新时期乡镇政府职能转变问题研究

摘要：推进乡镇政府职能转变，对于建设基层服务型政府和实现乡村治理现代化具有十分重要的意义。当前，乡镇政府职能转变过程中面临的主要问题有：“任务型乡镇”行政生态环境并未根本改变，乡镇政府拥有的权力与承担的责任不对等，乡镇政府角色功能在实践中存在越位和缺位，乡镇干部有效履职和服务的动力不足等。新的历史条件下推进乡镇政府职能转变，需要进一步理顺县乡关系、优化乡镇行政生态环境，提高乡镇政府自主能力、改变权责不对等状况，对乡镇政府角色功能进行恰当定位，完善激励机制、增强乡镇干部转变職能内驱力。

关键词：乡镇政府；机构改革；政府职能；职能转变

中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）07-0008-05

乡镇政府是当代中国行政体系中层级最低的基层政府，起着上情下达、下情上传、为农村和农民提供公共物品和公共服务的作用。尽管针对乡镇改革存在不同声音，但是在可预见的时期内，乡镇政府作为一级政府的地位仍然不可或缺。新世纪以来，特别是2006年全面取消农业税后，我国乡镇行政生态、农村经济社会生态等方面均发生了比较大的变革。顺应新的形势要求，转变乡镇政府职能，有利于乡镇一级建设服务型政府，从而提高乡、村治理体系和治理能力的现代化水平。本文通过对基层乡镇政府职能转变情况进行实地调研，以期发现影响乡镇政府职能转变的相关因素并提出相应策略。

一、新时期乡镇政府职能转变的现实依据

乡镇政府职能是一个动态的概念，它反映着乡镇政府活动的方向，受特定时期内国家政治、经济和社会发展的影响。新时期推动乡镇政府职能转变，需要探求影响乡镇政府职能转变的现实依据。

1.机构改革为乡镇政府职能转变奠定制度基础

改革开放以来，为了使行政管理活动更有效地适应时代发展的要求，我国先后进行了六次大的行政管理改革。乡镇作为我国的行政末梢，在改革中取得很大成效。目前我国乡镇改革主要有五种模式：河南省的“撤并乡镇”改革模式；广东、陕西、四川、安徽、陕西等省份的“三办一所”（党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和财政所）改革模式；湖北省的“乡镇综合配套体制改革”模式；浙江省的“强镇扩权”改革模式；江苏、贵州、重庆等省（市）的“大部制”改革模式。①虽然各地乡镇机构改革时间和内容有所不同，但是大体上都是以转变政府职能为目标，以优化组织结构、减轻财政负担、提高行政效能、突出服务功能为指导思想。

以河南省为例。为加快推进城乡经济社会一体化进程，与农村税费改革和农村综合改革相适应，河南省于2005年开始了新一轮乡镇机构改革。此次改革遵循精简、统一、效能的原则，目的是减轻财政负担、提高行政效能，重点是确定乡镇机关事业单位的职能、机构和人员编制。根据一项针对河南东部某县刘乡的调查结果，此次改革取得了较大的成效：除乡镇人大机构没有调整外，乡镇机构改革后的刘乡党政领导职务和机构设置具体包括乡党委书记、副书记、乡长、副乡长和3个办公室（党政办公室、

收稿日期：2017-03-25

*基金项目：河南省政府决策研究招标课题“河南省政府治理创新研究”（2016B298）。

作者简介：马君昭，男，平顶山学院政法学院行政管理教研室主任、讲师（平顶山467002）。

社会事务办公室、经济发展办公室）；乡镇党政机构共由17名干部组成，另配备4名工勤服务人员；原乡政府所属站所整合为7个事业单位，即财政所、民政所、国土所、计生服务中心、农业服务中心、村镇建设发展中心、文化服务中心。②经过此次乡镇机构改革，河南省乡镇行政事业机构和领导职数得到了大幅度精简，为乡镇政府职能转变奠定了制度基础。

2.农村经济社会的新变化要求乡镇政府必须转变职能

乡镇政府服务对象是广大农民群众，主要任务是为农民群众办实事、谋利益。为了对乡镇政府职能进行恰当定位，首先需要了解当前农村的新状况。以河南省为例，新世纪以来，河南农村出现了几点新的变化：第一，农村经济结构发生较大变化。传统农业在国民经济中的比重不断降低，农业在农林牧渔业中的比重也在不断降低，农村工商业得到长足发展。第二，农业机械化程度不断提高，农业现代化进程加快，集约经营的“大农业”成为重要发展方向。第三，农村居民收入大幅度增加，消费支出结构发生很大变化。农村居民在逐步走向富裕的同时，对交通通信、文化教育、医疗保健等基本公共服务的需求在快速增长。第四，农村非农就业人数大量增加，人口流动趋势明显。新时期农村出现的新情况，对基层一线乡镇政府的管理和服务能力提出了新要求。

