供给侧结构性改革背景下的减税逻辑

冯海波

(暨南大学 经济学院， 广东 广州 510632)

供给侧结构性改革背景下的减税逻辑

冯海波

(暨南大学 经济学院， 广东 广州 510632)

供给侧结构性改革是中国经济进入新常态下的战略选择，为实现“三去一降一补”的目标，降低企业税费负担是供给侧结构性改革的应有之意。不同于1998年以来中国政府实施的需求管理政策，供给侧结构性改革背景下的减税对象、减税方向、减税策略以及减税力度的把握都具有特殊考量。当然，实施减税会面临许多体制性约束，需要深层次的制度变革来打破这些障碍。

供给侧结构性改革； 减税； 宏观税负

改革开放后，中国经济走过了三十多年高速增长的历程，近些年来增速逐年下降，步入了新常态。为了遏止经济进一步下滑，实现经济社会的可持续发展，政府着力推进供给侧结构性改革。在宏观经济学的分析框架中，国民经济健康发展的标志是社会总供给和社会总需求处于均衡状态。作为宏观经济变量分析时代的开创者，凯恩斯认为有效需求不足是经济发展到一定阶段的必然结果，而有效需求不足会导致社会总需求小于社会总供给。按照凯恩斯的逻辑，要想实现国民经济健康发展，政府必须将政策的着力点放在如何增加有效需求上。中国自20世纪90年代以后开始进入市场经济时代，政府在每次应对经济下行压力时，一直都是运用凯恩斯式的需求管理政策。但是，长期过度依赖需求管理政策，造成政策的边际效应递减，投资、消费和净出口对经济增长的边际贡献越来越小，对资源和环境的压力却越来越大。这样的现实困境迫使决策者从决定经济增长的另一个方向——社会总供给来寻找解决问题的路径。

从供给侧来看，经济增长取决于生产要素的投入，资本、劳动和技术等生产要素的变化会对经济增长直接施加影响。在既有的生产要素投入水平下，当前中国经济在供给侧面临的突出问题是，大量的商品未能实现有效供给。一方面，某些产业存在严重的产能过剩；另一方面，高端技术产品则存在供给不足的现象。为实现全社会商品的有效供给，政府提出供给侧结构性改革的方略。供给侧结构性改革并非是一个严格的学术用语，而是通过这一词汇凝聚改革共识，解决供给与需求不匹配问题①。2015年11月10日，习近平主持召开中央财经领导小组第十一次会议，提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力”。2015年11月17日，李克强在主持召开“十三五”规划纲要工作会议时强调，要在供给侧和需求侧两端发力促进产业迈向中高端。至此，中国宏观经济政策的调控方法发生了重要变化，从以往单纯的需求管理转向了需求与供给并重的思路。在实践中，供给侧结构性改革的具体内容被概括为：去产能、去库存、去杠杆、补短板、降成本。

中国的供给侧结构性改革是在政府主导下进行的，而财政是国家治理的基础和重要支柱，要实现供给侧结构性改革的目标，财税手段显然是不可或缺的政策工具。自20世纪90年代中期以来，中国政府为应对经济下行所采取的需求管理政策主要是增加财政支出和赤字，并未施行对经济有扩张作用的减税举措，这与完全意义上的扩张性财政政策是有区别的。与之形成鲜明对照的是，在20世纪七八十年代，美、英两国为摆脱经济滞胀曾经大力推行供给学派的减税主张。本文需要回答的问题是：(1)为缓解经济下行压力，中国当下所实行的供给侧结构性改革是否需要采取减税策略？(2)如果减税是必要的，具体的减税方案应如何设计？(3)在现行的体制环境下，减税会遇到何种体制性约束以及如何破除这些约束？

