四川地质气象灾害末端应急管理模式演进研究∗

吴 洁

（成都信息工程大学管理学院，四川成都 610103）

四川地质气象灾害末端应急管理模式演进研究∗

吴 洁

（成都信息工程大学管理学院，四川成都 610103）

在现有文献研究的基础上定义了地质气象灾害末端应急管理内涵，利用项目管理理论构建末端应急管理模式的新思路，将应急管理分层次处理，并梳理出管理模式的基本逻辑结构，再利用项目管理成熟度理论解析系统演进机理，判断出管理模式在上下两层次联动的演进趋势，遵循系统上下层融合共同演化的发展规律。将近年来四川省地质灾害成功避险作为实证分析案例，论证了项目管理在实际末端应急管理应用的外在形式，列举了各阶段模式演化发展的特征与关键因素，说明按照项目组织模式去管理和协调面向基层社会各种资源能够有效应对地质气象灾害。从而构建政府治理、专业职能部门指导与协同、社会自我调节、以及居民自治良性互动的应急管理实现路径。

地质气象灾害；项目管理；末端应急管理；演进机理；群测群防

0 引言

我国国土面积中山地丘陵约占65%，且地形地貌地质条件复杂，再加之近年来极端天气气候事件频发，并由此引发的次生灾害即为地质气象灾害，学者马力等指出：那些主要由典型气象事件（如降雨）作为触发因子而引发的地质灾害称为地质气象灾害［1］，其中突发性地质气象灾害是极易造成人们生命财产重大损失的自然灾害，给基层特别是农村社区的应急管理带来了严峻的挑战［2］。

我国地震灾害高易发区面积121万km2，主要分布在川东渝南鄂西湘西山地、青藏高原东缘、云贵高原等西部高原与山地，而未来相当长一段时间地质气象灾害仍呈高发频发态势。四川省在汶川和芦山两次大地震后，山区地质灾害隐患数量激增，超过云南省跃居全国第一［3］，据初步估计崩塌、滑坡、泥石流数量达到15万余处，目前四川省已查明的直接威胁人员财产安全的较大规模地灾隐患点达4.0814万余处，威胁着220余万人的生命财产安全，占全国已查明地质灾害隐患总数（26万处）的15.79%，占全国受威胁人数（1460万人）的15%，另据《中国气象灾害年鉴（2014）》统计，2013年7月，四川省出现了4次区域性暴雨过程，都江堰市幸福镇7～11月累计降雨量1151mm，相当于当地年降雨量，持续强降雨造成四川多地发生山洪、滑坡、泥石流、大桥垮塌等次生灾害，较大规模灾害超过350多处，有10多条河流超过警戒水位，全省因灾死亡失踪315人，经济损失482.4亿元。

由于中国为全球地质灾害最严重、受威胁人口最多的国家之一，国土资源部最新出台的《全国地质灾害防治“十三五”规划》要求全面提升基层地质灾害防御能力，要实现这一国家战略目标任重而道远，目前基层地质灾害防御能力有来自实践与理论两方面的困境：一方面农民缺乏自救、救护的防灾意识和能力，而且他们身处应急管理的末端和一线，与城市及发达地区相比防灾减灾的软、硬件设施薄弱，除此之外还凸显出对政府的依赖性，基层应急响应不足［4］，缺乏预防为主的统筹规划，灾害主体各方处于较为被动境地，亟需有效可行的成熟应急管理模式。

另一方面由于地质气象灾害具有比较强的可预报性特点，很难沿用目前已经较为深入的城市社区相关管理模式与理论框架，而且学术界注重“顶层设计”及“重救轻防”的理论研究偏好，使得针对农村社区应急管理现有研究不足，尤其是临灾环境下，要求末端应急组织主动、敏捷且有序管理，这是农村社区最为经济有效的应急管理手段［5］，而现有灾害末端管理模式升级演化规律研究几乎处于空缺状态。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，因灾致贫因素导致的脱贫目标迟迟难以实现，针对地质气象灾害开展应急管理的研究可指导基层灾害防御能力的有效提升。

