市场和政府在人才资源配置中的作用研究

李 敏

（辽宁省社会主义学院 辽宁 沈阳 110032）

市场和政府在人才资源配置中的作用研究

李 敏

（辽宁省社会主义学院 辽宁 沈阳 110032）

人才问题是重大的战略问题，辽宁近年来经济下行压力不断增大，人才问题日趋严重，表现为高水平人才短缺、人才结构性地域性失衡，人才外流严重等特征。产生这些问题的原因有市场和政府两方面，因此要从更新观念，改变人才观；创新体制，建设个性化人才政策体系；建设开放的、多元化的人才市场体系入手解决目前人才资源配置中的突出问题。

市场；政府；人才资源；配置

人才是指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会做出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者[1]。人才主要涉及各级各类机关、企事业单位、个体经营户和农业生产经营户所拥有的人才资源。具体包括：党政人才、事业单位管理人才、企业单位经营管理人才、专业技术人才、技能人才、农村实用人才和社会工作人才，以及未就业、在外地务工人才和退休老专家等。本文将从人才资源分配和流动入手，分析我省人才队伍的现状，阐述市场和政府在人才资源配置中的作用。

一、辽宁人才资源配置现状及成因分析

人力资源配置是指在具体的区域或行业中，为了提高人力资源利用效率，实现人力资源的最优化而实行的科学、合理的配置。人力资源的市场化配置是以劳动力自身生产成本（人力投资）及用人单位对该项资源未来的劳动产出预期为基础、由企业与求业者供求关系决定的薪酬为条件，通过供求双方的自由选择而完成的。辽宁地区人力资源的禀赋特征决定了辽宁人才配置的基本特征。

（一）高水平的人力资本短缺

据国家人力资源和社会保障部相关数据统计表明，我国人才资源占人力资源的5.9%左右，而高层次人才仅占人才资源的6.3%左右。[2]现有的统计数据，较多的为科技人力资源，此项数据从全国范围看，我国已成为第一科技人力资源大国。2013年我国科技人力资源保持稳定增长，总量达到7105万人；R&D人员总量上升至353.3万人年。但按同年度全国R&D人员按地域分（2013）看，辽宁R&D人员分布居后（见表1），显示出辽宁科技人才与其他省份相比相对短缺。

1.人才供求总量失衡。从岗位供给与需求人数总量看，辽宁省人力资源市场处于供给大于需求即供过于求的状况。从求人倍率来看，2014年全省人力资源市场求人倍率为0.98，表明每100个登记的求职者能够获得98个岗位份额，总体显示供大于求的特征。但人才市场的供求压力月劳动力市场却又不同，人才供求总量失衡，以企业高级人才为例，可以看到求人倍率均在1以上，反映了人才需求大于供给的现状。供求总量失衡表现在：一方面人才紧缺，企业找不到所需的高水平人才（见表2）同时，适用性人才与市场需求不匹配，毕业即失业的显现屡见不鲜；另一方面人才闲置，大学及以上人才供大于求，竞争激烈（见表3）。由公务员考试几百比一的岗位竞争比例可见一斑，大量人才偏离了自身价值。

表1：2013年R&D人员分布

表2：2014年按职业分组的供求人数

表3：2014年按文化程度分组的供求人数

2．人才结构性失衡

我省人才结构性失衡体现在两个方面：人才专业结构失衡、地域结构失衡。

人才结构失衡。主要体现在三支人才队伍的发展状况失衡。在长期的人才队伍建设实践中，党政人才、专业技术人才队伍建设目标明确，政策配套，措施有力，成效显著；而企业经营管理人才队伍建设，由于经济结构的影响和一段时间思想观念影响和束缚，严重不足。国有企业经营管理人才的选拔和录用大多是内部任用，很多都是从行政岗位调动过去的，内部考核机制存在缺位和不足，缺乏市场化机制。民营企业是推动我省经济社会发展和科技进步的关键。由于重视程度不够，多年来高级的企业经营管理人才不管是在数量上，还是在质量上，远远落后于长三角、珠三角地区，缺少杰出的企业家和经营管理者。辽宁省无论是国有企业还是民营企业高级的经营管理人才的培养与开发迫在眉睫。

地域结构失衡。体现在省内各市地区间的人才培养与使用间的不平衡。大连、沈阳是全省经济较发达、经济较活跃地区，是重要的人口输入地区，同时也是全省人才的重要聚集地区，其他城市则成为人才的主要输出地区。

