公共危机管理中政府与媒体关系探析

●徐 娟

公共危机管理中政府与媒体关系探析

●徐 娟

近年来，公共危机发生的频率越来越高，给社会和谐稳定带来了巨大压力。在新时期如何界定二者的关系显得日益重要，本文通过对政府和媒体在公共危机管理中所扮演的角色进行分析，探讨了目前在公共危机管理中政府和媒体关系存在的问题，从中得到政府与媒体共同应对公共危机管理的一些启示，构建政府与媒体的良性互动关系。

公共危机管理；政府；媒体

一、公共危机管理中政府与媒体的角色定位

（一）政府在公共危机管理中所扮演的角色

在公共危机管理中，决定政府扮演重要角色的原因是政府掌握着公共权力和公共资源，政府主体作用的发挥应该贯穿于公共危机事件发生发展的全过程，从监测、预警到决策、干预再到控制、恢复，政府无时无刻不在发挥着作用，只是在不同阶段政府所扮演的角色有所不同。

首先，建立公共危机管理的预防体系。英国危机管理专家迈克尔·里杰斯特德曾说：“预防是最好的管理，如果能通过预防而最终避免危机的发生，就是达到了危机管理100%的效果”。防患于未然，未雨绸缪，建立具有科学性、超前性的公共危机管理防御体系是政府必须要做的。制定应急预案，建立一支训练有素的专业人才队伍，充分发挥智囊团、学者的专业技术知识和技能，为公共危机管理预警系统提供专业技术支撑，确保在最短时间内将公共危机的危害控制在最低程度；建立监测系统，及时快速向公众公布监测信息和应急预案，确保大众的知情权，此时新闻媒体要发挥中介作用；明确相关部门的权责，公共危机管理中最忌讳的是相互推诿，明晰的职责分工有助于政府对公共危机进行有效的预警管理。

其次，建立公共危机管理的反应机制。当公共危机来临时，与政府常规工作不同的是政府必须做出非常态决策，如调用军队、限制公民自由等，而在危机状态下的每项决策都可能存在政治风险，都在考验政府，因此，建立公共危机管理的快速反应机制是各国政府治理危机的一项基本工作。这要求政府决策者必须扮演以下角色：一是科学决策者。公共危机的紧迫性要求政府决策者保持高度的警惕性和缜密的思维，能够结合公共危机事件的各种因素制定相应措施，必要时启动应急预案，有效处理危机。二是信息发布者。在公共危机发生的24小时内，若公众未获得权威信息，谣言会像病毒一样迅速扩散，造成公众心理恐慌，政府如果这时才出面澄清，所造成的损失远比公共危机本身造成的危害更大，政府的公信力也会大大降低。对此，政府要在收集公共危机资料的基础上，通过新闻发布会等形式向公众及时公布权威信息，消除公众的心理恐慌和猜疑，抓住舆论的主导权。三是力量组织者。如果缺少良好的社会动员机制，会造成社会资源的巨大浪费，同时，可能还会给社会秩序带来干扰，如在汶川地震时，很多个人和公益组织自发涌入灾区，反而造成部分地区交通拥堵。若要将这些社会力量组织起来，政府就要发挥主体作用，用引导、动员等方式协调各种社会力量，在调动公众和社会组织积极性的同时，整合全社会的资源，使各类社会力量形成应对公共危机的合力。

再次，建立公共危机管理的善后机制。在公共危机得到有效控制后，政府的职责是要根据危机事件的特点、性质和结果，确定停止执行应急处置措施的时间，同时采取必要措施防止危机再次发生；快速组织恢复危机事件发生地区的生活生产秩序，制定重建计划，做好安抚工作；对公共危机事件作出评估，总结应对公共危机事件的经验教训，在查明事件原因的同时，提出政府在管理、制度、运作程序、组织机构等方面的整改建议，进行必要改革，最大限度减少和杜绝危机再次发生。

（二）媒体在公共危机管理中所扮演的角色

公共危机与媒体总是相伴相随，当今的媒体再也不是单一扮演“喉舌”的角色，媒体除了承担信息交流和沟通的职能外，还要引导舆论和公众情绪，帮助政府化解公共危机，媒体的角色在向着多元化方向演进。

