城市应急避难场所服务能力评价综述

李从艺，符娟林

（西南科技大学，四川绵阳 621010）

城市应急避难场所服务能力评价综述

李从艺，符娟林

（西南科技大学，四川绵阳 621010）

应急避难场所对于救灾及灾后恢复都具有至关重要的作用。近年来有关应急避难场所的研究重点逐渐由场地选址转移到了空间优化配置及服务能力提升等方面。对我国城市应急避难场所的现状问题进行分析，提出从避难者的需求出发提升应急避难场所的服务水平；对城市应急避难服务能力评价的有关研究进行了整理，总结归纳了相关评价指标及评价方法。认为目前应急避难场所服务能力评价工作还有待进一步研究，应该建立合适的评价体系，为提高城市应急避难场所服务能力提供决策依据。

灾害；应急避难场所；服务能力；评价指标；评价方法

0 引言

我国是世界上自然灾害频发的国家之一，自然灾害类型多且分布广泛。近年来快速的城市化进程使得城市在聚集财富和人口的同时也聚集着风险，城市正成为灾害中人员伤亡和经济损失最严重的区域。地震、火灾、泥石流等重大灾害事件往往导致大量房屋严重受损甚至倒塌，使大量灾区群众无家可归，需要被临时或较长时间安置在指定的应急避难场所。应急避难场所作为政府提供的一项重要公共服务设施，其服务质量和服务水平关系着人民群众的生命财产安全。然而，就目前已建成的城市应急避难场所而言，还存在诸多问题，其具备的本领即服务能力，难以满足灾时避难群众的需求。对城市已建应急避难场所的服务能力进行科学、系统的评价，可以掌握应急避难场所的实际情况，发现存在的问题，为进一步完善城市应急避难场所体系提供依据。

1 国外应急避难场所的发展及实践

世界上大部分国家的城市都处在受一种或多种自然灾害侵扰的地区，而在人口高度聚集的城市中，还有不断出现的人为灾害事故，如何预防及应对各种灾害，成为人类历史发展过程中的永恒课题。城市应急避难场所是应对突发灾害事故的一项灾民安置措施，早在文艺复兴时期，欧洲一些建立在地震带上的城市，如意大利的卡塔尼亚、葡萄牙首都里斯本，为了减轻地震可能造成的伤害，在灾后重建中规划建设了一些可供灾民搭建帐篷特大型的广场［1］。

美国最早的应急避难场所建设思想源于1871年的芝加哥大火，其灾后重建规划中的公园系统，以绿地开敞空间和道路来分隔原来连成一片的市区，从而在火灾中起到阻隔火势蔓延的作用，成为之后防灾型绿地系统规划的先驱。而“911”事件后，针对为应对恐怖袭击，美国60%的城市住宅建有地下室，而州以下政府“紧急活动中心”已建成5万多个，其他公共掩蔽工程达到20多万个［2］。同时，为了提高社区民众的防灾意识，增强社区防灾救灾能力，积极推动“防灾型社区”的建设，并在城市公共安全方面取得了不错的成效。

日本在1923年关东大地震后，开始重视应急避难场所的建设，并在灾后的复兴规划中借鉴了芝加哥公园系统规划手法。而此后1995年阪神大地震中，神户市内大大小小1250多处的公园在救灾方面起到了关键作用，大量无家可归的人在公园内避难。目前，日本的应急避难场所体系日臻完善，主要是以防灾公园、大型公共建筑、城市绿地为主。不仅如此，日本还有非常健全的法律体系来保障应急避难场所的建设和运行管理，并十分重视防灾减灾的宣传与普及工作，积极鼓励居民形成自主防灾组织。

从国外对灾害处置的经验来看，应急避难场所无论对灾后救援，还是恢复重建都起着十分重要的作用，得到了各国政府的高度重视。从应急避难场所的发展看，各国初期将工作重心放在硬件设施的建设上，而后大都集中在运行管理、法律法规、防灾宣传等的完善上。由于这些国家的城市化进程比我国早，其应急避难场所的建设起步也较早，在城市应急避难场所规划建设、管理等方面积累着大量实践经验，可供我们借鉴和学习。