3.高技能人才供不应求，长期处于失衡状态。高技能人才的求人倍率在各个时期均大于1，以职业资格一级（高级技师）为例，2008-2014年间求人倍率均在1.9以上（表4），这说明高技能人才的需求量远大于供给量，供求失衡现象较为显著。与此同时，求人倍率从总体上来看，呈现上升趋势，这说明供不应求的局面还将继续下去，而且供求之间的失衡还有扩大的趋势。

表4：2008-2014年职业资格一级（高级技师）供求状况

（二）在经济增长放缓的大背景下，辽宁人才队伍存在不稳定和外流现象

我国人力资本素质地区差距大，基本上是呈东、中、西部递减的趋势。这是由教育发展状况、人才迁移特点等因素形成的。人才流动是市场经济的结果，反过来，人才流动又会促进市场经济的健康发展。

1.辽宁省人才流动的趋向特征

主要表现为：中心城市流、机关事业流两个方面。

第一，中心城市流的特点，即人才流向中心城市、大城市，而且人才出现聚集的情况。从省际的流动看，辽宁人才外流十分明显，即人才流出多、流入少，每年有相当一部分人才流向了南方的一些城市，流向落后地区人才很少。从省内各城市看，这一点与国家的趋向是一致的。据统计沈阳、大连地区人才占全省总量的50%。辽宁西北部落后地区5个城市占到不足总量的20%。5个城市每年考上大学（含专科）有几万人，回到家乡就业创业的很少，使这些地区出现了大量的人才短缺现象。

第二，机关事业流的特征。即人才分布上层多，一线少。机关事业单位多，企业少。高素质人才远离生产一线是这一特征的集中体现。据统计，辽宁省专业技术人员68%在事业单位，其中正高级职称人才98%在事业单位；研究生以上学历人才57%在机关和事业单位，43%在企业。一项对辽宁省14个城市的调查显示，机关岗位的需求不到1%，但是大学生首选政府机关岗位的却占到60%以上。表5为企业人才流动取向表，很清楚地反映了国内人力资本企业间流动的偏好。

表5： 企业人才流动取向表 单位：%

2.辽宁省人才外流原因分析

第一，薪酬和发展前景是影响外流的直接原因。长期以来，辽宁平均工资水平居全国较低水平。薪酬进入全国前十的城市，基本分布在长三角、珠三角地区，东三省靠后（表6）。2016年夏季求职期薪酬数据显示，上市公司和外商独资企业薪酬最高，平均7011元；其次是国企，平均薪酬为6851元；民营企业和事业单位薪酬最低。发展前景是人才关注的重点，那些受过良好教育的高层管理人员，他们要求能够在良好的工作环境中实现自我价值，偏好选择富有挑战性、节奏快、效率高的工作岗位。

表6：2016年夏季求职期平均薪酬城市分布

辽宁产业结构不完善导致专业人才外流。2012年数据显示，人均年薪最高的行业是金融业，而辽宁金融业增加值占全省GDP的比重仅为3.9%，北京、上海、江苏、浙江等发达地区分别达到8.8%、8.5%、10.9%和9.6%。长三角、珠三角地区经济发达，发展前景广，基金、证券、期货等金融行业以及能源、互联网、通信行业这类专业性强的行业在这类地区既有广泛的发展前景又有很高薪酬，因此备受青睐。

第二，竞争压力大推动人才外流。从迁移人口的文化素质构成看，根据“教育的选择性”原理，有较高教育程度的人口比普通人口更容易迁移，且更倾向于迁往经济和文化都更活跃的地区。多年来，辽宁省居民平均受教育年限居全国领先水平，大学生人数绝对量不断增多。2013年，辽宁城乡平均受教育年限为10.10年，居全国第三位，在新生劳动力供给方面，大学生占据50%左右。由“扩招”带来的就业压力的释放，造成了高学历“产能过剩”现象。2014年，研究生需求人数为18628人，求职人数为25567人，供需缺口巨大。这种不断增大的供求不平衡导致了高学历人才求职竞争的增大，使辽宁的教育优势成为人才外流的主要推手。杰出人才的外流削弱了经济社会发展的动力，较低素质人力资源滞留增加了经济社会发展成本。

第三，经济增速放缓对就业的拉动效应减弱。就业与经济发展密切相关。据测算，每亿元GDP容纳的就业量，第二产业约为1058人，第三产业为1348人，后者超过前者约30%[3]。从辽宁省经济形势看，2016年辽宁一季度经济增速只有-1.3%。根据1%人口抽样调查推算，2015年辽宁常住人口总量首次出现负增长[4]，用工整体需求下降，进而减少了就业需求量。

