社会价值表达和集合机制失灵视角下我国拆迁问题研究

张晓兰

摘 要：拆迁问题是困扰我国社会发展、和谐与稳定的一大难点问题。我国拆迁现象和拆迁问题的出现、演变和剧烈扩展有一定的必然性。因市场体系的扩张而带动的土地商品化是根本动力。主流观点对拆迁问题的分析框架由于坚持从经济角度出发，忽略了拆迁背后复杂的社会、文化、心理和价值等问题而存在严重缺陷。参照社会价值表达和集合机制失灵的认知框架，拆迁中各种社会价值的表达和集合机制的失灵是造成拆迁问题层出不穷的根本症结。因此，构建有效的社会价值表达和集合机制是破解我国拆迁困局的关键。

关键词：拆迁；市场；政府；社会价值；公共失灵

中图分类号：F293.33 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）04-0067-06

引 言

当前，“拆迁”几乎成为社会上流传最广泛、最吸引眼球的字眼。拆迁和因拆迁引发的问题、纠纷、抗争、群体事件、暴力冲突正愈演愈烈。下面的一组数据更有助于说明拆迁问题之重大：从百度检索“拆迁”，可以找到相关网页约8560万篇；检索“拆迁事件”，可以找到相关网页约459万篇、视频2158个、相关新闻标题约45.5万篇；检索“暴力拆迁”，可以找到相关网页约91.6万篇、视频2273个、相关新闻标题约9450篇……伴随着拆迁事态逐步扩大的，还有拆迁地域范围的延伸和拆迁中急剧增加的血腥和暴力因素。在前几年的报道中，基本上都是城市拆迁中“钉子户”的抗争，而现在已经延伸到农村。中国社科院于建嵘在对未来拆迁趋势判断时，慨然叹道“现在的拆迁已经从城里拆到农村了”①。此外，暴力拆迁现象屡见不鲜。2009年年底的唐福珍“自焚事件”在当时被看作是拆迁所能导致的最极端的暴力形式。之后，这种悲剧不但没有停止，反而有扩大之势，典型事件有2010年的宜黄自焚事件、2012年的湖南湘潭拆迁自焚事件、2015年的沈阳开发商暴力拆迁炸伤男童事件等。

2016年湖北武汉又发生“暴力拆迁”；“江苏太仓现暴力拆迁，六旬老汉被打伤住院”等。

这一系列事件背后的根源是什么？到底是哪些因素导致了这种紊乱？蓬勃开展的拆迁缘何会引发一系列的纠纷、抗争、暴力和血腥事件？

一、转型社会是拆迁生生不息的大背景

拆迁事件的持续发酵，引发了人们的深入思考。一些关注者把目光投向了过去和历史，企图从历史中寻获破解拆迁迷局的启示②。但是，他们忽略了一个基本事实，即当下的拆迁和历史上的拆迁有着根本的区别，这种差别最鲜明的特征在于：以往的拆迁并非随处可见，往往是偶发、孤立、无特殊意图的，而当下的拆迁是普遍、广泛、由特殊動机支配的。那么，是什么力量策动了拆迁向当下的转型？又是什么力量在策动、支撑和推动着当下的拆迁蔓延呢？

要想解释这个令人惊异的拆迁变迁过程和发展史，我们认为，就必须从当前社会背景下发挥作用的强有力的社会控制手段中去寻找答案。20世纪70年代末启动的改革开放所引发的社会治理转型提供了理解这个全新的社会控制手段的背景。1978年开始，我国逐渐从传统社会向现代社会转型：从以农业为基础的传统社会向以工业和服务业为主导的现代城市社会转变，从计划经济体制向市场经济体制转变，从封闭、半封闭社会向全面开放社会转变。伴随着社会的转型，社会治理结构也在经历着相应的变革。其中，“一种全新的制度结构开始产生作用