2 我国应急避难场所存在的问题

汶川地震后，城市应急避难场所缺乏的问题，引起了政府部门的重视，近年来城市避难场所在数量上有了大幅度的提高，但普遍存在着一些问题。这些问题主要涉及五个方面：一是安全性问题，有的应急避难场所存在地质灾害隐患或者周围存在次生灾害源等，难易保障在场所内避难群众的安全；二是可达性问题，应急避难场所出入口过少且主要集中在一个方向、通往应急避难场所的道路太少且过窄等，将影响避难群众到达指定场所；三是规模容量问题，有些指定的应急避难场所内部有大量的山体和林地，其有效避难面积偏小等，使得应急避难场所能够容纳的人口小于实际服务人口，造成人均避难面积过小；四是应急配套设施问题，有的应急避难场所没有或少有应急配套设施以及避难物资实际储备等，无法保障避难群众的基本生活需求；五是应急管理问题，很多急避难场所缺少明确的责任单位，没有完备的应急预案，也没有向民众进行防灾减灾的宣传教育活动，应急避难场所内日常更是缺少管理、设施缺少维护，有些设施在建成后损毁严重等。这些问题将会导致，灾害发生时应急避难场所无法正常的发挥作用，甚至引起一些社会问题。

3 应急避难场所服务能力评价的内涵及意义

避难服务能力是指避难服务主体为提供优质的避难服务产品以满足避难服务客体的避难需求而具备的技能、技术和技巧［3］。避难服务能力的强弱关系着避难服务主体在整个避难活动中能否妥善处理所有的避难服务事项以及避难服务客体的需求是否得到充分满足。其中，提供避难服务的主体是城市的政府部门，避难服务的客体是在灾害发生后，有避难需求的民众。

经济合作与发展组织（DECD）对评价（evaluation）提出如下定义［4］“评价是一种对正在进行中或者己经完成的计划进行的一种尽可能系统的、客观的估量。”其目的是确定目标的可实现程度、开发效果的有效程度，进而为进一步修订和完善计划提供依据。应急避难场所服务能力进行评价则是针对已建的应急避难场所，考核其具备的本领是否达到基本标准以及能否满足避难群众在避难生活中的需要，从中找出不足和问题，提出应对策略，从而为其改进指明方向（图1应急避难场所服务能力评价流程图），最终实现应急避难场所服务能力的提升。

对应急场所服务能力的研究不仅丰富了我国应急避难场所理论，而且能使城市政府的相关部门由重视应急避难场所的“数量”向重视“质量”转变，促进城市应急避难场所的建设由“粗放型”向“精细型”转变，将建设的重点逐渐放在应急避难场所的内涵建设上，全面提升其服务能力，不断增强我国应急避难场所体系的防灾减灾能力。

4 应急避难场所服务能力评价指标及方法

4.1 评价指标

目前，关于应急避难场所的研究文献中，专门针对应急避难场所服务能力的研究较少。王江波等［3］从避难服务客体需求角度比较系统的提出以安全性、可达性、规模容量、应急配套设施和应急管理五个方面的评价系统，构建了城市避难场所应急服务能力整体评价的方法。季珏等［6］提出利用时间成本和容纳能力两个指标来综合测评紧急避难场所的服务水平。黄典剑等［5］认为，影响应急避难场所应急能力的因素有规划设计、内部硬件设施和外部软件环境三个方面。另有一些学者针对应急避难场所具备的某项技能或硬件条件进行研究，辜智慧等［7］认为，城市开敞空间的避难容灾能力的主要评价因子包括有效性、安全性、通达性及收容性。蒋蓉等［8］提出，避难场所应急能力的评估应充分考虑紧急避难场所容纳能力、居民空间分布状况及紧急疏散路径等因素，将区域未能接纳人数及避难场所利用率作为避难评估分析的重要因素。

图1 应急避难场所服务能力评价流程图Fig.1 Flow chart of service capability evaluation of emergency shelter

值得注意的是，应急避难场所作为一项公共服务设施，其服务能力不仅包括硬件上的技能和能力，如容灾能力，还应当有软件上的技术或技巧，如管理能力、组织备灾能力等。综合现有文献，通常从安全性、可达性（通达性）、规模容量（容纳能力）、应急配套设施（内部硬件设施）等方面来评价应急避难场所具备硬性能力的强弱，从应急管理（外部软环境）方面来评价其具备的软实力。并通过从这些方面选取恰当的评价指标，建立评价指标体系。除此以外，我们还必须注重避难群众的需求，可以通过问卷调查以及座谈访问等主观研究的形式，了解民众的需求，使避难服务主体提供的避难产品与避难客体的需求相对等，既能满足需求也能避免造成资源浪费。