一、减税是供给侧结构性改革的应有之意

在供给侧结构性改革背景下，要想回答政府是否应该采取减税策略，首先必须弄清中国的宏观税负水平到底重不重？对于这一问题，国内学者已经进行了大量的研究，主要有两种观点。一种观点认为，中国的宏观税负水平并不重，不但低于世界上的经济发达国家，也低于一些发展中国家②。另一种观点认为，与世界其他国家相比，中国目前的宏观税负水平是偏重的③。可以看出，大多数学者在判断中国宏观税负轻重与否时都是基于国际比较的视角。虽然国际比较的视角为我们审视中国的宏观税负水平提供了一个比较方便的参照系，但是单纯的国际比较所能提供的证据并不能让人完全信服。因为我们无法确认其他国家的宏观税负水平都是合理的，况且各国的经济、政治、社会和文化等因素存在着很大的差别，而这些差别决定了各国在宏观税负水平的选择上不会有统一的标准。另一方面，在国际比较的过程中之所以产生了不同的结论，很大程度是由于研究者们采取了不同的方法来测算宏观税负。在理论界，中国的宏观税负有三种测算方法：小口径、中口径和大口径。小口径的宏观税负是单纯的国家税收收入占GDP的比重；中口径的宏观税负是财政收入(税收收入+非税收入)占GDP的比重；大口径的宏观税负是全部政府收入(财政收入+政府性基金收入+国有资本经营收入+社会保障基金收入)占GDP的比重。在世界大多数国家，政府收入中税收占绝对优势，其他类型的收入所占比重很小，所以用税收占GDP的比重基本上可以衡量经济总量中政府所占有的份额。在中国，政府收入要远大于税收收入，单纯用税收收入占GDP的比重不足以衡量全部社会财富中政府所占有的份额，所以就出现了小口径、中口径和大口径三种宏观税负的测度方法。在研究过程中，如果采用小口径的测算方法，就很容易得出中国宏观税负水平在世界上处于偏低水平的结论；如果采用大口径的测算方法，就可能得到相反的结论。

上述分析表明，若想对中国宏观税负的轻重与否做出客观判断，取决于两个前提条件：一是明确宏观税负水平高低的判定标准；二是明确宏观税负水平的测量口径。

明确宏观税负水平高低的判定标准，最理想的解决办法是找到一国最优的宏观税负水平。从理论上说，任何一个国家在特定经济社会发展水平制约下都存在一个最优的宏观税负水平或区间。在这个最优的宏观税负水平或区间范围内，整个社会的经济发展和福利增长都是可持续的。如果一个国家的宏观税负水平低于最优标准，那么可以采取增税措施；如果宏观税负水平高于最优标准，减税则有利于增进社会福利。所以，是否要采取减税政策，取决于我们对当前宏观税负水平高低的理性判断。近些年来，国内一些学者对中国的最优宏观税负水平进行了探讨。根据马拴友的估计，中国的最优宏观税负水平应该在18%-19%之间④；郭玉清、连晨浩和蒋冉给出的最优值是21%⑤；罗捍东、丁丹的测算结果是23.41%⑥。在这里需要特别强调的是，理论上测算的最优宏观税负水平指的是在当年新创造的社会财富中政府能够占有的最佳份额。这个最佳份额的构成要素当然不仅仅局限于纯粹的税，还包括其他政府收入，在理论测算中是无法将纯粹的税和其他政府收入截然分开的。那么近些年来我国实际的宏观税负是多少呢？表1显示了2005-2014年我国不同口径的宏观税负情况。

表1 2005-2014年中国不同口径的宏观税负情况

数据来源：根据历年《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》的数据测算。

将理论上最优宏观税负水平和实际宏观税负水平相比较，面临着实际宏观税负水平测量口径选择的问题，不同的选择会有不同的结论。为了真实地反映微观经济主体对政府的全部贡献水平，本文认为采用大口径宏观税负测度方法更适合中国国情。从既有的研究可以看到，理论上最优的宏观税负水平在18%-24%之间，按照大口径的标准，从2005-2014年实际宏观税负在26.1%-37.1%，实际的宏观税负水平远远超过理论上最优宏观税负水平。这意味着所有微观经济主体所承受的税收负担在拉弗曲线最佳征税点的右端。从表1还可以看到自2010年以后，我国大口径宏观税负水平增长迅速，而这一时期正是中国经济进入下行区间。种种迹象表明，近些年来我国的宏观税负水平是偏重的。在经济步入新常态的背景下，降低整个国家的宏观税负水平有利于实现经济社会的可持续发展。