……这个基础就是市场经济的建立”[1]（p.42）。众所周知，现代经济是市场模式所支配的经济，市场在现代社会治理中扮演着重要的角色，“世界上所有国家的制度都从各种设计中选用了市场，以征募和分配劳动者从事各种工作；所有国家的制度都是通过市场，把多数消费品分配给有意的买者；所有国家的制度都使用着货币和价格”[2]（p.12）。

那么，市场的性质是什么呢？“市场经济意味着一个由诸多市场组成的自发调节的系统……是一种由市场价格引导并且仅由市场价格引导的经济。”“自发调节意味着所有的产品都以在市场上出售作为目的，而所有的收入都来源于这种出售。相应地，就存在着关于所有工业生产要素的市场，不仅有关于货物（包括劳务）的，同样有关于劳动力、土地和货币的；它们的价格分别被称为物价、工资、地租和利息。这些术语本身就表明收入来源于价格。”此外，“市场经济是一种仅仅只受市场控制、调节和指导的经济体制，物品生产和分配的秩序都被委托给了这个自发调节的机制”，所以，“市场经济只有在市场社会中才能运转……它意味着要让社会的运转从属于市场……社会就必须以使该体系得以根据自身的法则运转的方式来形塑自身”[1]（pp.45-72）。由此可见，作为一种有效的社会控制和管理方法，市场发挥作用的方式是通过买和卖的交换过程所形成的市场价格来实现控制和指导社会诸要素的，市场条件下的货物生产和分配秩序由价格而得到保证。

其中，作为一种重要的要素市场，土地市场是总市场（One Big Market）不可分割的重要组成部分。

土地市场化要求土地以满足不动产市场需求的方式来组织，要求土地的使用和配置从属于市场的供给和需求，要求土地经由交易和交换的市场机制来调节并像普通商品一样被买卖，从而满足政策土地市场的需求和配置效率的需求。

土地市场形成的基础是土地的商品化，而土地商品化的前提是打破原有的阻碍和禁止土地流动的一切束缚和障碍。在这个过程中，拆迁粉墨登场了。随着城市化进程的推进和土地市场供需状况的变化，地租节节攀升，这表明原有的土地利用和配置方式效率低下、资源浪费和极度不合理。同时，原有的土地占有和使用状态限制了土地的开发、流动和交易，阻碍着土地市场的形成。在这种情况下，以提高土地利用效率、合理配置土地资源、满足土地市场需求和公共利益需要为旗号的拆迁汹涌而至。这是因为，对某些已经利用和开发的土地来说，唯有通过拆迁才能依照市场需求来改变土地的用途和使用方式。

至此可以清晰地看出，拆迁动力的根源在于因市场模式的扩张而带动的土地商品化。从社会治理转型的大背景看，由于现代社会的源泉和基础是市场经济，向现代社会转型的过程一定程度上就是市场扩张和蔓延的过程，也是市场作为一种社会控制技术和管理方法在社会治理结构中逐步确立的过程。“市场经济意味着被它卷入其中的社会制度不得不从属于市场机制的要求。”[1]（p.187）据此，从土地市场形成和确立的角度讲，拆迁就是为了使土地根据市场法则运转而形塑自身的过程。因而，拆迁之出现是必然、普遍、广泛和不可阻挡的。既然拆迁是土地市场化改革的必然产物，那么，应该如何看待、分析和评判因拆迁而引发的问题与冲突呢？它们是不是也具有“必然性”呢？

二、拆迁问题的主流分析框架及其局限

在拆迁过程中涉及多方参与者，各参与者对土地的感知与理解、目的与需求、取得与弃舍是不一样的。一方是财大气粗的开发商和地产大鳄，他们看到的是节节攀升的土地开发利润，提出了土地商品化和流动的要求；另一方是分散零落势单力薄的土地实际使用者和拥有者（普通民众或被拆迁者），他们感知的是土地对自身生存、生活的意义和拆迁中的利害得失；还有一方是土地所有者（依照我国法律规定，土地所有者是国家），其看到的则是相当可观的地租（土地出让金）。因此，各方的不同认知和利害得失决定了拆迁的过程必然是一个矛盾重重的过程，必然会引发各式各样的纠纷、冲突、争斗乃至暴力。从这个角度讲，拆迁中各种问题的出现也是必然的和不可避免的。