4.1.1 安全性

安全保障是规划建设应急避难场所以及避难生活的核心，也是灾民最基本、最迫切的需求。相对其他开放空间，应急避难场所必须具有较低的危险性，以保障灾民的生命安全。《防灾避难场所设计规范》［9］对应急避难场所选址安全做了明确规定。关于应急避难场所安全性方面的研究中，王江波等［3］以基地安全性、内部建筑设施安全性、环境安全性来评价安全性；叶明武等［10］选择震后防火性能（绿化带分布、水域面积）、周边环境对其潜在影响（高层建筑密度、周边道路宽度及密度）、内部基础设施配置完善性（公共厕所、内部道路宽度、娱乐设施配置、休息场所布置）等指标进行评价；朱红霞等［11］提出针对环境安全进行地质环境评价、自然环境评价以及人工环境评价；季珏等［6］选取环境安全（与加油站、加气站的位置关系、与化工厂的位置关系）和地质安全性（与地质断层的位置关系、是否处于低洼积水区域）来进行评价；戴晴［12］根据地震、台风、洪涝、海啸、雪灾等不同灾害的特征选取安全性指标，其共性指标为应急避难场所场地建筑指标以及应急避难场所场地指标。

现有标准及文献对安全性的要求和评价指标选取都涉及到了场地的地质、地形条件、与危险源的距离等因素，而在未来的研究工作中，还需要进一步明确不同灾种避难场所在安全性方面上的差异，考虑灾民在不同灾害中的需求，例如洪水，灾民更多的想要在一个地势较高从而不受洪水威胁的室内场所避难。对于具体的城市应结合当地灾害资料，因地制宜的选取安全性评价指标。

4.1.2 可达性

可达性是指居民克服距离和时间等阻力到达一个服务设施或活动场所的定量表达。可达性，也称为通达性，是一个地理学概念，由Hansen于1959年首次提出，并将其定义为交通网络中各节点相互作用的机会大小［13］。简单地说，可达性是指从一个地方到另一个地方的难易程度［14］。应急避难场所的可达性考察的是在避难活动中避难人员到达指定应急避难场所的便捷程度以及避难场所与外界的联络的能力。因此，应急避难场所的周边环境要有利于避难人员顺畅的进入避难场所以及快速的向外疏散。此外，叶明武等［15］对上海中心区公园避难可达性研究中，认为在资源或服务总量有限且空间分布不均的情况下，可达性往往取决于居民的避难需求与有效避难空间供给的分配关系，并且指出城市公园空间布局及规模与人口分布格局不匹配是影响避难可达性空间分布差异的主要原因。

王江波等［3］用服务半径、周边道路宽度、出入口数量、出入口位置、阻隔要素来评价可达性；叶明武等［10］选择与消防、公安、医院系统的最短网络距离作为可达性指标；季珏等［6］用避难场所不同时间的可达范围的覆盖比率来表征其可达性；赵万民等［16］研究对比平原城市与山地城市，认为山地城市的路网通常蜿蜒曲折，外加地形高差、人的步行速度以及体力消耗等因素的限制，其等距可达性与等时可达性相差较大，因此，选取等时可达范围作为评判其可达性的标准，并根据其坡度系数以及步行体能消耗进行折减，得出其时间服务半径。

应急避难场所可达性的高低关系着其服务能力水平，除了考虑应急避难场所周边道路宽度、道路密度、出入口数量等因素外，应急避难场所处的地理环境在很大程度上也影响着可达性，山地城市和平原城市在格局上有着很大的不同，在进行山地城市应急避难场所服务能力评价时，应根据具体情况添加限制条件，不能生搬硬套平原城市的评价指标。另外个人生理条件也影响着可达性程度，例如老人身体机能上要明显弱于青壮年，避难逃生过程中相同的距离，用时要长很多。因此，衡量避难场所可达性强弱，不能以同样的指标来应对不同的情况，需要根据不同情况灵活调整。

4.1.3 规模容量

应急避难场所要考虑其适宜的规模，规模过小不利于应急资源的有效利用和救援能力的发挥，规模过大则会使应急管理难度增加。此外，应急避难场所的规模是影响人均有效避难面积的重要因素，人均有效避难面积适宜，不仅给避难者提供舒适的活动空间和良好的卫生防疫条件，也便于安全疏散和管理，特别是遇到突发次生灾害时，能够使避难人群在紧急撤离时有更高的安全性。