二、我省人才资源配置市场存在的问题及原因

我省人才资源配置市场化过程中出现的诸多问题，与人才市场机制不完善、市场机制发挥不到位有关；同时，与政府角色定位不准、政府职能偏失、未体现出其应有的作用也有直接的关系。

（一）人才市场中的市场失灵现象

人才具有流动性的特征，从资源配置的角度来说，只有流动才能优化资源配置，才能挖掘其潜能，才能使人的知识和能力不断提升[5]。

1.人才市场。人才市场作为市场经济的范畴，具有两层含义：一是人才交流的场所；二是指由人才供求双方及中介人之间围绕各自利益而展开激烈竞争所形成的各种关系总和[6]。人才市场是通过市场机制发挥作用的。

人才市场机制包括人才竞争机制，人才供求机制和人才价格机制，人才市场能否真正实现对人才资源的优化配置功能，主要取决于这三个方面是否起应有的作用。人才市场机制的形成和运行，须具备一定的条件：人才的自由流动、人才的价格主要由市场决定、人才的供求双方可以自主选择、人才市场存在公平竞争竞争、中介服务体系完善、社会保障制度健全完备、人才权益的救济充分有力等。

2.“市场失灵”。人才市场体系不健全，导致“市场失灵”；市场化配置不到位，造成人才资源市场配置困境。

一是价值评价体系不完善，缺乏系统性、造作性和权威性。二是培养机制不完善，特别是技术人才和企业管理人才由于培训和学习多需企业自己负担，因此培训机会很少，同时培养周期过长，晋级难，许多企业不完善的技术晋级制度，优秀技术工人缺少晋级机会。三是人才市场中介服务机构并未切实履行职责，导致人才价格、人才供求信息不对称。四是供求主体的趋利程度不一。从供给方看，供给行为主体具有分散性、流动性及数量庞大的特征，他们做出的判断和决策，是以各自的利益最大化为前提，有时并不最适合人才市场的需求，导致了市场的调节作用具有一定的盲目性、滞后性以及错位性。这会给供给主体即求职者带来风险，会损坏人才资源的合理配置，造成人才浪费。从人才市场需求方看，需求主体即用人单位市场敏感度低，激励、约束机制不健全，非市场化、非经济性倾向明显。价值预期的不对称和错位，使“就业难”与“招工难”并存。

（二）政府干预与人才结构性失衡之间的矛盾

人才市场失灵的矫正往往由政府干预完成。市场机制发生失灵的领域，就是需要政府发挥作用的范围。人才市场里往往存在政府干预不到位与干预过多并存的现象。

1.政府长期垄断教育资源，特别是义务教育属于政府提供的公共用品的品格，而现行的一些政策体制导向是导致人才市场结构性失衡的根源。

（1）教育结构不能合理调整。目前我国人才市场资源配置面临的显著问题是结构性失衡。而我国教育结构的变化并没有反映出市场经济发展的要求：

第一，教育的层次结构严重失衡，即初、中、高等教育不平衡。体现为：初等教育发展相对不足，中等教育单一化方向发展，高等教育超常规发展。由于高校扩招，中专及职中教育从1999年开始出现负增长，这种下降趋势一直延续到2002年[7]。技术工人是社会最大群体，但是我国在技术工人的教育方面并没有反应这一群体的庞大需求。就是说，我国教育结构并没适应市场经济发展需要。

第二，高等教育专业结构不合理。政府驱动的人才培养机制并不适应人才市场的需求。表现在教学部门的履职不到位、信息掌握及更新速度慢，教学部门学科布局、课程设置、师资结构不适应或滞后于市场要求，应用性的专业人才结构不适应市场需求结构的变化等诸多方面。我国各高校在专业开设上，不是以需求为导向，而是以供给为导向，是根据学校实际情况固定供给，缺乏供给弹性。

（2）教育机构不能展开平等竞争。要实现教育资源配置的帕累托最优，各市场参与主体享有平等的竞争机会是不可缺少的条件。但是在我国，却存在很大程度的教育机会不公平和教育资源的不平等现象。中小学及大学普遍存在重点与非重点之分，重点学校得到财力、物力、人才的重点支持，导致教育水平的不平等，必然导致教育资源的低效配置。

2.政府在人力资源服务—中的定位。党管人才是人才工作的重要原则，地方政府的人才工作有明晰的职能定位— 管宏观、管政策、管协调、管服务。政府通过管理和服务达到矫正外部效应、维持有效竞争，达到调节收入分配和稳定人才市场的目的。