2014年8月9日，四川省甘孜藏族自治州丹巴县东谷乡二卡子沟爆发特大泥石流灾害，冲出泥石流物质60余万方，冲毁房屋10栋，并造成85栋房屋严重受损，灾情十分严重［6］。由于及时预警并及时撤离，无人员伤亡。该点共转移1521人，避免651人伤亡。实践表明，地质灾害气象预报预警与调查排查、群测群防相结合，是十分有效的防灾措施与手段，大大增强了地质气象灾害的防控能力，国务院总理李克强专门就此做出批示，要求在全国推广成功经验。但是由于灾害具有较大的不确定性［7］，具体方案还得充分考虑居民的现实需求与能力，追求渐进的加强，所以自下而上推动模式演进也是末端应急管理必然关注点。

我国政府提供的农村公共设施及服务供给已逐步形成了“项目制”运作［8］，由于是自上而下的资金划拨与配套，所以由政府部门主导的项目运作必然“标准化”，失去了项目治理的灵活性，特别是在农村社区，在面对“独特性”“一次性”和“临时性”这些明显具有项目特征［9］的灾害事件时，项目管理以其具备调配资源满足项目目标的思路、方法和手段可“自上”对接项目制要求，“向下”可使得社区组建起来应急组合体扁平化运作，达到因地制宜利用可获得资源实现防灾减灾目的，以推动指挥机构高效决策。

学术界认为项目管理是基于实践的学科［10］，由于现代项目管理应用领域拓展迅速，使其理论发展已经从最初满足战争与军事目的所要求的高效与精确工具方法，向民用项目创新管理深入与普及，现已发展至5个维度分别是：项目管理过程维度、生命周期维度、知识领域、资源分层集成以及目标管理［11］，因此项目管理也在演变过程中有从单维度向多维度发展趋势，本文将对末端应急管理模式的空间与时间两个维度，即空间的应急管理体系的上下层级关系，以及时间的模式演进趋势进行深入论证，给出模式的全貌，再从实证分析中说明其应用要点。

1 国内外应急管理现状及探寻问题切入点

（1）国内外应急管理现状

应急管理研究始于20世纪60年代由美国学者提出的危机管理，在2001年9·11事件后美国联邦政府为加强组织间协调，2003年组建了国土安全部［12］。美国以宪法和法律为最高权威，具有完善的法律法规体系，并以此为基础形成了立足于社区治理的独特法治模式［13］。我国建立了分级负责、分类管理、属地为主的应急管理体系，所形成的应急管理体制是一个由横向和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统即“一案三制”的基本框架体系，目前在逐步完善分部门、分级和分类预案［14］。侯俊东等综述了自然灾害应急管理研究现状与成果，指出协调各级部门、各类主体在自然灾害应急管理中的作用与角色，以建立有效的自然灾害应急管理模式，将成为此领域研究的重点［15］。

（2）探寻问题及其切入点

上述模式构建问题在顶层设计上已受到重视，于2012年作为自然科学基金重大选题指南，而与之对应的底层设计即农村社区应急管理也受到关注，徐元善［5］列举出9大自然灾害风险管理能力的两层村级组织防灾减灾建设框架，指出农村基层组织能力提升方向。徐松鹤等指出应急管理成效很大程度上取决于领导，使得应急响应的经验、方法、教训等组织惯性难以达成［16］。杨发祥等根据实践获得灾后重建理念、目标与方法［17］，他提出的项目化机制被事实证明了其有效性，并认为政府、民间组织与灾民本身是灾后社会重建力量是重要主体，但他的研究没有涉及灾害管理包括备灾阶段的全周期。肖沛琪等［18］将现代项目管理技术应用在灾害应急救援后勤保障项目中，以项目管理精确工具提升了救援环节管理效率，阐明项目管理理论方法在应急救援实践中具备可行性。从评估视角田军等［19］将政府主导的应急管理看作项目管理过程，利用成熟度模型建立层级评估指标评价政府应急管理能力。这些都为多主体末端应急管理模式研究提供了项目管理的新思路，也为项目成熟化提供了模式演进的切入点。