二、乡镇政府的职能定位

自20世纪80年代“撤社建乡”以来，乡镇政府职能就一直处于不断转变和调整的过程中。乡镇政府应当承担的职能既受制于我国法律制度的规定，又与我国特定时期的农村特征以及政府管理的实践密切相关。2009年，中央《关于深化乡镇机构改革的指导意见》提出：“乡镇要贯彻落实好党和国家在农村的各项方针政策和法律法规，做好农业、农村、农民工作。现阶段，应主要围绕促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐四个方面全面履行职能。”根据相关法律规定和政策要求，结合当前我国农村的特点和实际，乡镇政府应承担的职能主要有以下几个方面。

1.法定政策执行职能

我国宪法明确规定，地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，需要接受本级人民代表大会和上级国家行政机关的领导。2015年新修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条指出，执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的命令是乡镇政府法定的政策执行职能。比如，中央对农村实施的精准扶贫、合作医疗、粮食直补、美丽乡村建设等一系列惠农政策，都需要乡镇政府结合当地的情况认真贯彻执行，让农民切实得到实惠。

2.促进农村经济发展职能

乡镇经济的发展不仅是县域经济发展的重要组成部分，而且是增加农民收入和解决农村问题的关键。根据经济发展的规律和“让市场在资源配置中起决定性作用”的要求，乡镇政府要做好经济发展的“裁判员”而不是“运动员”，就需要把经济发展的重点放在引领和服务上。例如结合本地实际，做好乡镇经济社会发展规划，科学制定发展目标；维护社会稳定，创造良好的投资环境；及时为当地农民提供有效的农业科技服务和市场信息，引导农民围绕市场做好种养殖业的合理安排；积极培育新型职业农民，大力发展农民合作社、家庭农场和专业大户，引导农民走集约化、专业化的现代农业发展道路等。

3.提供农村公共服务职能

一方面，从管理到服务是政府职能转变的重要趋势。随着行政层级的降低，基层政府理应愈来愈强调公共服务职能。另一方面，没有比较完善的农村基本公共服务，没有城乡之间、区域之间的基本公共服务均等化，就不可能有发达的现代农业、农村和真正意义上的现代农民。③乡镇政府直接和农民打交道，直接为农民服务，向当地农民提供公共服务是乡镇政府最为重要的职能。例如，针对农村劳动力外出务工的现状，乡镇政府要有意识地为农民提供职业技能培训、就业信息和政策咨询、免费法律援助等服务；认真贯彻国家义务教育方针政策，确保适龄儿童和少年100%能接受免费义务教育；为农民免费提供计生、保健等科普宣传和咨询服务；为农村低保、五保对象等困难群体提供生活保障；推进农村公共文化建设，完善农村文化站、农家书屋、文体广场等设施；进行农村水电路网和农田水利设施建设、开展农业病虫害防治和畜牧防疫等。

4.加强农村环境保护职能

良好的生态环境是实现农业和农村可持续发展的重要保障，是建设社会主义新农村和美丽乡村的重要依托。保护和改善农村生态环境、推进农村人居环境综合整治，是乡镇政府的一项重要职能。近年来，一些地方片面追求经济建设而忽略环境保护，导致部分农村生态环境不断恶化。农村环境污染主要来自工业污染、农用化学物质污染、生活垃圾污染等。新形势下，乡镇政府要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的生态环保理念，不断强化农村环境保护的职能。一方面，要避免盲目招商，并加大对可能严重污染农村土壤、大气、水体的相关企业的监测和处罚力度。另一方面，要引导农民发展绿色农业，避免农药、化肥、地膜等造成的面源污染。

5.维护农村社会稳定职能

稳定是发展和改革前提，是人民最大的福祉。保持农村社会安定团结，使乡镇管辖区域处于有序可控的状态，是乡镇政府的一项基本职能。乡镇政府直接面对的是农民，处于维护社会稳定的前沿。当前影响农村社会稳定的因素主要有社会治安、上访和农村突发性事件等。为了实现社会稳定，乡镇政府需要加强基层民主政治建设，落实农民的各项政治权利；开展农村矛盾纠纷排查，做好信访稳定工作；加强治安防范，有效防止各类违法事件发生，增强群众的安全感；维护食品安全，对农村超市、饭店、农贸市场等进行检查等。

