月，气候债券组织发布的气候债券标准也得到了广泛采用。但我们纵观这些界定标准的范围发现，它们主要反映的是发达国家的环境资源问题，界定范围窄，不符合中国实际。中国面临的环境问题挑战不仅包括气候变化，生态多样性等发达国家面临的问题，还包括污染和严重缺水等其他类型的问题。因此，要界定我国适用的绿色债券，应结合“绿色发展”的理念以及从我国经济发展实际出发综合考虑。

（二）法律供给不足

目前我国规范绿色债券的策略主要停留在节能减排等短期的环保政策上，没有整体的战略安排，缺乏可持续、环境友好型发展的思想。[3]从法律层面看，全国人民代表大会没有制定关于绿色金融、绿色债券的法律，规范绿色债券的文件大多属于规章、政策等法律位阶较低的规范性文件，如《关于加快发展环保产业的意见》《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，它们多具有宏观性、宣示性、指导性等“鼓励”性质，缺乏法律本应具有的刚性与执行力。此外，在《证券法》《环保法》等本应与绿色债券有关的法律中，也没有出现与其相关的规范，若出现绿色债券这类新型法律问题，将会难以解决。

（三）法律责任体系欠缺

绿色债券的法律责任是相关责任主体在违约或者违反绿色金融相关法律法规后，对国家、社会或他人承担的法律后果。绿色债券发展过程中很可能会出现环境污染、生态破坏、投资者利益受损等扰乱市场秩序与发展的问题，这就需要用法律来规制。完备的法律责任体系是引导绿色债券市场发展的关键，是我国绿色发展、可持续发展的制度依靠，而目前我们的绿色债券法律责任体系几乎是空白的，市场监督机制以及事后追责机制很不完善，不利于绿色债券市场的稳定发展。如《关于加快发展环保产业的意见》《节能减排授信工作指导意见》，均是宣誓性地规定企业的环境保护责任，没有明确应承担怎样的法律后果，在实践中难以执行。这些零散的意见和指导性文件对绿色债券法律责任规定不全面，相互之间缺乏联系，很难肩负起绿色金融战略在我国全面实施的重任，难以为绿色金融发展提供足够的法律保障。

（四）尚未设置专门的金融法庭

目前我国的金融纠纷根据法律责任性质不同，分别在民商事庭与行政庭解决，但绿色债券问题涉及到金融、环境以及法律等多个专业领域的交叉，案件复杂性、专业性远高于一般民事案件，民商事庭与行政庭中专司处理金融案件的司法人员也并不多，很难找到同时熟悉金融业务以及环境资源问题的办案人员，这就容易导致绿色债券案件的审理质量与效率低下，不利于纠纷的解决。

（五）缺乏有效的监管体系

要求及时披露企业的环保信息是有必要的，这样的制度帮助投资者、外部监管者监督企业的项目建设是否与发行债券的目的相符，是否履行了环境义务，是否平衡了经济利益与环境效益等。若产生了环境责任，投资者有权撤回投资，监管者有权要求其整改或停止经营。环保信息披露制度给企业带来了压力，督促企业更加理性地作出决策，寻找环境与经济的协同发展模式。绿色债券政策出台以后，环保部就着力研究环保信息披露制度，出台了相关文件：《环境信息公开办法（试行）》以及《关于进一步严格上市环保核查管理制度——加强上市公司环保核查后监查工作的通知》，这对促进企业的信息披露有一定作用，但该规定还存在一些不足：披露的方式是什么，披露的内容应具体到什么程度，企业违反规定后的处罚信息是否应当公开等。此外，从人民银行征信系统《企业基本信用报告》中我们得知，愿意主动披露环保信息的企业并不多，金融机构对企业环保信息的了解很大程度上只能通过实地调查或从新闻报道中取得，有的甚至难以取得。即使在愿意披露的企业中，大多数也仅是介绍自己的环境保护策略，或者披露对自身发展有利的信息，对于在真正生产经营活动中造成的生态污染，如排污量、污染物种类、影响的生态环境范围以及将来可能造成的环境风险等不利信息却没有披露。另外，各企业披露的方式也不规范，单纯以文字、图表，或者图文并用的披露方式均存在。杂乱的表达方式将不利于横向分析各企业的环保信息，也不利于信息使用方，尤其是投资者、监管者，对环境信息的比较，投资者容易受到误导，监管者也不能准确制定规范市场的决策。