宏观税收负担最终由企业和消费者个人来承担，偏重的宏观税负必然导致企业和消费者负担沉重。在中国，企业是最重要的缴纳税费主体。仅以可计算的税收为例，国家的全部税收收入中，各类企业缴纳的税收收入占比达到90%以上，而来自于自然人的税收占比不足10%⑦。从微观层面来分析，能够反映企业总体负担水平的是“税费负担率”，该指标有多种测算方法，第一种方法是企业负担的税费占企业纯收入的比重；第二种方法是企业负担的税费占企业营业收入的比重；第三种方法是企业负担的税费占企业利润的比重。但最能诠释政府和企业分配关系的是第三种方法。依据2005-2013年中国上市公司的数据进行测算，所有上市公司的平均综合税费负担率为84.44%。同期全世界171个样本国家的企业综合税费负担率均值为44.5%，远低于中国企业的税费负担水平。当然，中外企业税费负担差距如此之大，与中国间接税为主的税制结构直接相关。在以间接税为主的情况下，企业的税收主要来自流转环节，营业收入对税收的贡献远大于利润对税收的贡献，即便是企业没有利润甚至亏损，只要有经营活动存在，都要缴纳间接税。在开放经济条件下，一国的企业税费负担率过高，会导致企业经营成本上升，在国际竞争中处于不利地位。尤其是在经济下行压力增大的情形下，减轻企业的税费负担有利于稳增长。

从供给侧结构性改革的具体内容来看，减税有利于实现“三去一补一降”的目标。下面，我们逐一进行分析。(1)要想“去产能”，就必须了解产能过剩的形成原因。事实上越是国有资本大量存在的领域，产能过剩的问题越严重，比如钢铁和煤炭行业。在过度依赖间接税的税制结构下，这些行业即使利润很薄甚至出现亏损，也能够为地方政府带来数额可观的财政收入，是当地经济的支柱。所以，这些国有企业比较容易获得地方政府的各方面支持，很难做到市场出清。可见，能够为地方政府带来财政收入是地方政府保护过剩产能的激励条件之一，而要削弱地方政府的这种动机就要改变过度依赖间接税的税制结构。因此，通过税制改革减轻企业的间接税负担是必要的，既可以提高直接税的比重，也削弱了地方政府通过间接税获取更多财政收入的能力。(2)“去库存”主要针对的是房地产行业，过高的房价超过了普通家庭的承受能力，导致有效需求不足。应该指出的是，国家的税费政策是导致房价高企的重要因素。与房地产相关的税种，除了增值税、所得税和营业税(2016年5月1日后已全面“营改增”)等一般性税种外，还包括若干个税基主要是房地产的税种——契税、房产税、土地增值税、耕地占用税和城镇土地使用税。此外，政府性基金收入中的土地出让金收入也来源于房地产业。土地出让金虽然没有“税”之名，但其本质是“租”，政府收租与征税相类似。依据财政部2014年1月23日发布的《2013年财政收支情况》提供的数据，2013年，全国公共财政收入12.9万亿元，政府性基金收入5.2万亿元，这两类收入合计18.1万亿元，其中来自房地产行业的税、租、费合计为6.6万亿元，占全国两类收入比重高达36.5%。最终，房地产行业所承担的税费负担都会反映在商品房的价格中。因此，从长远来看，如果想通过稳定房价的方式去库存，减轻房地产行业的租税负担是必要的。虽然2015年以来的“去库存”是以商品房涨价的方式实现的，但这种方法只能在短期内局部区域(若干个一、二线城市)有效果，从长期看会透支公众的消费能力。(3)“去杠杆”是因为大多数企业的负债率过高，负债率过高的根本原因是经济效益差，经济效益差也与偏重的税费负担直接相关。(4)“降成本”主要是要降低企业的经营成本，目前中国企业尤其是制造业企业生产成本过高，其中税费成本是企业成本的重要组成部分，降低税费成本有利于提高企业经济效益。(5)最后是“补短板”，其根本目的是为了实现公共物品和私人物品的有效供给。应该看到，中国经济虽然在许多领域存在产能过剩，但某些高新技术产品、创新性产品却供给不足。因此，“补短板”要依靠创新，而且供给侧结构性改革目标能否实现，最终取决于创新是否成为中国经济增长的新动力。但任何创新行为都是有风险的，为鼓励企业和个人的创新行为，需要政府通过减税手段来分担创新主体的风险。按照Domar和Musgrave的理论分析，政府分担企业创新风险的最好办法是：允许将风险投资损失税前扣除。其实质是一种减税行为⑧。