三、乡镇政府职能转变过程中面临的问题

近年来，随着基层政府自身建设的持续加强，乡镇一级政府越来越关注民生，强调公共服务职能，对农村社会的管理也逐渐从管制转向服务。这是行政管理体制改革深入推进的结果，也是农村经济社会环境变迁的客观要求。但是与城市社会管理的力度和成效相比，与广大农民群众的呼唤和要求相比，当前乡镇政府职能设置和执行中还存在一些“缺位、越位和不到位”的地方，乡镇政府职能转变过程中仍旧存在以下突出问题。

1.“任务型乡镇”行政生态环境并未根本改变

“任务型乡镇”的主要特征是直接从事微观经济活动。乡镇政府的实际职能是以完成上级布置的“招商引资、项目建设”等微观经济活动任务为主要目标，而上级的工作任务是以经济指标而非以公共服务为主。④实际工作中，县级政府通过把任务量化下达给乡镇政府，并根据完成情况进行考核。为了完成上级交办任务，乡镇政府不得不花费大量时间和精力，由此导致乡镇政府工作自主性较为缺乏，本应履行的职能往往由于执行上级其他任务而中断或延迟。对河南部分乡镇干部的问卷调查显示，在回答“你认为乡镇工作重点是什么”时，有66.52%的干部选择了“完成上级交办任务”；在回答“您认为乡镇政府职能转变的主要障碍有哪些”时，有61.9%的干部选择了“上级下达的任务指标过多”；在回答“您认为如何才能有效顺利地转变乡镇政府职能”时，有78.33%的干部选择了“理顺县乡关系，明确责任权限”。⑤这些情况表明，乡镇政府面对过多的上级任务和考核要求，限制了自身职能的履行，进而影响着乡镇政府职能转变的成效。

2.乡镇政府权责不对等

责、权、利相结合是管理学的一项基本原则，既不能有责无权也不能有权无责，拥有多大权力就应承担多大责任。当前乡镇政府权责不对等主要体现在以下两个方面：第一，乡镇拥有的权力与承担的责任不对等。从体制现状看，乡镇是一个整体权力构造残缺但是内部集权程度很高的政府实体，乡镇内部单位的人事管理缺乏自主，垂直单位的存在则基本上掏空了乡镇政府管理的实质内容。⑥根据我国地方政府组织法规定，乡镇政府的管理范围是非常广的，但是实际的管理权限却达不到。例如，2005年河南省乡镇机构改革后，派出所、财政所、国土所、工商所、税务所、兽医站等部门均实行垂直管理。由此导致的结果是乡镇权力被收回了，但责任却没有完全收回，环保、土地、安全生产、计划生育、综治维稳等都要靠乡镇去落实。此外，乡镇一级基本没有执法权，但是在实际执行上级分配工作任务的时候，又经常遇到需要执法的情况，于是只能由乡镇干部进行口头劝阻，由此造成不少工作开展起来比较困难，完成不了又面临被上级追责的问题。县里的执法部门变成了监管和追责部门，无执法权的乡镇反而成了“执法部门”。这种情况在秸秆禁烧、违建拆除、大气污染防治、上访等方面均不同程度地存在。第二，乡镇拥有的财权和事权不对等。乡镇财政是乡镇政府履行职能的经济基础，财力的大小决定和制约着乡镇职能的范围和发挥的程度。自2006年取消农业税后，乡镇政府失去了一项固定税源，财政收入大幅减少，但是承担的事务卻在不断增加。维持乡镇正常运转和义务教育、公共卫生、社会治安、信访稳定等许多方面都需要财政开支，而许多乡镇经济还是以农业生产为主，工商企业较少，税收来源有限。此外，乡镇政府的支出大部分来自上级拨款，由于乡镇的直接上级——县政府也经常面临财政困境，而其摆脱财政困境的重要途径之一，便是凭借行政强势地位挤压乡镇政府的财政空间，这种情况使乡镇政府本就十分有限的财力进一步被削弱。⑦