（1）政策制定。人才资源开发与配置，主要受到政府出台的制度、政策以及工作行为调控和引导。特别是人才的吸引力较弱，且人才承载能力不强的欠发达地区，只能靠政府通过人才工作规划和政策保障，来达到吸引和集聚人才的目的。这种模式，在短期内能够起到较为明显的引才、聚才效果，但需要财政资金的长期支撑。在实际中，很多政府人才政策缺乏区分度和针对性，在政策制定方面，对本地产业特点和人才需求没有深入研究，只照搬上级文件，致使部分地方文件都大致雷同，未形成地区差别化竞争格局。有些地方在激励措施方面，开出的都是启动资金、项目经费等“现金支票”，往往忽略了标准化实验室、先进化设备、成果转化等功能完善的支持；有些地方对人才工作“贪大求全”，片面贪图“百花齐放”的“千人计划”。人才政策一旦缺乏区分度和针对性，就失去了地方品牌优势，失去了当地吸引力。

（2）协调引导。人才资源开发与配置由政府、企业以及人力资源服务机构等多方合作完成，政府的作用是做好牵头抓总和指导协调的工作。实际上，很多企业的市场化识才、引才、聚才能力有限，且人力资源服务机构服务水平还有待提高，还需要政府的积极参与和正确引导。

政府的有效引导会促使人才类型与地方产业需求更匹配。目前，我国有很多政府所属的地方人力资源服务机构，在发挥积极作用的同时也面临着一些问题。如行政控制的传统特性及非专业性导致“外行指挥内行”的怪局；信息来源有限，政策反应时间过长；机构领导变更频繁，战略性政策延续困难等，这些问题产生市场的低效率和服务低水平，使人力服务机构的公共服务功能不足。

（3）服务辅助。弱化政府职能，淡化行政元素是实现市场化引才聚才的目标的必然途径。在人才市场中，政府既是人才的需求主体，同时又是人才市场的管理者，这种兼具“裁判员”和“运动员”两种身份的政府行为会导致角色上的冲突。政府需要认清角色定位，承担服务辅助功能，在了解市场需求的基础上，提供全方位、菜单式、可选择的高质量服务，为人才的创业创新搭建平台。但很多地方政府“行政控制”观念仍比较牢固。在工作中，事无巨细，大包大揽，全方位的干预对整个人才市场体系运行起到了较大的牵制作用，制约了人才资源的市场化配置。

三、提高我省人才市场资源有效配置的对策建议

（一）更新观念，改变人才观

1.不拘一格选人才，要建立复合城市实际发展需要的“大人才观”。 企业要求的人才不是应试人才，而是做事人才。一项报告显示：以前，猎头可以按本地人才、有出国经历的本地人才和有本地经历的海外人才粗略地划分候选人，而如今，区分的唯一标准是其个人表现和工作记录、近五年的基层工作经验和对中国市场的深刻了解，新标准更看重过去取得的成就[8]。在人才的认定上，要去除简单化倾向，改变仅以职称和学历这种只能反映人的局部能力的认定方法。要有现实针对性的放宽人才的定位，而且从技术上完善了人才的认定过程，特别要重视实用型、技能型人才的选拔、吸引、培养和使用。这种改变是应对辽宁省经济下行压力下解决辽宁人才吸引力不高、聚集不明显问题的必然选择。

2.突破狭义的人才概念。要深刻认识到不仅科技人员是人才，企业管理人员也是人才，政府管理人员更是人才。辽宁十分重视科技人才的使用和培养，但企业管理人才和政府管理人才的数量和质量均不足。这两种人才的竞争力更直接影响了辽宁的全面发展，特别要更新观念，加强经营管理人才队伍建设，使各种所有制企业经营管理人才的能力素质尽快提升，为做强做大企业、培育大企业集团、增强各地区竞争力提供人才支持。

3.将发挥用人单位主导作用放在重要位置。《意见》明确提出“保障和落实用人主体自主权，充分发挥用人主体在人才培养、吸引和使用的主导作用”。“主导作用”的定位，不仅仅是如何表述问题，而是思想观念的转变，是由政府主导向用人单位主导的转变。这就意味着，要以用人单位需求为导向制定人才规划，以用人单位渠道为依托开展人才引进，以用人单位机制为根本培养人才，以用人单位认可为基础评价人才，以用人单位资本为主体加大人才投入。

（二）创新体制，建设个性化人才政策体系

个性化人才政策体系建设是人才市场健康发展的必然要求。要针对人才激励机制单一，研究制定差别化、个性化的人才激励机制。

要针对本地人才结构性矛盾突出的问题，研究制定要注重结合本地实际的招才政策，大力招引紧缺急需的产业类人才。对于高精尖人才、中高层次人才，要合理确定计划比例，科学配备人才结构，同时兼顾高校毕业生、普通技工等基础性人才引进工作。要根据本地产业定位和发展规划，研究制定加强企业经营管理人才队伍建设的专项文件，加速推进企业经营管理人才职业化进程，积极发展职业经理人市场。

