缺陷产品召回与执法查处关联性分析

◆何云福/ 文

缺陷产品召回与执法查处关联性分析

◆何云福/ 文

召回是生产者对存在缺陷的产品采取措施消除缺陷或降低、消除安全风险的活动。召回的产品，其缺陷可能是不符合国家标准、行业标准中保障人身、财产安全要求或存在不合理危险，从而也可能属于《产品质量法》中所规制的不合格产品，进而企业的生产销售行为可纳入执法查处范畴。本文试分析缺陷产品召回与执法查处之间的内在联系和区分，提出研究制订缺陷产品召回与执法查处关联规则的建议。

一、问题的提出

随着缺陷产品召回制度的不断完善，缺陷产品法定召回范围从汽车、儿童玩具扩大到电子电器、儿童用品等日用消费品。另一方面，《缺陷消费品召回管理办法》将缺陷消费品召回的管理职责落实到省级乃至省级以下产品质量监督部门。这些因素都导致基层在数量日增的召回工作实践中，亟需处理好缺陷消费品召回与既有执法查处的关系，有效推动缺陷产品召回的深入实施，同时正确履行好执法监管职责。

具体而言，产品缺陷是由于设计、制造、警示标识等原因导致的在同一批次、型号或者类别的消费品中普遍存在的不符合国家标准、行业标准中保障人身、财产安全要求的情形或者其他危及人身、财产安全的不合理的危险。因此，不符合国家标准、行业标准中保障人身、财产安全要求或存在不合理的危险产品，既可以采取召回的措施，产品质量监督部门又可以依据监管职责，依法开展执法查处。但是，显而易见的是，执法查处将极大影响到企业自主召回的积极性和主动性，从而影响到缺陷产品召回制度的实施。另一方面，如果仅采取缺陷产品召回的措施，而不追查企业的违法行为，又可能存在履职风险。

二、缺陷产品召回与执法查处的关系

笔者认为，问题的核心在于，如何理解和处理好缺陷产品召回与执法查处之间的关系。从实践上看，产品质量监督部门持有不同的观点和做法。

一种观点倾向于将缺陷产品召回与执法查处两者相互分离。缺陷产品召回管理部门按照程序确认、备案企业召回计划，发布缺陷产品召回信息公告，对召回实施情况进行监督。产品相应的缺陷信息并不作为执法查处的线索进行移交处理。同样，执法查处也并不对产品实施是否需要召回的调查，避免相互影响。

另一种观点倾向于以执法查处的流程替代缺陷产品召回的实施。执法监管部门并不严格区分执法调查与产品缺陷调查，在作出执法处罚决定的同时，补充产品缺陷调查内容，督促企业履行缺陷产品召回的义务。其实质是，执法查处后，缺陷产品召回同步实施，调查与取证过程合二为一，减少了部分产品缺陷认定的环节。

还有观点认为，缺陷产品召回与执法查处之间是互补的关系，以产品缺陷信息为线索，分别采取缺陷产品召回与执法查处两种手段，避免管理不严或执法难以闭环等不足。具体实施中，分别采取不同的程序，但又相互影响，各取所长，即对企业实施调查，又避免缺陷产品流入市场导致的伤害后果。

笔者认为，缺陷产品召回与执法查处之间是相互关联的，并没有主次之分，也不是互相孤立的，要处理好两者的关系需要重视其中的关联点，并采取合适的处理规则。

三、缺陷产品召回与执法查处几个关联点

缺陷产品召回与执法查处之间相互关联，关联的关键节点在于两者所针对的产品、对象有着交叉和重合以及职责有共通的要求。

第一，“产品”是两者的关联点。《产品质量法》同时使用了“产品缺陷”和“产品质量不合格”的概念，明确地把产品不应存在缺陷或瑕疵作为产品质量的基本要求。产品质量不合格与产品缺陷、产品瑕疵有着密切的联系，但两者之间同样也存在着明显区别，相互不能够完全替代。产品质量虽然符合法律规定和约定的标准，即产品质量合格，但仍有可能存在某种不合理的危险，即产品存在缺陷。因而，开展缺陷产品召回与执法查处应密切关注产品本身是否属于“产品缺陷”，同时又属于“产品质量不合格”。