（3）末端应急管理现状

现有基层治理文献无一例外都会提及“社会参与”，潘小娟［20］认为政府对社会公共事务的管理如果缺少社会参与，很容易陷入社会缺乏活力的困境。在应急管理领域受国外先进的管理模式与各国模式间对比后的启示［21］，即基层社区往往更能发挥减灾作用，国家政策指引［22］都表明了基层应急管理的重要性。英、美、日等国家的基层应急管理实践也启示我们，以“居民为本”是基层管理的要点［23］，而基层应急管理模式研究也都认为社区居民参与的备灾方式是完善应急管理的重要着力点。

在对比分析了中美两国政府风险沟通机制后刘铁忠等［24］指出，美国是“自下而上”的模式，而中国是“自上而下”的模式。剖析我国现阶段的现实困境产生缘由正是应急管理主体为政府和国家，便很难形成自下而上的多方组织合作及社会参与模式。

地质灾害群测群防是符合我国国情的基层民众应灾策略，其特点是强调所在地区居民的自发性与自觉性［25］。刘海南等分析了陕西省神木县地质灾害群测群防体系现状指出［26］，现有群测群防体系缺位于政府职能部门指导，只有县、镇、村、组四级网络“一条腿”走路，使得联合起来共同抵御灾害一体化运作亟待完善。目前尽管一些学者探讨了群测群防实践意义，但是对如何加强基层气象灾害防御体系，以及怎样与地质灾害防治群测群防体系的对接的研究还没有得到关注，故有必要对管理模式内涵及演进深入研究，以期指导进一步实践。

（4）末端地质气象灾害应急管理概念

由于灾害往往具有一次性、突发性、临时性、紧急性等特点，末端应急管理只能是以灾害事件为载体，以明确的任务为目标，以短时间内迅速应对紧急要务达成目的为出发点，所以不具备构建常设职能分工组织的条件，只能以一种非固化制度的项目形式运作，并且由于基层民众面对灾害具有自主、自发和自利性的激励，按事件运作可发展为责—权—利链条，所以在末端基层项目组织出于应急单元公共利益可因此组建完成。

本文就基层组织运作视角定义末端地质气象灾害应急管理为：针对由气象诱因引发在山区、乡村与小城镇等处的地质灾害，不同于城市社区，由于灾害隐患覆盖面大、牵涉范围广、而且位置偏远、地貌复杂，各方面均弱于城市社区，在传统政府包揽家长制管理模式的最末端由应急单元展开的自下而上的组织活动。本文基于现代项目管理理论基础，在类似组织结构终末部分的神经末梢处，面向基层应对灾害三阶段组织管理［27］。本课题就其管理模式生成机制，逻辑结构及演进机理展开探讨与研究，目的是为项目组织运作时要求各自层次内整合，要求层次间嵌入而出现的现实困境在理论上指明末端应急管理模式及其演化规律。

2 项目管理在末端应急管理中的分析思路

近年来，以广泛意义的项目（一次性、独特性的活动）为研究对象的项目管理发展迅速，在很多行业领域得到广泛应用，例如灾区重建工程项目有了成功管理模式以及理论研究［28］，这与应灾环境下非工程项目的末端应急管理在层次性与嵌入性上相类似。特别是现有成果中关于社会资本视角下自然灾害管理研究进展［29］，制度治理视角的乡村关系［30］等都可借鉴在项目阶段性目标设定及项目制度机制上基层应急管理的逻辑阐释。本文以项目导向型应急管理模式及其演进为研究对象，说明管理模式的生成机制与结构，再以项目管理成熟度理论和系统层次阐明该模式演进发展趋势，可以较好地对接我国政府针对公共设施与服务供给的项目制运作模式与上述研究成果。

（1）项目管理内涵扩展

项目管理现已发展至广义层次，传统狭义项目管理注重管理技术，而广义管理理论注重项目管理制度基础的探究，聚焦于项目治理［31］。经典项目管理特点是强调整体目标性、操作分层次性、分阶段性等［32］。按照Rodney Turner对项目管理是定义的组织与管理理论范畴［33］，项目治理显然是项目管理的宏观战略层次，而项目管理则处于具体微观操作层次，上下层次间互动融合，由此演化为满足末端灾害应急需求，并将所具备的已适应模式继承与延续。