三、完善绿色债券发展的法律对策

（一）厘清绿色债券界限

绿色债券是我国绿色发展的重要途径，我国绿色融资市场的需求量巨大，前景广阔。2016年作为我国绿色债券发行的元年，第一年的发行量就超过360亿美元，因此规范绿色债券市场对于绿色金融健康稳定发展具有重要意义，这也是供给侧改革下绿色发展的应有之意。而规范市场的第一步就是对规范的对象——“绿色债券”进行界定。基于上述思路，本课题组查阅了2015年底中国金融学会绿色金融专业委员会发布的《绿色债券支持项目目录（2015年版）》以及国家发改委印发的《绿色债券发行指引》通知，这两份文件均对绿色债券进行了界定，其中《绿色债券发行指引》对绿色债券进行了更为详细的分类，包含了节能减排、循环利用、低碳产业建设等12大类绿色债券项目。由此，在解读了两份文件并充分考虑绿色发展理念后，我们小组认为绿色债券可界定为：其募集资金主要用于支持节能减排技术改造、绿色城镇化、能源清洁高效利用、新能源开发利用、循环经济发展、水资源节约和非常规水资源开发利用、污染防治、生态农林业、节能环保产业、低碳产业、生态文明先行示范实验、低碳试点示范等绿色循环低碳发展项目的企业债券。[4]

（二）提升立法层次

目前我国主要通过政策性文件来推动绿色债券发展，这些规章、政策经过实践后逐渐成熟，具备普适性，这样的规范性文件适合上升为法律，因为政策容易朝令夕改，不具有法律的稳定性，不能达到如法律那样普遍适用的效果，因此将其通过立法“稳定下来”更有助于绿色债券法律制度的发展。具体而言，将目前成熟的相关规定纳入经济法范畴是稳妥的选择。经济法是以社会为本位的法，其调整对象与绿色债券政策所规范的对象相似。绿色债券政策调整的既有市场主体之间平等的民事关系，也有市场主体与监管方之间的监管关系，即私法上的关系与公法上的关系，对这样的交叉领域进行调整正符合经济法的特征。因此将其上升为经济法的内容能更体现绿色债券的性质，也突出国家供给侧改革下生态文明、绿色发展的理念。

在现有高位阶法律中，加入对绿色债券支持、保护的条款，也是提升政策执行力的方式。债券市场是企业的重要融资途径，其关乎着社会各方面的发展，证券法是直接规范债券市场的法律。环保产业是新兴产业，是符合绿色发展理念的产业，潜力巨大，但其目前的发展机制尚不健全，需要各方面法律、政策的扶持。[5]因此，对于新兴的绿色债券市场，证券法应优先给予支持。具体来说，证券法可以为环保产业的发展优先提供融资渠道，优先安排符合发行绿色债券条件的主体进行融资，同时政府和银行积极鼓励社会公众对绿色债券投资，鼓励金融创新，允许个人参加到环保项目的建设中来。另一方面证券监管机构也要保护已有市场有序稳定发展，加强监管力度，审查融资方的资金用途，投资是否规范等，对违反规定的主体予以严厉处罚。绿色债券市场作为我国新兴的融资市场，在起步阶段更应加强对市场主体行为的规范以及监管者的责任，尤其是在立法上应尽快出台配套规则，以期市场健康发展。

