中国政策性森林保险的政策演进与展望——基于中央“一号文件”的政策回顾

李文会，张连刚

(西南林业大学 经济管理学院，昆明，650224)



中国政策性森林保险的政策演进与展望
——基于中央“一号文件”的政策回顾

李文会，张连刚

(西南林业大学 经济管理学院，昆明，650224)

基于中央“一号文件”政策的视角，分析中国森林保险政策存在的背景，从保费补贴、政策性森林保险的试点与推广、巨灾风险分散机制、互助合作保险的角度分析“一号文件”中关于中国森林保险的政策演变，提出加强信息共享机制、加强森林保险的配套措施建设、完善森林保险的补贴政策、健全巨灾风险分散机制等完善性的建议。

政策性森林保险；一号文件；政策演进

森林保险作为规避森林风险的有效方式，对森林保险进行政策支持，将有效分散林业生产经营过程中因意外风险遭受的损失，但该方式面临发展困境。在森林保险供需失衡的情况下，往往通过激发林农自愿投保的积极性来提高参保率[1]。加强政策性森林保险的法律建设和政策性森林保险市场监管工作，可增强农户对抗风险的能力[2]。森林灾害易形成巨灾，对森林保险进行再保险则是一种可借鉴的解决方法[3]。在信息不对称的情况下，理赔问题突出，存在骗保以及损害林农利益的行为[4]。福建省、江西省和湖南省分别于2006、2007和2009年开始政策性森林保险试点[5]，此后中国大部分省市陆续开展政策性森林保险的试点，政策性森林保险得到了初步发展，但因信息不对称、配套措施不完善、巨灾风险机制不健全等问题制约了政策性森林保险的发展，政策性森林保险尚未成为一种被林农广泛接受的风险分散方式。总体来看，各位专家学者认为多重因素制约着政策性森林保险的发展。基于各位学者的研究成果，从中央“一号文件”的视角出发，认真梳理十三个“一号文件”的内容，并从中找出中国政策性森林保险的政策走向，以期快速实现中国林业持续稳定的发展。

1 中国政策性森林保险政策出台的背景

政策性森林保险是指在政府补贴下对林业经营者因非人为或非故意的原因造成的森林方面的经济损失提供补偿的一种保险制度。政策性森林保险在中国林业的各个方面都担任着重要的角色，例如可以分散林业经营者的经营风险、加快普及林权抵押贷款、减少信贷风险等[6]。

森林保险最早出现于瑞典、芬兰、日本和美国等国家，距今已有近百年的历史，其发展已经较为完善。中国的森林保险开始于1982年，起步较晚，距今只有30多年的历史。中国林权制度改革的推进，加快了林业市场的发展，但是随之也出现了种种问题，例如资金不足、技术不先进、人才缺失等。其中对于资金不足的问题，中国部分地区开展了一些林业投资改革，例如以林权作为抵押物向银行贷款，为控制林业信贷风险，森林保险被引入。然而，对于作为准公共物品的森林而言，单纯地依靠市场机制来调节，会出现“市场失灵”的情况，难以达到预想的效果，因此需要政府的干预，并给予一定的补贴。在这种背景下，中国的政策性森林保险应运而生。

2 “一号文件”与政策性森林保险的政策演变

通过梳理1982年到2016年的中央“一号文件”可以看出，“一号文件”中涉及森林保险的政策是从2004年开始的。“一号文件”关于政策性森林保险的内容主要涉及保费补贴、政策性森林保险试点与推广、巨灾风险机制、互助合作保险等几个方面。根据中国2016年修正的农业保险条例可知，农业保险保障的范围有种植业、林业、畜牧业和渔业等。由于中国把森林保险规划到农业保险的范畴内，因此分析的有关森林保险的政策内容包括农业保险的相关内容。借鉴农业保险的相关政策，用以指导政策性森林保险的发展。

2.1 政策性森林保险的保费补贴范围不断扩大

中央“一号文件”关于政策性森林保险的保费补贴政策演变过程如表1所示。中国政府加大对政策性森林保险的保费补贴，特别是各级政府从优惠政策等方面对林农给予支持，促进林农增收，有利于中国林业稳定和可持续发展。通过历年的“一号文件”可以看出，关于中国政策性森林保险保费补贴的关注点主要体现在3个方面：第一，补贴范围不断扩大。2007、2009和2010年的“一号文件”都指出要扩大政策性森林保险的试点范围。另外，为了解决森林保险覆盖区域小的问题，2012年的“一号文件”提出扩大森林保险的区域覆盖面积，促进中国政策性森林保险的发展。第二，对中国中西部地区的补贴力度加大。2009和2010年的“一号文件”提出加大中央财政对中西部地区保费补贴力度；财政部2009年发布了关于森林保险保费补贴的试行方法《中央财政森林保险保费补贴试点方案》，确定了2009年森林保险保费补贴的试点省份分别为江西省、福建省、湖南省[7]。2014年的“一号文件”则进一步指出在有条件的地方提供保费补贴，与2013年不同的是补贴范围不再局限于重点国有林区，这从一定程度上再次扩大了政策性森林保险的保费补贴范围。第三，鼓励各级财政加大对森林保险的补贴力度。2009和2010年的“一号文件”都提出加大中央财政对森林保险的补贴力度。试点省份均确定了相关原则，即按照投保则补、不保不补的原则；并提出保费补贴的对象为生态公益林和商品林；明确补贴主体为中央和省级财政，逐步增加了对森林保险的补贴[8]。另外，2014年的“一号文件”指出中央财政通过以奖代补等方式予以支持，这可以部分解决补贴方式单一的问题。