3.乡镇政府角色功能在实践中错位

中央已经明确了乡镇政府应该承担的角色和职能，但在实际工作中乡镇政府的角色功能往往错位，突出表现为越位和缺位。一是职能越位。所谓“越位”，就是承担了不属于政府的职能而花费了大量的人力和物力。当前，不少乡镇政府仍然是“经济偏好型”政府，往往习惯于通过“圈地招商”等方式，以政府决策代替市场选择，以项目建设和吸引投资的多少论成败，甚至以政府直接投资带动企业项目和资金落户本地。⑧第二，职能缺位。所谓“缺位”，就是本来应该是乡镇政府承担的职能结果没有或很少提供。当前，乡镇政府在向农村提供公共产品和公共服务等方面仍然存在诸多不到位的地方。例如，针对农村青壮年劳动力开展的信息咨询、技能培训和就业指导仍然较少；农技推广、畜牧养殖、疫病防控、环境保护、农田水利等基础设施和公共服务配套方面仍然不足等。

4.乡镇干部推动政府职能转变的动力不足

乡镇干部的思想观念和专业素养，关系着政府职能的履行成效。管理学中的双因素理论告诉我们，影响人们行为的因素主要有两类：一是保健因素，如工作环境、工资水平、个人生活、社会福利和地位等；二是激励因素，如成就感、得到认可与奖励、个人能够得到成长和发展等。保健因素处理不好，员工容易产生不满、消极怠工等行为。激励因素处理得不好，不能激发员工的潜能，员工干事创业没有主动性。实际上，乡镇政府在公务人员管理中保健因素和激励因素都处理得不太好，导致乡镇干部工作动力不足。一方面，乡镇工作环境较差，收入待遇较低。调查发现，大多数乡镇公务员月全部收入（包括基本工资、绩效工资、津补贴等）才2500元左右，工作将近二十年的副科级干部才将近3000元。除去日常花费、人情开支、赡养父母和子女教育等支出外，几乎所剩无几，仅能维持基本的生活。另一方面，乡镇干部成长空间有限，工作成就感不强。调研中有的乡镇干部提出，針对岗位的职业技能培训太少，不能满足成长需要；有的干部认为晋升通道狭窄，看不到走出乡镇的希望。这些都导致了乡镇干部在履职过程中缺乏相应的动力。

四、推动乡镇政府职能转变的对策

乡镇政府职能转变过程中存在的问题，是多种因素共同作用的结果。推动乡镇政府职能转变，也需要从多方面入手。

1.理顺县乡关系，优化乡镇行政生态环境

“任务型乡镇”现象反映的问题实质是县乡关系的不合理。优化乡镇行政生态，首先要理顺县乡关系。第一，要以推进权力清单制度改革为契机，明确县级政府的权力边界。把县级政府对乡镇政府行使的职权名称、依据、流程等方面进行详细梳理，以列举的方式形成清单，然后向社会公布。县级政府要贯彻“法无授权不可为”的原则，避免对乡镇政府随意分配任务和施加压力，使乡镇政府心无旁骛地履行固有职能。第二，改进县级政府对乡镇政府的绩效考核机制。绩效考核关系到乡镇政府的财政权益分配和乡镇主要领导的政治前途，是引导乡镇政府履行职能的指挥棒。适当的绩效考核可以提高乡镇干部干事创业的动力，但这种考核不能太多太滥，更不能“一刀切”或者动辄“一票否决”。改进乡镇绩效考核机制，需要根据乡镇工作的实际，分类分情况考核。一方面可以引入政府、群众和社会多元参与机制，提高乡镇干部和基层群众参与度；另一方面，可以改革考核指标权重系数，降低经济发展和招商引资的指标权重，提高环境保护、扶贫开发、公共服务等事项的指标权重，发挥好考核的导向作用。

2.提高乡镇政府自主能力，改变权责不等状况

改变乡镇政府权限与责任不对等状况，可以从四个方面入手。第一，明确乡镇政府与垂直部门的职权和事权。按照“谁拥有权力谁承担责任”的原则，处理好“条块关系”，避免出现“权力上面一把抓，责任对下搞批发”的现象。第二，适当增加乡镇政府对派驻垂直单位的人事管理权。县级政府派驻到乡镇的垂直管理单位（财政所、司法所、土地所、民政所等），由于人事权仍旧掌握在上级职能部门手中，导致垂直单位人员只对上级职能部门负责，在涉及到乡镇和垂直单位共同承担的事项时，乡镇政府往往难以对其进行有效沟通和协调，由此导致的推诿扯皮现象时有发生。建议在对乡镇派驻单位人员进行考核特别是干部任命时，赋予所在乡镇领导一定的人事任免建议权和考核权，由此提高乡镇政府的协调能力。第三，适当增加乡镇政府的财权，充实乡镇财政。乡镇税收来源较少，收入有限，其正常运转主要依靠县级财政转移支付。因此，县级政府应根据乡镇承担的事权范围，因地制宜地提高对乡镇财政转移支付的额度，使其财权和事权相一致。第四，适度增加乡镇政府的执法权。对于那些必须由乡镇政府承担的社会事务，诸如民政、计划生育、农田水利建设等事项，应实现执法权限重心下移，提高乡镇政府在这些领域的管理权威。对于一些专业性较强的经济社会事务，例如工商、税务、城建、环保等，应由上级职能部门管理并承担相应责任。