（三）健全法律责任体系

绿色债券法律责任需要民事责任、行政责任和刑事责任相互配合，以共同搭建一个完整的法律责任体系。民事责任主要解决企业在绿色项目建设中造成的环境侵权责任。企业在侵权后应当立即停止对生态的继续破坏，同时整治环境、消除已有危害并且承担赔偿责任。生态环境遭受损害，影响的不仅仅是环境周边的民众，还损害了投资者的利益，因此环境侵权的受害方应包含以上两类人，他们均可以请求污染企业承担责任。对于他们的举证责任分配，可以采用举证责任倒置，以强化加害方的责任。此外，关于企业的赔偿数额问题，由于企业因污染环境所获得的收益往往远高于造成的损失，我们应该加大赔偿的力度，将因破坏生态而获取的所有收益用于赔偿受害人，恢复、改善环境，这既惩罚了本企业，也给予其他企业以警示，发挥了法律的教育作用。[6]

绿色债券的行政法律责任是指绿色债券融资方违反行政法规、规章后所应承担的不利后果，主要包含行政处分与行政处罚两方面。行政处分的对象是渎职的国家机关工作人员。在审核企业是否具备发行绿色债券资格、评估绿色项目环境效益、项目监管、信息披露过程中，若有关政府、环保部门对不符合要求的企业进行包庇纵容，任其违规发行绿色债券，披露虚假环保信息等，那么行政机关的相关人员就应对自己的渎职行为负责，行政机关视情况对其给予警告、记过、记大过、降级、撤职等行政处分。行政处罚的对象是违规的企业及个人。对于情节较轻的违法，比如未尽企业自身监管义务等，可以采取书面或者公告的形式给予警告；若造成较为严重的环境破坏，或勾结行政人员违法获得发行资格，假借绿色债券的名义从事污染生态环境的项目，扰乱市场秩序，还应没收其违法收益，根据相关的法律法规对企业进行罚款，责令停止项目建设，视情况暂扣或者吊销绿色债券发行许可证，对纵容企业污染行为的主要负责人予以行政拘留等。在查阅《环保法》《行政法》后我们发现，我国生态环境污染方面的行政处分力度较弱，还存在着违规成本低的误区，因此应着重在经济层面规制企业运行，加大处罚力度，提高企业违法成本。

在刑事责任方面，我国刑法修正案八规定了污染环境罪：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”[7]这在一定程度上规制了绿色项目建设过程中的污染行为，但由于我国刑法有关环境犯罪的条文较少，故还需增加对具体犯罪行为的规制。若在绿色债券审核、发行、融资等其他环节中，企业通过职权与金钱的不正当交易获得了发行债券资格，其还会构成单位行贿罪，相关行政人员也会触犯受贿罪、渎职罪，对于提供虚假证明文件帮助通过审核的第三方机构还可能构成提供虚假证明文件罪。刑法是我国唯一确定犯罪与刑罚的法律渊源，在新形势下应加强刑法对绿色债券市场中犯罪行为的规制，以保障绿色债券市场健康发展。

（四）建立专门的金融法庭

首先，应明确金融法庭的审判理念。以事实为依据，以法律为准绳，尊重金融交易习惯，尊重当事人真实的意思表示，坚持审慎的司法原则，保护投资者与融资者的合法权益，以最大限度地保护金融业的发展。其次，明确金融法庭的审理范围。知识产权案件审理体制的特点是将民事与行政审判合二为一。绿色金融与知识产权所面临的问题相似，因其本身的专业性、复杂性，将金融问题分散在各个法庭处理不利于统一审判标准以及整合司法资源。为此，我们可以将金融法庭的审理范围扩大至所有的民事类和行政类金融案件，以体现其专业性。再次，选拔具有专业知识的人才加入司法队伍。绿色金融案件综合了环境、金融、法律方面的问题，这很大程度上增加了案件的复杂性，由此就必须选拔合适的人才来担任庭审法官，建立一支具有专业性和国际视野的高素质法官队伍，使金融法庭设立目的和宗旨得到实现。