综上所述，无论是从宏观层面还是从微观层面来看，减税都是供给侧结构性改革的应有之意。

二、供给侧结构性改革背景下的减税构想

在供给侧结构性改革背景下，减税措施应该与税制改革结合起来，具体减税方案的设计需要考虑如下内容：(1)减税的对象是谁？(2)减税的方向是什么？(3)减税的策略如何实施？(4)减税的力度如何把握？

供给侧结构性改革下的减税首先要选择减税的对象。税费负担的最终承担者是企业和个人，明确减税对象实际上是在企业和个人之间以及内部进行权衡的结果。正如前文所述，在以流转税为主的税制结构下，中国90%以上的税收都是以企业作为纳税主体的。从理论上来说，企业缴纳的各种流转税可以通过提高商品价格的方式全部或部分地转嫁给消费者。但在经济下行时期多数企业向消费者转嫁税负的能力大大降低，导致其实际承受的税收负担上升。相较于消费者，越是经济不景气企业所分担的税负越重。问题的关键在于，供给侧结构性改革的着眼点是如何实现产品和服务的有效供给，而产品和服务的主要提供者是企业；另一方面，若要实现产品和服务的有效供给，必须依靠科技创新，在现代社会企业无疑是最重要的创新主体。所以，就企业和个人两个主体而言，减税的重点应该是企业而非个人。再看企业内部，按照税收中性原则，减税应该对所有企业一视同仁。按照中国现行税收制度，只有政府认定的高新技术企业才能享受到相关的税收优惠措施。为了鼓励创新，对所有企业的创新投资风险损失都可以进行税前扣除，而不仅仅局限于政府所认定的高新技术企业。在自然人群体内部，工薪阶层对个人所得税的贡献最大。自2009年以来，工资薪金所得税占全部个人所得税的比重一直维持在60%以上⑨。工薪阶层的绝大多数属于中低收入群体，从理论上来说不应成为个人所得税的最大贡献者。自2011年开始，个人所得税的费用扣除额被确定为每月3500元且延续至今。近些年来，随着物价的上涨，人们的生活费用不断提高，在许多地方每月3500元已经不足以维持基本生活，工薪阶层的税收负担有些偏重了。高收入群体一般不以工资薪金为主要收入来源，从理论上来说，他们应该是个人所得税的主要贡献者，但实际上真正的高收入群体并未承担本应由其承担的税负。之所以产生这种情况，有两个方面的原因：一是受税收征管能力的制约，税务部门无法完全掌握纳税自然人的非工薪收入来源；二是由于工资薪金所得税累进程度过高，最高边际税率达到45%，让高收入者望而生畏，他们往往采用其他收入形式来替代本应属于自己的工薪所得，来规避工资薪金所得可能带来的高税负。为解决自然人内部工薪阶层税负偏重以及不同收入阶层税负不公平的问题，在未来综合与分项相结合的个人所得税改革中，应提高费用扣除额，同时大幅度降低最高边际税率。这样既可以减轻工薪阶层的税收负担，也能够削弱高收入群体规避税收负担的动机，使高收入群体成为个人所得税的主要贡献者。如果能达成这一结果，个人所得税收入总量不但不会减少，反而会增加。