首先，在危机潜伏期媒体承担危机预警的功能。在公共危机爆发前，政府通过媒体向社会公众发出预警。由于公共危机事件的危害性，政府和公众都希望获得真实准确的公共危机信息，媒体在前期要为政府提供可靠资料，为社会公众提供指引。政府由于是层级管理体制，在获取危机信息方面存在延迟性，而现代媒体获取信息的速度要比政府更迅速。因此，决策者要想获得可靠信息，作出准确判断，采取有效行动，消除各类不稳定因素，媒体的作用不可低估，尤其在危机潜伏期，媒体的敏感性为政府快速传递真实的公共危机信息，有利于公共危机的预警。

其次，在危机爆发期媒体承担舆论引导的功能。公共危机的爆发扰乱了正常的社会秩序，给政府和社会公众带来巨大冲击，公共危机的突发性、非常态性使得社会和公众往往处于混乱状态，这时，公众都希望获取可靠的危机信息来消除内心的恐慌。媒体是公众了解危机的重要手段，这就要求媒体在危机爆发时尽可能在第一时间掌握危机事件真实情况，及时向政府和公众传递真实的危机信息，媒体在确保信息时效性的同时又要不失真实性，以主流价值观引导公众。就公共危机本身来讲，危机还会带来很多社会问题，此时急需协作互助的精神，需要媒体发挥引导功能，消除社会不和谐声音，准确阐述政府在危机应对中采取各种措施的原因，运用有效方法取得社会公众的支持，使社会力量形成合力一致共同面对危机。媒体的舆论引导功能不可小觑，有关数据报道，在汶川地震发生后，全国电视台一共直播1400小时的抗震救灾节目，如此大规模的公共危机报道在我国从未有过，却达到了前所未有的效果，凝聚了人心，媒体的作用功不可没。

再次，在危机消退期媒体承担舆论反思的功能。在公共危机之后，社会秩序步入正常轨道，当公共危机不再是社会和公众关注的焦点时，并不是每个公众都会对危机作出反思，这时媒体的反思功能日益凸显。媒体要发动全社会对公共危机进行冷静的理性思考，做多侧面、多层次的分析，找出公共危机事件的原因，总结经验教训，是媒体的必做功课。媒体的这一功能对于预防类似公共危机事件的发生有着巨大的意义。

（三）公共危机管理中政府与媒体的关系

政府作为公共事务的管理者，在公共危机管理中，政府掌握着更多的社会资源和权力。政府通过媒体报道公共危机，将公共危机信息直接传递给公众，减少信息传递环节，压缩流言的产生和扩散空间，避免公共危机信息失真所造成的社会恐慌。大众传媒一旦缺位，就会加剧错误信息的多渠道、混乱性传播，因此，政府对危机要进行适度控制需要媒体发挥作用。而媒体则担当着政府和公众之间“代言人”的角色，尤其是现代媒体突破了传统媒体单向沟通的局限性，媒体通过对政府解决公共危机的报道，不仅可以满足公众的知情权，为公众答疑解惑，疏导公众情绪，而且可以帮助政府树立良好形象，增加公众对政府解决危机的支持，保障公共危机顺利解决。因此，政府和媒体在公共危机管理中相互依赖、密不可分，二者的角色不可互换，在相互协调的基础上，共同化解公共危机。

二、公共危机管理中政府与媒体关系存在的问题

由于受到传统体制影响，在公共危机管理中我国政府和媒体的关系并不融洽，甚至会出现政府排挤媒体的现象，这不仅不能充分发挥媒体的“喉舌”作用，而且还会给公共危机管理带来一些阻碍，影响政府形象。具体而言，我国政府和媒体沟通主要存在以下问题：

（一）行政命令下的公共危机报道偏离事实真相

信息作为政府和媒体沟通的基石，在公共危机管理中发挥着举足轻重的作用，如库姆斯说，“信息的处理工作是公共危机管理的重要目标”。我国政府长期注重正面宣传，对公共危机管理存在误解，政府为了避免造成恐慌，按照传统思维方式控制信息传播，刻意封锁消息或者阻挠媒体介入，因此，报喜不报忧就成为媒体的习惯性思维，公众也无法获得事实真相。另外，当公共危机发生时，由于政府和单位出于自身利益考虑往往会有意隐瞒、虚报、谎报危机信息，甚至用行政命令阻止新闻记者进行采访报道，使媒体对信息的收集流于形式。媒体不能对等了解事实真相，于是在公共危机管理中政府和媒体处于信息不对等的状态，相应的，公众也就不能掌握公共危机的真实信息，相关部门也就不能有条不紊地开展救援工作。因此，政府要减少行政命令，给媒体更宽松的政治环境和自由，改变传统报喜不报忧的做法，尽量为公众提供信息咨询，全方位、多视角为公众解读公共危机事件，使信息透明化、公开化，打造阳光媒体、阳光政府。