我国国家标准《地震应急避难场所场址及配套设施》（GB 21734—2008）［17］规定地震应急避难场所场址有效面积宜大于2000m2；《城市抗震防灾规划标准（GB 50413—2007）》［18］要求紧急避震疏散场所的用地不宜小于0.1hm2，固定避震疏散场所不宜小于1hm2，中心避震疏散场所不宜小于50hm2；《防灾避难场所设计规范》（GB 51143—2015）规定“避难场所的避难容量不应低于所在地区设定的防御标准影响下责任区的避难人数。”朱红霞等［11］选用规模、服务半径以及人均有效避难面积来量化评价；王江波等［3］对人均有效避难面积进行评价，看其是否满足紧急避难场所、固定避难场所、中心避难场所各自的要求，并将各避难场所的实际服务人口规模与其责任区的人口规模进行对比；史莹等［19］选取公园面积、有效避难面积、功能分区、水体面积和绿化面积来衡量城市综合公园的规模。

从避难者的角度来说，保障人均有效避难面积，即是保证应急避难场所的服务质量。影响人均避难面积的因素主要有场所内部的有效避难面积和避难人数，而如何科学的估算避难人数是确定场所规模的基础。在进行避难人口估算的时候，不可将全部规划人口作为避难人口，而要根据灾害的防御水准、灾害类型，并结合城市自身的抗灾、救灾能力来确定灾害影响程度，进而综合判断需要避难的人口数，避免造成应急避难场所规模过大而浪费资源。

4.1.4 应急配套设施

为了保障避难人员的生活需求，城市应急避难场所内应设置应急配套设施，《地震应急避难场所场址及配套设施》（GB21734—2008）［17］将配套设施分为基本设施、一般设施和综合设施三个等级，其中基本设施是保障避难人员的基本生活需求的；一般设施是为改善避难人员条件，在基本设施的基础上增设的配套设施；综合设施是为提高避难人员的生活条件，在已有基本设施、一般设施的基础上，增设的配套设施。因此，可以根据应急避难场所的等级配备相应的应急配套设施，紧急避难场所应具备基本设施配备，固定避难场所应具备一般设施配备，中心避难场所应具备综合设施配备。除此以外《防灾避难场所设计规范》（GB 51143—2015）［9］还对应急避难场所的电气、给水与排水、标识做出了详细的技术和设计要求。

熊焰等［20］针对应急避难场所的应急资源保障能力，梳理出应急蓬宿区设施、医疗救护与卫生防疫设施、应急供水设施、应急供电设施、应急排污系统、应急厕所、应急垃圾储运设施、应急物资储备设施、应急指挥管理设施9个评价指标。王江波等［3］选取设施种类、设施等级和设施质量3个评价指标来评价应急避难场所内应急配套设施的完善度。

应急配套设施的完善度能够体现应急资源的保障能力，而应急资源保障能力是安置灾民的根本保障，也是应急避难场所服务能力的关键。在衡量应急避难场所的应季配套设施完善情况时，还应考虑应不同社区避难群众的需求，对于处于老年社区中的应急避难场所要考虑老人们的生活需求，增加扶手、无障碍设施等。

4.1.5 应急管理

应急避难场所建成后，要保持避难场所功能灾害发生时能够正常运转，提高场所运行效率，需要明确管理职责，并确立应急避难场所的管理制度，制定详细的应急预案，同时还要加强对民众的应急教育与宣传。北京市地震局制定《北京市＜地震应急避难场所运行管理规范＞》（DB11／T 1044—2013）地方标准，于2014年4月1日开始实施。这是我国首个地震应急避难场所运行管理标准，该标准以服务灾后民众安置工作为出发点，按照灾前、灾时、灾后三个阶段的工作内容，对地震应急避难场所日常运行管理、场所启用、场所运行服务管理、场所运行结束等工作内容提出了规范性要求［21］。

熊焰等［20］认为应急管理能力是社会控制能力的体现，是一个综合的应急协调系统，反应社会和政府的工作效能，并将应急预案、维护与管理、宣传教育作为评价因子；黄典剑等［5］在研究城市应急避难场所的应急适应能力中，将应急预案、宣传教育、培训演练以及维护与管理作为评价其软件环境的评价因子；高萍等［22］通过比较分析美国日本等发达国家的地震灾害应急管理现状，针对我国地震灾害应急管理工作现状中存在的问题，给出在应急管理机制体制法制等方面科学合理有效的建议。

关于应急管理的文献中都无一例外的提到了，宣传教育、培训演练等工作的重要性，然而在现实生活中民众大多缺乏应急知识以及对应急避难场所的认识，因此需要在日常生活中加强应急宣传教育。同时应急避难场所的管理机构要制定合理的应急预案，以便灾害发生后立即启用，提高灾时的救灾效率。