表 1 “一号文件”关于政策性森林保险的保费补贴演变过程

2.2 政策性森林保险从试点到稳步推进

中央“一号文件”关于政策性森林保险的试点情况如表2所示。中国政府对政策性森林保险采用“先试点，后推广”的操作方式，是符合中国国情的。2004年以来的“一号文件”中有9次提出开展及扩大政策性农业保险的试点，其中在2009年的“一号文件”中单独提出了开展政策性森林保险试点工作，从2009年开始，先在江西、湖南、福建、浙江、云南、辽宁等6省开展了政策性森林保险的试点工作。此后，在2010、2014和2015年的“一号文件”中，都制定了逐步扩大政策性森林保险试点范围的政策。从2009年以来的“一号文件”内容可知，政策性森林保险的试点在逐步地扩大。截至2014年，森林保险的范围已经扩大到27个省份，超过了全国省份的一半还多。在2009年到2016年前后8年的政策性森林保险试点中，政策性森林保险在“一号文件”及相关政策的指导下发展迅速，为中国政策性森林保险制度的建立提供了不同层面的丰富经验，促进了政策性森林保险逐渐在全国范围内推行。

表 2 “一号文件”关于政策性森林保险的试点情况

2.3 探索建立巨灾风险分散机制

根据第八次全国森林资源清查结果分析可知，全国的森林面积为2.08亿hm2，位居世界第5位，森林覆盖率达到了21.63%。中国的森林资源分布广泛，不过绝对大部分集中在东北、西南等偏远山区，因此，中国的森林灾害一旦发生，就具有极大的联结性，并很容易形成大型森林灾害，产生较大的损失。根据中国森林的实际情况，有必要建立森林巨灾风险分散机制，以保障在灾害发生后，林农能及时得到经济补偿，并及时对森林进行恢复工作，以确保林业的可持续发展。2007年以来的“一号文件”对于建立巨灾风险分散机制的政策主要体现在两个方面：第一，建立森林保险再保险体系。2008和2009两年的“一号文件”涉及了相关内容，都提出了要加快建立再保险体系，以减少巨灾给林农和保险公司带来的损失。第二，由各级财政对森林保险进行补贴，逐步建立森林保险巨灾风险分散机制。2009、2010、2012和2014四年的“一号文件”都提出了要由财政对森林保险进行补贴，并建立巨灾风险分散机制(表3)，在2012年的“一号文件”中提出了农业巨灾风险分散机制的支持主体，即为中央财政支持，该主体的确立促进了森林大灾风险分散机制的建立。截至2016年，中国的部分试点省份建立了关于森林保险的风险补偿金制度，如福建、江西等[9]。在2016年的“一号文件”中又一次指出要进一步完善该机制，从一定程度上为政策性森林保险的可持续发展提供了政策支持。

表 3 “一号文件”关于巨灾风险机制的政策内容

2.4 探索建立互助合作保险

在林业中应用互助合作保险，使成员间的共同利益关系形成一种相互监督机制，有利于防止道德风险和逆向选择的发生，具有较低的信息成本和监督成本[10]；也有利于提高林业经营者抵御风险的能力，提高林农的保障水平，维护林农利益。在1982年到2016年的“一号文件”中有两年提到互助合作保险。2009年的“一号文件”提出鼓励在农村发展互助合作保险。由于互助合作保险主要是林农之间的互助互济，并不以盈利为目的，这种形式在中国比商业保险形式更适合林农的保险意识和思想水平，更容易被林农接受[11]；2014年的“一号文件”提出鼓励开展多种形式的互助合作保险。在2011年全国首创的保险互助社即慈溪市龙山镇伏龙农村保险互助社成立后，2013年9月宁波市也先后有8个村设立了农村保险互助社。由此可见，中央政府已经认识到互助合作保险对林业及农业发展的重要性，并采取了相应的措施。

3 建议与展望

在中央“一号文件”的指导下，政策性森林保险从无到有。集体林权制度改革明确了经营主体，促进了森林保险的发展，政策的支持促进了政策性森林保险的推广与应用。但是，一种制度的创新与变革往往伴随着多方的博弈行为，并且受该制度在实践中的成本与收益的限制[12]。在梳理历年的“一号文件”关于政策性森林保险政策的基础上，结合中国政策性森林保险的现状，预测其政策走向。