（二）政治渲染下的危机报道缺乏人文关怀

在公共危机来临时，媒体为了吸引大众眼球，迎合政治基调，在报道中更多地是向大众展现受灾者的悲惨境遇，这可以唤起社会各界的关怀，但是这并不等同于媒体可以成为煽情者。而在现实中，媒体往往为了达到催人泪下的感人效果，把媒体的话语权强加在受灾者身上，缺乏人文关怀，忽视新闻伦理，将受灾者的苦难赤裸裸展现在公众面前，给受灾者的心理蒙上阴影，并且为其生活带来诸多不便。坚持新闻报道的理性和客观性是媒体最根本的原则，但是由于媒体对自身的角色判断仍局限于传统模式，即媒体是党和政府的喉舌，是“传声筒”，政府不仅是社会的管理者，也是媒体的管理者，二者有着相同的价值取向。因此，媒体为了自身的生存和发展将报道刻意政治化，而缺乏对公众的关注，尤其是人文关怀。如在汶川地震的报道中，媒体报道了一大批乐观、勇敢的少年，林浩、敬礼少年等，冷静思考此次报道中儿童的形象，灾区儿童成为媒体报道的煽情工具，更有媒体一次次让儿童回忆当时地震情形，以儿童的心灵创伤换取观众的同情。

（三）公共危机管理中新闻发言人制度不完善

在2003年“非典”后，我国地方政府基本建立了公共危机新闻发言人制度。在公共危机发生后政府以新闻发布会等形式，通过政府的新闻发言人代表政府发布权威信息，将危机事件进展情况、政府采取的措施等信息及时与公众进行有效沟通，避免公众恐慌，引导舆论向积极方向发展。由于我国公共危机新闻发言人制度建立的时间不长，其相关保障机制不健全，法规体系不完整，信息公开内容、公开程度存在很大随意性。在实际操作中，信息公开的主动权完全由政府掌握，新闻发布会的可操作性不强，实施的效果也不理想。如有些公共危机的新闻发布会没有给记者和公众提问的机会，没有满足公众对于危机的知情权。好的新闻发言人制度能够让公众理解政府对危机事件的处理决定，引导公众不止关注于危机的宣传，还要投身到危机处理中。当然，制度的建立非一朝一夕能够完成，需要一定时间。

（四）政府对新兴媒体的管理滞后

随着科技的快速发展，近年来很多新兴媒体成为传媒业的重要组成部分，尤其是年轻群体获取信息的方式日益多样化。与飞速发展的新兴媒体相比，政府对新兴媒体所采取的措施远没有跟上新兴媒体的发展速度。比如如何过滤互联网上的有害信息，如何防止在公共危机发生后不良信息通过网络扩散，如何保护网络传播中的公众隐私权等，这些都在考验政府。如果政府以排斥的态度抵制新兴媒体的发展反而会适得其反。了解新兴媒体、熟悉新兴媒体、探索新兴媒体的舆论规律，掌握应对和引导新兴媒体的方法和策略，在公共危机管理中占领主阵地才是政府应该有的态度。

三、构建公共危机管理中政府与媒体的良性互动关系

目前，我国经济社会正处于转型期，各种社会因素错综复杂地交织在一起，公共危机也处于高发期，而政府和媒体的关系较之以往也发生了变化，如何构建新时期政府和媒体的良性互动关系，有效应对公共危机是必须解决的问题。