3.对乡镇政府角色功能进行恰当定位

恰当定位好自身角色功能，才能有效避免职能错位。第一，要转变观念，实现乡镇政府职能由管理到服务转变。要按照中央《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》要求，以增强乡镇干部宗旨意识为关键，以强化乡镇政府服务功能为重点，实现由管理向服务转变，以为农民群众提供公共服务作为乡镇政府职能设置的重点。第二，要按照有所为、有所不为的原则来对政府角色功能进行定位。在工作中，乡镇政府必须改变经济管理方式，正确处理好计划和市场的关系。要从直接抓生产经营中解脱出来，把工作重点放在政策引导、环境营造、加强社会管理和提供公共服务上来。要把乡镇政府不该管也管不好的职能剥离出去，交还给市场和社会，扮演好“裁判员”“监管员”和“服务员”的角色。

4.完善激励机制，增强乡镇干部内在履职动力

增强乡镇政府职能转变的内在驱力，需要做好两个方面工作。第一，要重视保健因素，稳步提高乡镇干部的工资收入，满足基本的物质需求。古人云：“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。”乡镇干部长期处于低收入状态，敬业精神、干事创业激情势必很难得到充分发挥。因此，需要不断提高乡镇干部基本工资、福利补贴、生活保障等待遇，改善他们的工作条件，让乡镇干部拥有更多的获得感。第二，要抓好激励因素，丰富乡镇干部成长通道，满足他们的成长需要。要挖掘乡镇干部的潜力，根据干部特点安排富有挑战性的工作，提高乡镇干部工作的成就感。可以通过人才交流、岗位轮换等方式提高乡镇干部的工作能力。还可以借助有针对性的内部培训或外部参观学习来帮助乡镇干部开阔眼界视野、更新知识体系，开发他们自身的潜力。

注释

①李水金：《中国乡镇政府改革的五种模式及其评析》，《理论与改革》2010年第6期。②任宝玉：《服务型乡镇政府建设的体制性障碍分析——以河南刘乡为个案》，《社会主义研究》2014年第1期。③郑子青：《强化农村基本公共服务》，《人民日报》2011年11月29日。④参见曾文：《“任务型乡镇”政府职能转变的困境及出路》，《海峡科学》2016年第5期。⑤“乡镇干部问卷调查”系作者及其团队于2017年1月份对豫东某县近百名乡镇干部开展的实地问卷调查。此次调查共发放问卷100份，收回有效问卷92份。数据来源根据问卷调查结果统计整理而得。⑥国务院发展研究中心课题组：《从十省（区）二十个乡镇的调查看残缺的乡镇政府权力体系（中）》，《科学决策》2005年第2期。⑦姚锐敏：《全面推进依法行政视角下的乡镇行政体制改革研究》，《中州学刊》2013年第5期。⑧参见刘兆鑫：《城乡统筹发展与乡镇政府职能转变》，《中州学刊》2013年第10期。

责任编辑：浩淼文刀

Studies on the Transformation of Township Government Functions

in the New Period of Time

Ma Junzhao

Abstract：The function transformation is of great significance for the construction of service-oriented government in villages and towns and for the modernization of township governance. The current "task oriented-township" administrative ecological environment has not changed fundamentally； the power of township government is not equivalent to its responsibility； its role is dislocated； the motivation of promoting the transformation of government function is not strong enough. All of that are dilemmas existing in the transformation of township government function. Therefore， we need to straighten out the relationship between county and township， optimize the township administrative ecological environment， improve the autonomy of township government， change the status of inequalities between its power and responsibility， locate the role of township government properly， and enhance the inner drive of township government function transformation.

Key words：township government； institutional reform； government function； function transformation中州學刊2017年第7期圈子腐败现象及其治理路径透析2017年7月中 州 学 刊July，2017

第7期（总第247期）Academic Journal of ZhongzhouNo.7