3.1 加强信息共享机制建设

中国绝大部分森林资源集中分布于东北、西南等边远山区和台湾山地及东南丘陵。有关森林灾害的历史数据，因地域、种类的不同，分散在各省市的各个部门，如气象部门、林业部门等，缺乏专人汇集整理[7]。因此，建议中央政府建立林业经营者、林业部门及保险公司等金融部门的信息共享机制，加快森林灾害、抵押、采伐等信息的电子化管理进程，使保险公司能够根据全国森林的实际情况开发合理的保险产品，并根据灾害的种类开发多样性的保险产品，满足林农对森林保险多样性的需求。林农也可以通过这个信息共享系统了解全国森林灾害的情况，提前对森林做好相应的防范措施，更多地保障林农的利益，保护中国的森林资源。此外，也可以参考日本的相关做法，根据全国林地档案和森林资源调查资料，制定全国统一的标准，如林木价值标准和保险费率，使理赔申请和获赔的周期变短[13]。

3.2 加强政策性森林保险政策配套措施建设

加强政策性森林保险配套措施建设是强化森林保险工作的紧迫任务。从历年的“一号文件”的政策可以看出，关于中国政策性森林保险配套措施建设的政策有些欠缺。中国政策性森林保险的发展过程很短，存在着配套措施不完善的问题，例如培训机构和认定机构的缺失、不健全的定损制度以及不规范的理赔标准。鉴于此，建议中央政府加强政策性森林保险配套措施建设，引导中国各地林业部门建立政策性森林保险技术培训机构，给保险公司相关工作人员免费提供林业相关技术培训；由政府出面设立专业的林业勘察评估机构，如芬兰的损失评估工作一般由作为第三方的林务员或林业技术员承担，体现了公平性等；建立统一的森林保险理赔标准制度，简化理赔程序，缩短理赔周期；继续完善健全集体林权制度，明确集体林地经营权与林木所有权，有利于林业经营者作为投保人，积极参加政策性森林保险。

3.3 完善森林保险补贴政策

通过梳理1982年到2016年的“一号文件”可知，中国政府对政策性森林保险的补贴政策主要集中在保费补贴上，补贴方式单一。此外，2013年的“一号文件”提出重点国有林区森林保险保费补贴试点；2014年的“一号文件”提出有条件的地方提供补贴。可见，中国政策性森林保险的补贴范围还不全面，并不是针对全国的普遍地区。鉴于此，首先，中国政府在制定政策时，可以参照一些国外的做法，补偿保险公司的经营成本，比如美国政府提供30%的业务费补贴给承办林业保险的私人保险公司[14]。当保险公司举行政策性森林保险的宣传活动时，政府应对其活动成本进行补贴。其次，扩大补贴范围。扩大森林保险的补贴广度，提高保费的补贴深度，使全国的政策性森林保险同步发展。再次，加大财政扶持力度，为参保林农提供优惠政策，如减免林业税、提高森林生态效益补偿标准、提供免息贷款等。最后，结合2012年四川省试点的“无赔款优待”政策取得了良好成效，建议在全国适当的地区推行该政策，激励林农的参保意识。

3.4 健全森林巨灾风险分散机制

中国在集体林权制度改革后，农民拥有了林地的经营权和林木所有权，并成为了林业经营的主体[15]。因此，当森林发生灾害时，受损失最大的就是林农。农业已经建立政府财政支持、封顶赔付、购买再保险等巨灾风险分散模式，部分省份已经形成比较规范的农业巨灾风险准备金制度[16]。因此，健全森林巨灾风险分散机制已然迫在眉睫。针对中国森林的基本情况，中央政府在健全森林巨灾风险分散机制时，可参照国外的一些经验，成立再保险公司或者由金融主体提供一定的资金支持，如瑞典林业保险一般由私营商业保险公司和联营再保险公司共同承担[17]；日本多数金融主体如银行、保险公司等共同为森林灾害损失做补偿，使森林得以永续经营，使林业经营者有安全感[18]。此外，2016年的“一号文件”针对农业，提出了“保险+期货”概念，把农业保险资金和农业融资业务结合，更进一步发展农业融资的创新模式。为完善森林巨灾风险分散机制，建议把“保险+期货”这一模式同样地应用到林业之中。“保险+期货”模式的应用可以使林业经营者转移来的风险全部或部分再转移到期货市场投资者身上，保险公司可以通过购买看跌期权来分散保险巨额赔付风险。总之，有效的巨灾风险分散机制应该是由多方参与来分散巨灾风险损失的压力，促进中国林业的可持续发展[19]。

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10.16832/j.cnki.1005-9709.2017.03.010

2017-01-05

国家自然科学基金资助项目(71273215)、国家社会科学基金资助项目(14XJY012)

李文会(1992-)，女，河南商丘人，硕士研究生，从事林业经济管理方面的研究，(电话)18736073467，(E-mail)1316713098@qq.com。

张连刚(1977-)，男，河南南阳人，副教授，博士，硕士生导师，从事林业经济管理方面的研究，(电话)18288758081，(E-mail)18288758081@qq.com。

F326.23

A

1005-9709(2017)03-0055-05