但是，“由此引发的混乱究竟是被迅速治愈了，还是撕裂了社会肌体，这主要取决于调节该过程的各种手段。政府自身是导致变迁和调节的强有力的因素”[1]（p.189）。也就是说，问题的性质和影响还取决于政府的角色和作为，取决于政府是否能够通过控制变迁的进程将其影响导向相对无害的方向，从而使变迁变得可以承受。这也使得拆迁具有中国特色其原因恰恰在于政府在拆迁过程中的角色错位。本来应该作为协调者、变革控制者角色的政府却全面退缩。基于土地出让金、GDP增长和城镇化发展等政绩和财政收入需求，政府和开发商结成了联盟，导致拆迁中呈现出怪异的博弈图景：一方是有组织的政府和开发商联盟，他们拿着《城市房屋拆迁与管理条例》这柄“尚方宝剑”，理直气壮地指挥着强拆的实施；另一方是分散的普通民众，捧着《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》，要求合理的拆迁补偿，维护自身权益。

众所周知，在利益博弈过程中，除非矛盾或冲突各方有相同或相近的行为能力和发言权，否则以个体为主要存在形式的一方必然有较高的概率蒙受损失。很明显，面对庞大的组织体系或组织机构，个人的力量是微弱的和不足以对抗的。在这样势力对比明显不平衡的情况下，基本的问题解决方式只能有两种：一是个体一方仰赖另一方的恩惠或者自愿妥协而得以化解，结果是以牺牲个体一方的部分或全部利益为代价；二是个体一方在忍无可忍的情况下铤而走险，不惜一切成本和代价与另一方“硬拼”了，结果往往是在双方都付出惨痛代价的同时，还会殃及社会的安宁与稳定。回顾一年来的拆迁事件，呈现给我们更多的是不忍目睹的后一种类型的血和泪的抗强拆事件。

以上关于拆迁问题、矛盾、冲突和暴力事件形成原因的分析代表了当前社会对拆迁问题认知的主流观念。

主流观点对拆迁问题的分析框架可总结如下：拆迁基本上是个利益博弈问题，相关利益主体的利益得失决定了拆迁问题的性质，拆迁利益补偿成为化解拆迁问题的关键，而化解的基本途径必然要从完善利益补偿机制中求得，这在新拆迁条例修订的意见征求讨论中体现得最为明显，因为争论最多的依然是如何完善利益补偿问题。这种分析框架存在明显的弊端，即基本上是从经济角度分析问题，忽略了拆迁背后复杂的社会、文化、心理和价值等方面。

尽管拆迁中的利益纠纷问题分析十分重要，现实中被拆迁者反映最强烈的是自身利益被侵害和补偿不公，物质利益补偿机制不健全是造成拆迁问题层出不穷的重要原因，但拆迁从来不是单纯的经济问题。只关注拆迁中的经济利益补偿问题是不够的。这不仅因为经济分析思路本身就存在着不可避免的缺陷，经济分析只关注选择和配置过程，免除了对道德、政治和理智的考虑[3]（p.163），还因为“经济功能仅仅是土地的许多至关重要的功能中的一种。土地为人类的生活提供稳定性，为其提供栖息之所，是其生理安全的条件，也是风景和季节。设想人的生命中没有土地，就如想象他出生时没有手脚一样荒唐”；同时，“土地是一种自然要素，它与人类的制度设置密不可分地交织在一起……土地因此与亲属的、邻里的、行业的和信仰的组织于部落和庙宇、村庄、行会以及教堂紧密联系在一起”[1]（p.187）。也就是说，土地构成了人类社会的基本载体和重要组成部分。因而，土地不但具有自然的意义，还具有社会、文化、心理、宗教、审美和价值的意义。家庭、邻里、村落、社区、地域等都因土地而存灭。在长期的生活与互动中，土地承载着人类的精神、情感、宗教、信仰乃至终极关怀，是人类终极情感的依托。我们的祖先更是通过建立遍布各地的土地神庙赋予土地无与伦比的神圣地位，因此，安土重迁也构成了传统文化的一个重要方面。总而言之，土地充满着神圣气息和浓厚的文化内涵是无可置疑的。