应急管理区别于日常管理不仅在于管理对象的特殊性［34］，而且是传统日常管理无法应对突发事件才使应急项目管理得以应用。总体应急预案要求构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制［35］，而乡镇、村级等基层行政单元应急管理重点从“救援”演化至全灾害管理并突出备灾是发展的总趋势［36］。现行国家应急管理主干结构是基于专业分工的“职能制”管理架构，而末端应急管理由于不确定性较强，必然要求按照“流程”式的项目管理运作模式，实施组织间的协同与合作，应急机制的内涵与外延都强调了政府的主导地位［37］，由此基于项目管理理论的末端应急管理应分为宏观（上层）与微观（下层）两方面，上层以政府主导，下层以群防群测应急队伍组织主导应分而治之且实现融合。

（2）末端应急实际中项目化逻辑结构

项目管理在末端应急管理中的分层次组织框架，是两个层面交互融合达成一体化目的（如图1所示）。其一是上层，即战略层的项目治理，按社会基层治理要求来构建项目制度与规范，这方面在城市社区应急单元已有较多探索，城市治理网络的嵌入机制可以有效对接城市日常管理与应急管理，并可提供“嵌入”方式整合应急资源［38］。由于这一模式注重联结“条、块、点”，搭建“矩阵式”的项目组织形式就可支撑公众在非固化管理下的主动参与。其二是下层，即微观战术层的项目操作，在基层综合性应急救援队伍建设已提出的“灵活整合”组建模式［39］，从实际中要求“四位一体”［40］（农民利益、基层党组织、专职监测员、应急队伍）新型农村社区体系及“标准化管理”运行机制，其中的“四位一体”可等同于多目标下兼顾公益而开展的“应急单元”的项目管理，而“标准化管理”就等同于项目管理成熟度提升后的规范管理。在此结构中贯通上下的联动是最为关键环节，其实现程度直接影响管理模式的演化与提升。模式中针对地质气象灾害可预报特点，参照侯俊东［15］研究展望、徐元善［5］底层设计，以及笔者调研的末端应急管理现有项目类型，总结出6大类社区可主导防灾减灾能力建设项目，呈现出模型全貌，尽管当前这些类型项目分属不同项目生命阶段，而项目主体大多还不是农村社区，但是按照陈家建［7］倡议的项目制基层政府动员，以及刘传正［25］提出的现有群防群策体系依靠农村居民的优势，上下联动推动项目管理成熟度演进发展是可行的。

图1 分层次末端应急管理项目化运作模式Fig.1 Operation mode of emergency hierarchical primary organization emergency management project

3 末端应急管理模式及演进机理

（1）项目管理成熟度论证操作层演化规律

项目管理成熟度是描述如何提高或获得某些期待物（如能力）的过程的框架。对于组织而言，项目管理中的时间与资源是有限的，组织总是试图在项目管理中识别出最薄弱环节把资源用在急需与紧要之处，组织需经历模型所描述的各个阶段（阶梯）［41］，才能达到项目管理成熟应用。

目前最为知名的是PMI的OPM3项目成熟度模型［42］，本文参考OPM3模型的基础部分，但针对末端应急管理的机理研究有其特殊性，借鉴该模型并适应我国末端应急项目转型升级从独立单元整合至一体化组织的发展趋势（如图2所示），表明应急管理成熟度演化规律。

图2 应急项目管理组织成熟度提升梯级走势示意图Fig.2 Sketch map of the step trend of maturity enhancement of emergency project management organization

（2）系统思想论证战略层演化规律

上述末端应急管理成熟度模型本身就提供了空间与时间二维项目管理演进方向，前述政府研究管理能力成熟度研究成果中也有针对项目管理微观操作层面的成果，但就本文研究的末端基层应急组织的项目管理成熟度还没有涉及，所以在实际中的群测群防组织就缺乏理论指导，包括怎样协调上下、纵横多方目标、整合各层次资源要素、以及如何推动时空结构融合相互联结等问题。本文利用系统动力模型中影响系统结构的动力来阐释管理模式演进机理，这样“按项目进行管理”才有机制设计的应用保证［42］。