4.2 评价方法

城市应急避难场所服务能力评价指标体系是一个多指标、多准则的体系，因此评价的关键是确定科学的、客观的评价方法来实现综合评价。目前，对避难场所适宜性评价、能力评价等的研究中，运用最多的是层次分析法，黄典剑等［5］认为避难所应急能力评价中许多评价指标难以定量描述，而层次分析法是处理这类综合评价问题的有效模型；吴宗之等［23］则认为城市应急避难所应急适应能力评价指标存在一定的模糊性和随机性，难以对其进行精确的定量描述，提出利用模糊集值统计理论确定指标权重，将专家对评价指标的描述表示为一段区间，这样比以往对避难场所评价时主要依靠定性分析得来的结果更客观；为了避免主观评价法对结果的影响，更客观地反映不同的指标对评价目标的贡献程度，叶明武等［24］通过实地考察获取的资料所表现出的现象与特征，采用信息熵法计算权重，构建城市防灾公园的适宜性评价模型，并建立了城市防灾公园规划建设的综合决策分析系统。

另外，地理信息系统软件Arc GIS是一种集合多种应用于一身的空间信息系统，具有输入、储存、分析等多种地理数据的功能。通过对不同类型数据进行分析和处理，可以获得需要的空间效果或数据，为本研究提供技术平台。考虑到上述评价方法各自均有优缺点，建议城市应急避难场所服务能力评价可以通过文献研究以及层次分析法建立评价指标体系，运用GIS软件将收集的资料进行分析处理，结合信息熵法计算权重，建立应急避难场所服务能力评价体系便可以直观的把握。

5 结论与展望

当前城市防灾减灾的首要任务是完善城市的防灾系统，提升城市防灾能力，从而应对灾害可能带来的损失。在城市防灾系统中，城市应急避难场所发挥着重要的作用，而对影响应急避难场所服务能力的各方面指标进行全面系统的评估，给城市政府相关部门提供决策参考，对提升我国防灾减灾能力具有重要意义。

本文整理了关于应急避难场所服务能力的评价指标，总结如下：安全性方面一般选取地形、地质条件、与危险源的距离、内部及周边建筑高度、质量等作为评价指标；可达性方面一般以周边道路宽度、密度、出入口的分布、阻隔要素以及与医院、公安、消防点的最短网络距离作为评价指标，而对于山地城市则要注意地形的影响；规模容量方面可以选取服务人口、服务半径以及有效避难面积作为衡量指标；应急配套设施方面可以利用设施的种类及数量来衡量设施的完善程度；应急管理方面应选取应急预案、日常管理与维护、宣传教育、平灾结合等评价指标。在评价指标的选取上要根据各地的自然条件、灾害情况适当调整，因地制宜的选取评价指标才能更真实地表现应急避难场所的服务能力水平。

目前应急避难场所服务能力评价可以借鉴已经比较成熟的土地适宜性评价方法，将一个多指标问题综合在一维空间中考虑并借助GIS技术实现评价结果可视化。还可以利用GIS强大的数据存储能力，对城市中所有应急避难场所的数据进行存储，建立应急避难场所实时信息查询系统及应急疏散系统，为灾后应急疏散与救援工作提供高效的可视化平台。此外，在未来研究中还需要加强山地城市避难场所以及洪水、台风等多灾种综合性应急避难场所的研究工作，注重应急避难场所内部空间布局及设施的设计，同时在设计研究中还应考虑不同人群的需求及避难行为，遵循“以人为本”的原则。

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A Review of Service Capacity Evaluation of Urban Emergency Shelters

Li Congyi，Fu Juanlin
（Southwest University of Science and Technology，Mianyang 621010，China）

Emergency shelter plays a vital role in disaster relief and post-disaster recovery.In recent years，focus of research on emergency shelter has been gradually transferred from site selection to space optimization allocation and enhancement of service capacity.By analyze the present situation of urban emergency shelters in China，this paper calls for an enhancement of emergency shelter service level according to the needs of asylum-seekers.Researches on capacity evaluation of emergency shelter services are reviewed and the relevant evaluation indexes and methods are summarized.It is considered that there is a large space for the evaluation of emergency shelter services，and a suitable evaluation system should be established to provide decision basis for improving the service capacity of urban emergency shelter.

disaster；emergency shelter；service capacity；evaluation index；evaluation method

TU984.11

：A

：1673－8047（2017）02－0054－07

2016－11－19

四川省教育厅重点项目（16ZA0142）

李从艺（1991—），女，硕士研究生，从事防灾减灾方面研究。

符娟林（1978—），女，硕士，副教授，从事小城镇规划、人居环境及防灾减灾方面研究。