（五）完善监管体系

绿色债券市场的健康发展离不开各种信息的及时披露、分析以及反馈。其中，绿色债券所投项目体现的“绿色”属性——环保信息，更是披露的重点。[8]完备的环保信息披露制度具有以下重要的意义：第一，披露绿色项目的环保信息能保护投资者的利益。对环保信息披露制度的贯彻有助于投资方在相对平等的条件下选择绿色项目，规避风险。债券市场的信息不对称存在于投资方与融资方之间，如果银行等公共融资机构不对该项目可能造成的生态污染，存在的环境风险进行说明披露，就可能使投资方的利益受到损害。第二，本制度有助于改善融资方自身的行为。[9]由于披露制度的监督，融资方在投资绿色项目时会更多考虑经济与环境的协同发展。具体而言，企业自身会更加谨慎选择资金用途，选择最优方案，加强对项目建设的监管，以避免承担不利的环境责任。第三，本制度有利于证监会对债券市场的监管。环保信息披露能帮助监管部门及时知悉绿色项目进展情况，生态环境的影响情况，企业是否履行了自身监管义务等，以便对市场做出反应与调整，确保绿色债券市场健康稳定发展。

目前我国债券市场中作为融资方的企业大多不愿披露环保信息，缺乏主动性，因此将强制披露信息制度上升为法律更有利于规范市场主体的行为。在强制披露制度体系中，应明确披露信息的内容，统一披露的方式。对于披露的内容，应涵盖从融资到项目投资的整个过程：融资方是否具备发行绿色债券的资格，所投资的绿色项目前景及可能的风险，绿色项目建设进展、环境的影响情况，自身监督情况等。对于披露的方式，应采用一致的格式，方便监管部门对比分析，准确判断，合理调控。

绿色债券是我国经济向供给侧结构转型的必要保证，是加速过剩产能有效化解、防范金融风险、促进可持续发展的重要举措，体现了供给四大要素中“创新”、“资本”要素。随着国民环保意识逐渐增强，绿色债券市场将会涵盖各行各业。但其作为新兴市场，又不可避免地存在诸多问题亟待解决。在参考已有法律体系的同时，还需借鉴外国相对成熟的经验，加强国际合作，逐步建立第三方评估制度、信息披露制度、企业自律监督与外部监管制度；积极完善配套支持政策以及事后司法救济制度，保障市场主体合法权益，营造和谐绿色发展的氛围。

[1]刘义圣.从供给侧改革视角看发展绿色金融的意义[N].福建日报，2017-05-16(009).

[2]周月秋.绿色债券，市场迎来“大”发展[J].金融博览(财富)，2016(05):62-63.

[3]郑颖昊.经济转型背景下我国绿色债券发展的现状与展望[J].当代经济管理，2016，38(06):75-79.

[4]柴麒敏.中国的绿色金融站到了起飞的“风口”?[J].金融经济，2016(13):17-18.

[5]潘佳.我国公司环境法律责任制度的绿化:一个预防的视角[J].西南政法大学学报，2013，15(01):65-70.

[6]殷鑫.生态正义视野下的生态损害赔偿法律制度研究[D].华中师范大学，2013.

[7]陈佳伟.风险社会视野下环境犯罪立法完善研究[D].安徽大学，2013.

[8]曹芬.论“生态正义”视野下的生态文明建设[J].才智，2014(14):350-352.

[9]杜悦英.绿色金融再发力[J].中国发展观察，2016(02):33-34.

D922.68

A

1008-5947（2017）06-0033-05

广西壮族自治区研究生教育创新计划项目“供给侧改革背景下绿色债券发展的法律问题研究”（XYCSW2017002）。

朱治錡，广西师范大学法学院硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法；黄荷，广西师范大学法学院硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法；蒋文娴，广西师范大学法学院硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法。（广西 桂林 541001）

2017-10-22

责任编辑 王承云