追溯应急管理研究的历史发现灾害研究始于社会学，再从灾害社会学拓展至灾害应急管理。目前灾害与应急管理研究早已超越了单一学科研究范畴［43］，成为重要的跨学科领域。从理论上看［44］，中国的社会风险治理在战略上应为“主动治理”“动态治理”和“系统治理”。从现实路径来看，应以突发事件应急管理切入，并延伸至公共危机治理，进而推动社会风险治理。这是应急管理在社会治理上的理想结构演进趋势。现阶段我国应急管理体系按“一案三制”架构基本搭建完成，并以政府为领导角色，统领“全灾害”管理模式［45］，这种集中响应模式在巨灾应急救援中作用非常显著［46］，获得了超常的处置效率，得到了国际社会的一致好评［47］。但是在局部灾害中，如四川省每年汛期的地质气象灾害应急管理中，就表现出迫切需要改进与创新现有政府单主体下分类、分级、分期原则［48］运作的基本模式，因为素有的“重救轻防”倾向，使得防灾阶段各层级部门间协作难度较大，且自然灾害常引发次生灾害，条块分割造成应急管理过度或不足，现实中这种模式的结构性缺陷还造成了公共服务城乡差异化［49］在末端的放大。

一般地，管理模式演进来自于外驱动力与内驱动力，以及外部阻碍与内部阻碍的合力作用。一方面，四川地质气象灾害应急管理模式构建必须服从我国社会治理的顶层设计［50］，“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”，这是最主要的外驱动力，从系统结构上看是自上而下的。在另一方面，末端应急管理内驱动力来自于基层居民的现实需求，并由此引发的居民自治及社会参与的应急管理能力提升，从系统结构上看是自下而上的。

与此同时，来自内外两方面阻碍应急管理模式演进分别是：政府在应急管理上的短期化行为，缺乏市场机制等可持续发展动力来源［51］；基层居民（农民）由于长期受到城乡二元结构的束缚，产生了资源依赖性强的惯性模式而制约了其参与应急管理的积极性与主动性，不利于居安思危的预防型社会应急文化的培育与形成［52］。而作为软实力的积极应灾文化要素却缺乏正式制度建构［53］，对于末端应急管理的影响极易被忽视，重视和引导富含正能量的文化建设可以抵消与削减上述惯性模式带来的负能量，从上下一致的共同愿景中获得整体社会所需应急管理模式演进的推动力，这才是末端应急管理多元参与并能协同一致的基础和机制保证。

总之，影响末端应急管理模式演进受到诸多因素的影响，按照构建自下而上管理模式的目的，应梳理在上、下两方面的外生的与内生动力，分别是灾害社会治理及群防群测一体化实施的合力推动，这一机理中最为关键的就是上下联动，即主体多元环境下应急管理末端各方面力量动员与协调，并由按照项目进行管理的组织来完成，在成熟度升级的进程中着力打通各层次嵌入渠道，构建贯通层次间时空互联、上下互动的运行机制，通过面向末端管理组织在各层次间相互适应的共同演化，推动末端应急管理从混乱、规范进而至优化的梯级提升。

4 四川地质气象灾害末端应急管理实证分析

（1）地质气象灾害主要特点

四川全省地质灾害隐患数量最近激增且名列至中国首位，全省地质灾害隐患点多面广，并且四川盆地地质构造对地质灾害发育起控制作用，地质灾害表现出东部少、西部多；盆周多，盆中少；河谷多平坝少的格局。据2013年《四川省地质灾害防治工作情况的报告》所述，四川省内地质灾害90%分布在地貌特征为地势陡峭的山区，而且几乎所有的地质灾害发生与强降雨天气过程密切相关，但是地质气象灾害影响要素较为复杂包括自然与人类各方面，目前技术水平还不能完全准确预报灾害的发生，尽管如此，人们正是抓住了降雨这一主要影响因素，将致灾天气预报作为应急预案管理的基础与依据。