（一）政府为媒体报道提供良好的环境

只有在开放和互动的媒体环境中，才有助于公共危机的处理。政府要学会服务媒体，“怕”和“躲”不是政府对待媒体的正确态度，而且在新兴媒体发展壮大的今天，政府想“躲”是躲不开的。因此，政府要转变思维方式，政府主动送出危机信息要比被动送出更能够在公众中树立公开透明的形象；政府要树立媒体服务意识，主动在各类危机事件中给予媒体所需要的经济、政策支持；政府要引导媒体做正面报道，将媒体报道引到党和公众利益的轨道上，引到社会规范和道德上，最终实现政府和媒体双赢。当然，在公共危机管理中政府对媒体进行新闻控制和新闻约束也是必要的。

（二）媒体应恪守职业道德和新闻操守

媒体在公共危机管理中不仅是党和政府的喉舌，而且还是公众的代言人，为民请命也是媒体的职责，维护危机报道的真实性和准确性是媒体的基本职业道德。传统的政府管理认为，“公众知道的越多，就越有可能引发社会不稳定”，然而，事实却相反。因此，媒体在公共危机报道中不仅应以真实报道作为危机报道的首要原则，还要遵循新闻传播的自身规律。首先，媒体在公共危机管理中要有责任意识。媒体不但要满足公众的知情权，还要贯彻党和国家的相关政策，协助政府处理公共危机。在传统的政府管理思维中，媒体发挥着“传声筒”的作用。殊不知，媒体也有监督政府的功能，而媒体这一功能的丧失会阻碍公共危机的解决。在新兴媒体日益发达的情况下，媒体的监督功能得到了加强，媒体代表公众行使监督政府的职能。其次，媒体在公共危机管理中要有人文意识。在公共危机报道中，坚持人文关怀是媒体要做的功课。贯彻“以人为本”并非是一句空话，而是需要落实到每项具体工作中。虽然捕捉新闻是媒体人的职责，但是媒体在第一时间发布新闻、为公众传递信息的同时，还要在公共危机中体现人文关怀的精神，体现对生命的敬畏和尊重。再次，媒体在公共危机管理中要有担当意识。在公共危机来临时，传言也会伴随而来，传言本身并不可怕，可怕的是不知如何应对。当出现负面信息时，媒体要学会过滤，剔除不良信息的干扰，剪断虚假信息在公众中的传播。同时，媒体在处理不同类型的公共危机时要具体问题具体分析，在应对社会安全事件和公共卫生事件时，媒体要多方考虑，从大局出发，对政府的法规政策、社会的安全稳定、公众的承受力做统筹考虑；在应对自然灾害引发的公共危机时，媒体要及时、准确、客观发布信息。

（三）完善公共危机新闻发言人制度

新闻发言人制度为政府、媒体和公众搭建起一个交流平台。目前我国公共危机新闻发言人制度还存在一些缺陷，需要在相关方面进行改进。首先，加强职业化建设。新闻发言人职业化程度的高低直接影响到制度的发挥，目前我国新闻发言人的职业化程度普遍不高，大多数新闻发言人由政府官员担任，缺少相关的新闻专业功底。其次，完善问责制。新闻发言人的观点不仅代表个人的观点，而且还代表政府的观点，因此，发言人所提供的危机信息必须清晰明确、真实可靠，否则必须承担相应后果。

（四）加强政府对新兴媒体的舆论引导

为了避免公共危机来临时耽误处理时机，政府应当制定相应的舆论危机应急预案，并根据实际情况随时做出适当调整，真正做到有备无患。首先，快速反应，树立良好形象。在以往很多新兴媒体舆论引导的成功案例中，能否在第一时间发现舆论的导向起到至关重要的作用，早发现早处理能达到理想的效果。要想对新兴媒体形成舆论引导，政府必须要比其先获得信息，做出更快的反应。其次，正确发声，增强可信度。政府要想引导新兴媒体舆论，必须占领舆论高地，尽早通过权威媒体发出正面声音，如新华社、中央人民广播电台、中央电视台等，防止负面信息通过新兴媒体外溢，政府要选择公信力高、辐射力强的媒体，协调各类主流网站公布正面言论，使事态向着积极的方向发展。再次，持续引导，防止反复。对新兴媒体的引导不可能一蹴而就，要保持正面信息的持续发布，做到有始有终，保持引导力度。

G206.7

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1008-5947（2017）06-0016-04

徐娟，中共内蒙古自治区委党校、内蒙古行政学院政治学教研部副教授，研究方向：行政管理。（内蒙古 呼和浩特 0 10 0 7 0）

2017-10-08

责任编辑 赵 武