尽管我们得到了经济进步、城市化水平的提高、某一地域范围的现代化设施的极大改善，但代价也是巨大的。如果我们认可“土地与人类的制度设置密不可分地交织在一起”，那么据此推理，因土地的商品化而引发的拆迁必然会粉碎在当地的长期社会生活中所形成的富有社会意义的邻里、社区、文化、交往制度，“引发的混乱一定会使人们的关系瓦解，并且毁灭性地威胁到人类自然的栖息地”[1]（p.44）。同时，由于社区生活对于人们的情感、友谊、相互尊重、正直品行、团结精神的培养具有重要的作用[3]（p.526），随着人们原居住地的瓦解，构成社会资本基础的邻里守望相助、精神纽带、归属感、认同感、依恋感、家園信仰等可能会一一丧失，这些社会资本的流失所带来的影响将是深远的。其实，从最新的关于拆迁的讨论中，拆迁背后的社会、心理、文化和价值争论等问题已经获得关注③。因此，拆迁背后复杂的社会、文化、心理、价值意义更应该得到重视。这些重要的价值构成社会整体和文化传统中不可分割的一部分，关系到社会资本的形成和积累、某地域文化的存亡、人们心理和价值观念的调适。其实，以单纯的经济利益补偿解释民众抵抗拆迁不足以解释全部事实，不然我们就无法充分合理地解释近一年来频频发生的自焚、自杀、自残的抗强拆事件。

然而，当前的主流意见显然没有超越经济思维模式。糟糕的是，如果依照主流观点的经济思维分析框架进行政策设计，极易导致政策分析中最致命的错误——第三类错误（Errors of the Third Type）的发生，即当应该解决正确的问题时，却解决了错误的问题[4]（p.197）。主流分析模式认为，化解拆迁矛盾和冲突的基本途径在于完善利益补偿机制，这种模式完全忽略了利益补偿问题之外的其他因素，对拆迁问题的认识本身就是偏颇的，这显然是基于错误的问题认知而提出的解决方案。其结果必将是，原本以为解决了问题，实际上远离了问题的症结，从而导致政策方案无效果。所以，“要想成功地解决问题，就必须对正确的问题找出正确的答案。我们经历失败常常更多地是因为解决了错误的问题，而不是因为我们为正确的问题找到了错误的答案”[5]（p.93）。遗憾的是，新拆迁条例的修订和征求意见的讨论恰恰在延续着主流观点的认知路径。据此可以预见，指望新条例的出台来将拆迁矛盾化减为最小，杜绝暴力的发生，只能是奢望。

可见，拆迁问题、纠纷、矛盾、冲突和暴力抗争的发生既是由物质利益补偿不公造成的，更是由因拆迁带来的社会、文化、心理与价值等方面的紊乱和失序而引发的。在当前条件下，因利益补偿机制失效引发的拆迁矛盾和冲突具有一定的必然性，因拆迁所引发的社会、文化、心理与价值等方面的紊乱和失序而导致的抗争更是必然、普遍的，这根源于市场和社会固有的内在矛盾和冲突。