第二，“企业”是两者的关联点。《缺陷消费品召回管理办法》明确规定，生产者是缺陷消费品的召回主体。消费品存在缺陷的，生产者应当实施召回。《产品质量法》也规定了生产者应当对其生产的产品质量负责，产品质量应当符合下列要求：不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准。因此，企业既有生产合格产品的义务，又有召回缺陷产品的义务。

第三，两者的关联是职责所需。产品质量监督部门既是《产品质量法》的执法主体，又负有辖区内缺陷产品召回监督管理职责。从职责上讲，缺陷产品召回的职责并不能代替产品质量监管的职责。《缺陷消费品召回管理办法》就明确规定了生产者依照本办法召回缺陷消费品，不免除其依法应当承担的责任。这里的“责任”不仅仅是民事责任，还包括行政责任乃至刑事责任。产品质量监督部门对生产者违反《产品质量法》的行为，应当追究其行政责任。缺陷产品召回特别是大量的企业自主召回，不属于行政责任的追究，与监管部门对违反《产品质量法》所追究的行政责任，不构成牵连和重合，是具有关联的两个法律行为。

四、推动缺陷产品召回与执法查处关联规则的形成

正如上文所述，缺陷产品召回与执法查处既有区别，又相互关联，因此，产品质量监督部门在实施缺陷产品召回管理和执法查处中，要依据一定的规则准确研判，处理好两者关系，切实履行好工作职责。笔者认为，可以从以下几方面推动关联规则的形成。

一是限定产品关联的范围。从“产品”这个关联点分析，产品缺陷认定存在两类标准，即产品是否存在“不合理危险”的一般标准和是否符合有关国家、行业的安全标准。产品缺陷认定标准与不合格产品的认定标准并不一致，不能从产品存在缺陷直接确认产品不合格。因而，只有在产品既存在缺陷，又被判定为不合格的情形下，才需要关联缺陷产品召回与执法查处工作。在执法查处中，要充分重视对产品是否违反产品质量法的调查取证，不能直接将产品缺陷分析报告与产品不合格的检测报告直接等同对待。

二是划定企业关联的情形。从“企业”这个关联点分析，召回的缺陷产品的责任主体与行政处罚的违法主体也不是完全重合的。需要注意的是，《缺陷消费品召回管理办法》所称生产者，是指在中国境内依法设立的生产消费品并以其名义颁发产品合格证明的企业。《缺陷消费品召回管理办法》对生产者的界定与《产品质量法》等法律法规规定不尽一致。虽然《产品质量法》并未明确规定“生产者”的定义，但没有对是否“以其名义颁发产品合格证明”加以限制。具体到缺陷产品召回与执法查处的关联，需要重视责任主体的不同、查处环节的不同可能导致的管辖权问题，避免发生主体和程序出错。生产者是缺陷召回的责任主体。如果执法查处的相对人与缺陷产品召回的责任主体并不一致，应当采取通报、移送等处理方式。

三是充实两者关联的内容。从“职责”这个关联点分析，缺陷产品召回管理可以称为执法后续闭环措施之一，执法查处能强化缺陷产品召回管理的效力，两者相得益彰。具体而言，执法查处后应注重督促企业对缺陷产品采取缺陷产品召回的措施，在运用裁量权时，鉴于企业主动召回是企业履行社会责任的良好行为，应当考虑企业主动召回对处罚幅度的影响，对处罚对象是否适用从轻、减轻处罚等，依据《行政处罚法》第二十七规定，企业主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当依法从轻或者减轻行政处罚。另一方面，对逃避召回义务、未履行已承诺的缺陷产品召回措施企业加强执法查处。比如，在责令召回程序中，由执法力量介入产品缺陷调查；又如运用执法力量，强化缺陷产品召回实施情况的监督，扩大缺陷产品召回的威慑力。

（作者单位：上海市质量技术监督局）