PPP项目招投标阶段风险分担研究

张春娜

摘要：在城市建设热潮中，政府主导的公共基础设施项目占比较大，面对财政重压和智慧城市建设的重大投资需求，强调政府和社会资本“风险共担、合作共赢”的PPP模式广泛应用。本文在对PPP项目招投标阶段主要风险因素识别的基础上，依据风险分担原则，得出PPP模式项目招投标阶段风险分担结果，以便对相关研究者有一定的借鉴意义，为未来智慧城市公共基础设施PPP项目风险分担研究提供一定的理论参考。

关键词：PPP项目；招投标阶段；风险分担；研究

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1674-3024（2016）22-0049-01

前言

城市公共基础设施项目建设PPP模式建设运营周期长、投资规模大、合同关系复杂、风险种类多，涉及政府、企事业单位等多元主体，参与双方各有自己的目的与利益追求。因此，有必要对PPP模式下智慧城市公共基础设施项目招投标阶段的风险分担进行分析，以确定风险的归属权，确保各参与方分担到的风险与收益对等是项目成功的关键。

1PPP项目招投标阶段风险分担原则

所谓风险分担，即风险要素在参与者之间进行合理的分配。风险分担在满足公平原则的基础上，还应遵循以下几条原则。

1.1公平原则。由于PPP项目的风险分担主要通过合同的方式来进行划分，因此在风险分担时首先满足公平原则。

1.2风险成本最小原则。风险成本最小是指如果风险由低成本者承担，则可使风险承担成本降到最低。风险分担的目的就是项目总投资最小，哪一方控制或管理某一风险的费用最低，则由该方承担这一风险。风险成本最小原则反映了PPP项目的共赢理念。

1.3过失原则。风险分担归责的对象取决于招投标过程中的过失方，哪一方引起风险，则风险就由该方承担。例如社会投资者在投标过程中因负责人过失没有按照招标公告要求制定投标文件而失去中标的风险由社会投资者承担；公共部门应承担把项目风险过多转移给投资人而导致项目招投标阶段谈判失败的风险。

2PPP项目招投标阶段主要风险因素的分担方案

2.1PPP项目招投标阶段风险分担框架。PPP项目风险分担结果大多分为三种：公共部门承担的风险、社会投资者承担的风险、双方共同承担的风险。PPP项目在招投标阶段风险分担框架运作如下。

社会投资者首先根据其拥有的资源，对特许经营权草案中初始风险分配的结果进行评估，判断其对公共部门转移给它的风险是否具有规避能力。如果认为对转移给它的风险具有规避力，则对其进行风险报价并在投标报价中反映出来，反之则需返回风险分析阶段进行重新谈判。公共部门对社会投资者提出的风险进行分析与评估，权衡各备选方案的利弊，了解风险对项目的影响，对于自己有能力控制或比转移给社会投资者更有利于项目发展的风险要主动自留。某种程度上由于政府较社会投资者权威，故政府需主动承担部分风险。对于双方都不能完全独立控制，或者风险事件所带来的后果对双方都可能产生影响如不可抗力风险，则需双方共同承担。

2.2PPP项目招投标阶段主要风险分担。（1）政治风险分担。在城市公共基础设施建设过程中面临的政策及法律风险是社会投资者们很难预料和防范的，同时也难以控制。公共部门对于政策及法律变更的风险控制力相较于社会投资者强，应对风险所付出的成本也较小，基于风险成本最小原则，将其风险归由公共部门承担。政治及法律风险表现方式有多种，公共部门在进行城市公共基础设施PPP项目招标时应慎重，双方可在协议中约定因项目合同签订后与项目有关的政策和法律变化致使社会投资者损失达到一定百分值，政府要向特许经营权项目公司给以工期或费用补偿；若超过公共部门所承受的一定范围值，该风险将由公共部门和社会投资者公担。（2）经济风险分担。基于宏观市场经济因素造成的经济风险，公共部门和社会投资者双方都缺乏控制力，无法利用上述风险分担原则直接得出分担结果。而应该利用彼此的优势，双方协作共同分担此类风险。在风险分担公式设计上可以考虑一定程度范围内的风险由社会投资者自担，超出后的风险由政府承担。为了推动城市建设的顺利进行，公共部门可以利用自身权威和组织优势协调各社会部门为社会投资者提供经济政策优惠，社会投资者可以利用编制投标文件和管理合同的专业技术规避此类风险。同时，在协议中应规定因经济因素引起项目投资变化的，政府需按照协议价格与特许经营权项目公司进行结算。

3PPP模式下招投标阶段风险的应对建议

3.1社会投资者风险应对建议。从风险分担的分析中可知，社会投资者主要承担经济风险和投标风险，建议主要从以下三个方面着手：对一些风险损失小、发生概率低的风险选择自留，后期通过索赔获得应得的报酬；对于自身不能控制的风险可以转移给第三方（保险公司，分包商等），估算转移成本且反映在投标报价中；PPP项目在很大程度上依赖于政府的信用保证，对于政府不守信的风险，可在特许权协议中签订一系列条款，以达到风险规避的目的。

3.2政府部门风险应对建议。政府部门主要分担的是政治风险和经济风险。政府应对PPP项目带来的风险可从以下三个方面着手：对参与PPP项目的政府相关人员定期进行PPP项目培训，加强风险识别与风险应对能力的培养，完善有关PPP项目的法律法规制度和相关政策，营造良好的PPP项目投融资环境，使风险损失最小化；对自身不能控制的风险如政治风险可选择向保险公司、信贷公司、投资担保机构等投保，转移风险。

4結语

总之，在城市建设的热潮中，PPP模式必将作为各地城市公共基础设施建设的主要模式之一。由于在智慧城市公共基础设施PPP项目建设整个过程中，招投标阶段是非常重要的，对于招投标过程中所存在的风险进行合理的分担，是项目成功的关键。采用PPP模式并不意味着公共部门可以把全部风险转移给社会投资者，政府只有主动承担一定的风险，才能达到风险的合理分担，并可降低风险管理成本。