三、社会价值表达和集合机制失灵：研究拆迁问题的新视角

前文的讨论表明，为了更全面地认知拆迁问题，我们需要超越经济分析的认知框架，开发出一个能够全面、科学、合理观察、分析、研究和解决拆迁问题的全新框架。这一尝试的出发点要从公共治理的角度，以公共利益为轴心来着手构建。这是因为，如果说利益补偿不公正关涉更多的是私人或小群体利益的得失（而从事件的普遍性看，这种得失其实也是某种范围和程度上的公共利益），那么因拆迁所引发的社会、文化、心理与价值等方面的紊乱和失序造成的将是公共利益的损失。同时，随着拆迁矛盾和冲突的加剧，社会自身也遭受到来自如下方面的危害：社会各阶层之间紧张关系的发展导致社会的不安定；竞争性的利益促使某些商业团体与政府形成联盟，造成公权成为利益争夺的武器而被滥用；冲突的加剧引发流血暴力事件、群体事件的频发……最终的结果将是更大范围的公共利益的损害。所以，从根本上说，化解拆迁最大的挑战和最深刻的问题在于如何捍卫公共利益。“从理论的发展来看，人民的共同体（或公民社会）如何能够更好地捍卫和弘扬公共利益，是人类面临的重大挑战。西方有识之士已开始提出以公共价值的讨论来描述公共利益，用公共价值失灵的理念来替代市场失灵的理论，指导公共管理改革”[6]。可见，公共失灵模型为我们提供了重新思考和破解拆迁问题的重要参考。

公共失灵模型提出：“当无论市场还是公共部门都不能提供某些实现核心的公共价值所必须的物品或服务时，就会发生公共失灵”；“由于政策制定过程的缺陷，如果某些公共价值被抛弃，如果没有充足的手段确保社会价值的表达和有效传达，或者如果社会价值的集合过程发生扭曲，那么就会发生公共失灵”[7]。同时，如果我们把价值看作“不仅包括实物、资金，还包括权力、荣誉、服务等等有价值的东西”，那么从这个角度讲，参照公共失灵模型，可以看出拆迁问题根本症结在于拆迁中各种社会价值的表达和集合机制失灵。拆迁中的这些社会价值主要包括被拆迁者的物质利益诉求、保证拆迁补偿的公正性诉求、拆迁中社会关系保留的诉求、保持原生活状态的诉求、心理调适诉求、文化保护诉求以及其他关涉社会利益、公共利益的价值诉求。如果这些价值诉求能够得到有效的表达、完整的传输和集合、公平且真实地体现在拆迁决策和政策中，如果每一种价值诉求都能够得到关注、倾听、采纳和回应，如果我们真正秉持公共利益的标准和平衡多种价值诉求的判断准则，那么拆迁将会是一幅怎样的图景呢？

因此，拆迁问题的根本症结在于各类社会价值表达和集合机制的失灵。这使得拆迁各方的意愿都没有能够公平、合理、恰当地融入拆迁的政策和决策中，造成拆迁决策中出现一方或多方的价值诉求和公共利益诉求的真空。在这样的情形下，拆迁决策必然是扭曲、偏颇、难以服众和缺乏价值内核的。失去价值诉求的关涉方必然会奋起抵制和反抗，最终也必然会造成频发的拆迁纠纷、矛盾、冲突乃至流血暴力，引发社会的紊乱、动荡和失序。所以，欲求问题之根本解决，各种诉求和价值的有效表达和集合是关键。其实，这种表达和集合机制本质上在于创造一个平台，使拆迁各相关方的价值诉求和公共利益诉求能够得到有效的表达、传输、倾听和回应，本质上是一个政策设计和决策过程中的参与问题。