要针对不足，加大投入，统筹城乡协调发展。省内各市的人才投入和状况十分不均，对城市协调统筹发展十分不利，应为往往条件越不好的地区越要有人才去建设、去发展，因此需要建立起统一的人才培养、投入机制，落后地区要有优惠的人才吸引政策，使更多的、全方位的人才投入到贫困地区中去。

（三）开放的、多元化的人才市场体系建设

人才市场体系建设就是围绕人才创业创新提供全过程、全要素、全方位的服务。

1.加强信息公开，促进人才资源的合理配置。要加快人才信息公共服务平台建设，搭建跨部门沟通机制及跨部门信息中心，打通不同部门之间的数据，并且要将这些数据向人才和用人单位开放，建立人才需求分析和信息发布机制，做好精准引才目标信息发布。

2.加强人才服务机构建设，建立多元化的人才服务体系。当今人才供需矛盾突出，对中介服务机构的服务需求剧增，需求越来越多样化、个性化，但是很多人才中介服务品种单一，成交率低、高级猎头、人才培训系统解决方案不足。沈阳有很多人才建设经验，比如全国第一家人才市场、全国第一家猎头公司，应该针对目前突出问题，继续探索行之有效的人才服务机制，将政府引导和企业主导相结合，形成以科技型、成长型、示范型企业及龙头企业为重点，兼顾区域和产业分布，全社会积极参与的服务格局。

3.建设多层次的人才培训体系。人才培训体系建设涉及的范围广、内容复杂，行政管理交错。包括在校人才的培养、在岗人才的培训。对于高校，要从政策入手，从顶层设计出发，制定符合长远的高校发展规划，重视教育资金的合理配置，重视基础教育以及技术教育，重视教学改革和学科设计，加快高等教育发展转型。

目前政府管理人员的培训体系比较完备，有上级领导的充分重视，资金的必要支持以及行政命令下时间的保障。但是企业管理层面以及其他人才的培训却由于客观原因严重匮乏。表现在政策供给不足；政策文件少，针对性、指导性和操作性不强；人才培养的目标要求滞后于企业发展的内在需要；企业内部普遍存在对人才培养重视不够、投入不足；企业内部管理效率低、人际关系复杂等。有问卷显示，60%以上的企业会过多地考虑人才培养成本，即使组织培训，时间也比较短，系统性、高质量的培训很少，外出培训更少。

针对上述问题，政府可以通过加强对企业经营管理人才培育的投入或运用税收调节等经济和政策手段，充分利用政府公共资源开展培训。例如，实施企业家培育工程，着力打造大企业大集团的领军人才。通过政策宣传等方式，鼓励企业加大自主培训力度对企业管理人员，加大培训力度，促使其尽快掌握现代企业经营理念和技能。对科技人员政府可以适时提供公共服务机会或组织专门的技能培训等方式，提供进修机会和条件，使其更新知识，特别培养其使用技能。对政府管理人员也要有甄别的不断提高履职能力。

4.加速推进人才管理法制化进程。在人才相关的问题上，法律保障并不完备，人才政策很多，但缺少人才工作的法律保障。比如人才评价、人才安全等方面，几乎找不到类似的法律法规；在人才开发促进方面，仅珠海、南京等极个别地方出台了地方性的人才工作条例，这方面得到重视和加强。

[1]韩松林.“加强企业经营管理人才队伍建设”[J].群众，2006(06)

[2]孙 敏、温宏娟.“高校离退休老教授发挥作用的机制和途径探讨”[J].科技创业月刊,2011(01)

[3]梁 达.“从根本上解决就业结构性矛盾”[J].宏观经济管理，2014(08)

[4]梁启东.辽宁两个“负增长”的背后逻辑[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_8225bd540102wia4.html

[5]蒋意春、李春茂.市场失灵与人才保护[J].企业经济，2007(05)

[6]唐志敏.市场经济条件下人才资源配置机制问题研究[J].中国人才，2003(10)

[7]雷明全、胡武贤.我国教育市场失灵的表现、原因及政策选择[J].当代财经，2004(05)

[8]淮北人才网之新世纪人才标准[EB/OL].http://blog.39.net/atel1740/a_4410730.html

C964.2

A

1672—4496（2017）02—081—08

本文系2016年度辽宁省党建研究会项目课题研究成果。

责任编辑/李永生

2017-03-19

李 敏，女，辽宁省社会主义学院科研处副调研员。