（2）末端应急管理主要特点

2015年四川省政府颁布了“四川省气象灾害应急预案”，并已搭建起国土与气象部门联合的地质灾害气象预警预报系统框架，省级气象台站网点分布也通过多年建设实现了全域覆盖，按照地质气象灾害的特点，能在两部门协同下提供地灾的预报预警信息，为基层应急组织快速合理的应急反应提供决策支持，由此四川省被国土资源部在全国范围内通报表扬的成功处置案例也在每年递增。

但末端应急管理单元预案仍然缺乏相关政府部门协同参与管理，也没有准确定位各级政府有关部门在末端应急管理中的公共服务职能，所以面对灾害，最直接有效的就是当地民众群防群测。只有立足于重心下移的群防群测组织使其制度化与规范化，才能弥补现有体系造成的空白。

（3）标杆成功案例证实项目管理模式有效性

甘孜州是四川省泥石流、山体滑坡、崩塌等地质灾害的多发地区，而且在5.12和4.20二次大地震的交织作用及地质灾害易发区与强降雨区相互重叠影响下［54］，成为四川省最重度危险区之一。据《四川省地质灾害防治工作情况的报告》所述甘孜州2014年8月9日实现泥石流灾害成功避险，说明按照项目进行地质气象灾害末端应急管理的有效性。按照本文前述项目管理内涵，在此案例中呈现出以下的项目管理外在形式。

1）设置项目管理的专门机构，对应急管理“软硬件”进行专门管理

由于历史上曾多次暴发泥石流灾害，国土资源部门首先完成了作为“硬件”的应急工程建设，还有针对性地给基层布设了视频、雨量计等监控监测专业设备。其次联合省气象局等相关部门组织职能部门专家团开展地质灾害防治宣传“万村培训”，指导基层应急避险演练，并就隐患点的防灾工作进行督导，在应急管理“软件”协同上配合当地村民提高了防灾意识和避险能力。

2）设置项目专职管理人员，对上下沟通进行专职管理

高度负责的监测员机制是末端应急专项专职管理的有效保证，基层一线监测预警策略是由纵向的省、州、县至乡、村、组、户，横向村与村、组与组、部门与部门协调配合组成应急单元，其责任面自上而下覆盖到了灾害监测最末端，并且这一机制还将临灾处置权下放到一线，并建立沟通渠道与上下沟通规则，确保在第一时间能够及时预警、安全转移。

3）设置项目主管，对项目进行临时授权管理

基层防灾队伍是末端应急管理的项目组织，采取了县级干部包乡、乡镇干部包村驻点的方式，这样逐级项目主管就能够落实和开展群测群防工作，与此同时基层队伍组织的责权统一后，将防灾临时授权管理关口前移，在实施中同时把第一种形式的设置专门机构以及把第二种形式设置人员由基层队伍指定主管统一协调，并临时授于相应权力，全权负责应急管理项目的计划、组织与控制，切实保证在预警发布后的极短时间内，受威胁村民能够有组织地安全撤离。

4）加强嵌入式群测群防组织建设满足民众应急需求

贯穿县、乡镇、村社直至监测员，以及省、市、县、乡、村、社多级组成的由纵横两套管理系统组成的群测群防组织，这是横向项目系统在运行中与纵向部门职能系统两者交叉形成的矩形组织结构，有利于实现资源利用最大化以及多方目标有效沟通后达成一致性。

尽管现有基层应急管理没有刻意执行项目管理方法，但也已按照项目管理思想进行末端应急管理了，在四川省广大山区具体的应急项目执行是遵循相关“协议”的，理论上协议就等同于项目（吴洁，2008），无疑这些契约必定是忽略差异化从而放大了民众的依赖性，但在调研中关注的“基层村民自主参与”、“专家指点下的政府主导项目组织”、“政府与应急单元互动”、“民众应急需求满足”等现实困境解决方面，四川省甘孜州末端管理采用了强化嵌入的群测群防组织建设的措施，是基于一事一议明确项目目标方法激发基层民众具体诉求达成，例如在基层演习的流程中注重各系统协同关系贯通的方式演练，使得各应急项目运作既体现了契约治理的标准化、规范化的同时还达成了关系治理的效应，最终数次成功的地质气象灾害避险说明加强基层项目组织建设，特别是完善群测群防体系是一有力抓手。