然而，现实的困境在于：一方面这种机制在当前的体制下基本暂告阙如或根本就运转不灵；另一方面，由于分析和认知框架的陈旧，我们对问题的认知完全纠结于利益补偿机制问题，忽视了利益补偿机制只是整个问题的一个方面，原本以为解决了问题，实际上正在偏离问题的症结，从而导致各种应对策略收效甚微。所以，在当下的中国呈现出荒诞的一幕：一方面，因拆迁而引发的抵制、抵抗普遍地发生着，导致的冲突、血腥、暴力触目惊心；另一方面，拆迁仍在推土机的轰鸣声中加速推进着。是因为我们对血和泪的教训麻木不仁而熟视无睹？还是因为我们智识和视野的不足限制了我们分析和解决问题的能力从而导致我们事倍功半或无能为力？

历史不能假设。我们同样不能假设如果当下的中国社会治理中存在着有效的社会价值表达和集合机制，拆迁问题就可以避免。但是，我们也不能无视拆迁所引发的血和泪的事实与教训。具有中国特色的拆迁，雖然加速了中国城市化进程，但拆迁造城的背后是一部部血泪史，而且也折射出谁都无法回避的深层次问题——各种社会价值的表达和集合机制的失灵。因而，破解中国式拆迁的迷局，构建有效的社会价值表达和集合机制是关键。

四、结论和展望

拆迁与反拆迁背后的矛盾根源在于因市场与社会之间的张力所引发的矛盾，也就是波兰尼所说的双重运动（Double Movement）的过程——市场的不断扩张以及在扩张过程中所遭遇的社会的反向抵制。解决这一矛盾有赖于政府的角色定位，有赖于政府的公共政策。延续这一思路，我们还分析了中国式拆迁问题的根源和症结，并且提出问题解决的关键在于构建有效的社会价值表达和集合机制。现在的问题是，谁来构建？这无疑决定着中国式拆迁未来的走向。

本研究仅仅是一个新的、长期的、艰苦的过程的开始，提出的命题还有待于事实检验，提出的思路和方案还有待于深入检查和细化，使其可操作化。本文的重要意义在于分析了某些原则，以使得我们从以前的支配着我们的某些偏颇或错误认识中解脱出来。这些原则是明确的，即除非构建了有效的社会价值表达和集合机制，否则因拆迁而引发的问题仍将继续蔓延、扩张乃至加剧。

注释：

①详见《拆迁：维护普通人的尊严与权益》，http：∥house.china.com.cn/bookview_305175.htm，2011年9月20日。

②详见《凤凰周刊》专题《原来拆迁有历史》， http：∥bbs.ifeng.com/viewthread.php？tid=4204760，其他研究详见http：∥hihistory.net/post/5148/， http：∥www.wyzxsx.com/Article/Class4/200803/33336.html， 2011年9月20日。

③如关于村庄拆迁后农民“被上楼”所造成的生活不适问题的讨论，以及清华大学博士生致潍坊市长的公开信，详见http：∥news.xinhuanet.com/politics/2010-11/04/c_12736433.htm和http：∥news.xinhuanet.com/politics/2010-11/04/c_12736433.htm，2011年9月20日。

参考文献：

[1]Karl Polanyi.The Great Transformation： The Political and Economic Origins of Our Time [M].Boston：Beacon Press，2001.

[2]C.Lindblom.Politics and Markets：The Worlds Political Economic Systems[M].New York：Basic Books，1977.

[3]R.Dahl，C.Lindblom.Politics，Economics and Welfare：Planning and Political-economic Systems Resolved into Basic Social Processes[M].Chicago：University of Chicago Press，1953.

[4][美]威廉·N.鄧恩.公共政策分析导论[M].谢明，等.北京：中国人民大学出版社，2002.

[5]Russel L.Ackoff.Redesigning the Future： A Systems Approach to Societal Problems[M].New York：John Wiley & Sons，1974.

[6]蓝志勇.公共利益意识是建设和谐社会的文化核心[J].中国行政管理，2006，（6）.

[7]Barry Bozeman.Public-value Failure：When Efficient Markets may not Do[J].Public Administration Review， 2002，（62）.

[责任编辑：张英秀]