（4）末端应急管理模式梯级演化

纵观四川省灾害应急管理发展历程，可以清晰的发现管理模式存在如表1所示的几个阶段性的突破，基层组织结构随着信息管理方式和传送技术进步而发生变革，因此基层民众为主体的项目管理成熟度升级演化是其必然发展规律。

表1 灾害末端应急管理模式演化梯级特征Tab.1 Characteristics of step evolution of primary organization emergency management model

5 结论

随着预测预警技术的发展，频发于山区的地质气象灾害实现了一定程度的可预测性，也为应灾提供了时间与空间，由于山区又处于现有的“一案三制”应急体系的末梢，管理理论与实践都面临挑战，因为灾害具有破坏性、独特性、一次性和高度不确定性等特性，所以很难使用现有直线职能制政府组织进行管理，“项目管理”成为末端应急管理的新思路，本文在现有文献研究的基础上定义了末端应急管理内涵，首先利用项目管理理论构建末端应急管理模式的生成机制，并将其分层次处理，梳理了该管理模式的逻辑结构，再利用项目管理成熟度理论与系统演进机理，分析模式在上下层联动演进的趋势，从而指出系统上下层融合共同演化是其发展规律。并且将近年来四川省地质灾害成功避险作为实证分析案例，论证了项目管理在末端应急管理应用的外在形式，简明扼要列举了项目管理模式在实践中演化的关键因素，表明了项目管理具备适应性，从而构建政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的实现路径。

综上所述根据广义项目管理理论，在我国现有的应急体系框架下构建地质气象灾害末端管理模式可用矩阵型组织嵌入上层政府及下层民众，这样不仅面向了自上而下政府组织的职能管理，最大限度整合国土、气象等专业部门相关资源，同时还能落实基层多元主体参与的自下而上的应急队伍权责，并以群测群防体系完善为抓手，最终达到一体化应急管理目的。由此可将末端应急管理为切入点展开基层农村社会治理，而且可以明晰管理模式演进中各个阶段，并利用其发展规律在关键项目运作环节助力应急管理系统积极演化，实现了末端应急一体化组织管理与政府标准化管理的有机衔接，最终达成党的十八届三中全会所提出的“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的顶层设计蓝图。

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Evolution Research on Primary Organization Emergency Management Model of Geo-meteorological Hazard in Sichuan

Wu Jie
（School of management，Chengdu University of Information Technology，Chengdu 610103，China）

On the basis of researches on current documents，the primary organization emergency management of geometeorological hazard is defined.New ideas of primary organization emergency management are constructed by means of project management theory.The emergency management is hierarchically processed and the basic logic structure of the management model is reviewed.Then，the project management maturity model is applied to explain system evolution mechanism，and it’s determined that the up-down-linkage evolution trend of the management model follows the development law of co-evolution of the upper and lower levels of the system.Based on the cases of successful avoidance of geo-meteoroligical hazard，this paper demonstrates the external form of the applicaition of project management in real primary organization emergency management，and lists the characteristics and key factors of evolution development at every stage，illustrating the effectiveness of project-organization-model-based management and coordination of various resources facing the primary society in dealing with geo-meteorological hazard.In this way，one positively interactive emergency management model featuring government administration，guidance and coordination from professional function departments，social self-regulation，and self-government of residents，is constructed.

geo-meteorological hazard；project management；primary organization emergency management；evolution theory；mass monitoring and mass preventing

X43；C93

：A

：1673－8047（2017）02－0044－10

2016－12－20

四川省哲学社会科学规划重点项目（SC15A012）；四川省科技厅软科学研究项目（2017ZR0039）；四川省教育厅2015年人文社科重点项目（15SA0060）；四川省高校人文社会科学重点研究基地开放课题支持项目（ZHYJ15－ZD02）。

吴洁（1967—），女，博士，副教授，主要从事项目管理，应急管理方向的研究。