第二个问题是需要明确减税方向。单就纯粹意义上的税收而言，按照税负能否被转嫁，可以将全部税收划分为直接税和间接税。一些研究者将能够具体到自然人直接缴纳的税种划归为直接税，反之则归为间接税⑩。在中国的税制结构中，直接税和间接税的比重大约为3∶7。在间接税偏重的税制结构下，微观经济主体尤其是企业的税收负担主要是来自间接税。中共十八届三中全会提出，中国税制改革的方向是逐步提高直接税的比重、降低间接税比重。在间接税中，增值税所占的比重最大，针对制造业的主体税率高达17%，增值税的高税率导致了制造业的高税负。因此，对企业减税的方向主要是间接税，在间接税中应聚焦于增值税。理论界的一个基本共识是，在“营改增”之后应进一步简化增值税的税率档次，将17%的基本税率下调到一个合适的水平。在中国讨论减税问题时，仅仅考虑一般意义上的税收(或者说狭义上的税收)是不够的。因为企业除了承担一般意义上的税收负担以外，还要承担各种来自政府的非税负担。一般意义上的税收和各种来自政府的非税负担构成了企业要承担的广义税收。通过前文的分析可以看到，小口径的宏观税负在世界范围内并不重，也没有超出我国理论上的最优宏观税负水平；但是如果以大口径的宏观税负为考察标准，情况就会变得完全不同。而后者恰恰是中国企业真实的来自政府的负担水平。所以要减轻企业整体的负担水平，就不能不考虑那些政府向企业施加的各种非税负担。这些非税负担主要包括一般公共预算内的非税收入、政府性基金收入、国有资本经营收入和社会保障基金收入。其中一般公共预算内的非税收入弹性比较大，在正税收入不足时，一般公共预算内的非税收入会大幅度增长，而且越是经济落后的地区对非税财政收入依赖性强，在当地财政收入中所占的比重越大。这说明，一般公共预算内的非税收入征收具有很大的随意性，在经济下行时是加重企业税收负担的主要力量。因此，加强对一般公共预算内非税收入征收的法律约束，是减轻企业税费负担的重要途径之一。政府性基金收入是政府为进行某项大型公共基础设施建设或提供特定类型的公共服务而向企业收取的费用，通常情况下公共建设项目完成或特定类型的公共服务终止以后，与之相对应的收费也应该停止。但实际的情况往往是，公共项目已经完工或特定类型的公共服务已经终止，但与项目或服务相对应的收费依旧在进行。为减轻企业的整体税费负担，项目完工或服务终止后，收费也应该随之取消。国有资本经营收入主要包括国有企业的利润上缴、国有控股(参股)公司的股息分配及国有产权转让收益。目前国家凭借所有权从企业获得的国有资本经营收入并不是过多了，而是有些偏少。2014年以前国有资本收益收取比例为5%-15%不等，而且主要是针对中央所属国有企业，对地方所属国有企业的资本收益一般并没有强制性地规定收益收取比例。社会保障基金收入中主要由企业负担的包括企业职工养老保险基金收入、医疗保险基金收入、工伤保险基金收入、失业保险基金收入和生育保险基金收入。目前中国社保费率超过40%，在全世界所有国家中只有11个国家超过40%，过高的社保费率加重了企业的负担，所以从总量上有必要降低过高的社保费率。但在这几项社保费率中应该具体情况具体分析，随着我国逐渐进入老龄化社会，退休人员的数量不断增加，养老保险收支矛盾越来越突出。而且，各地区养老保险收支情况极不平衡。在现收现付制下，有的地方年度结余较多，有的地方年度结余较少，甚至有的地方只有动用以往年度结余才能发放。当下我们既要减轻企业税收负担又要保证养老金足额支付，在现有的制度框架内统一降低养老保险缴费率几乎没有操作的空间。如果想通过统一降低养老保险费率来减轻企业税收负担，唯一的出路是通过转让部分国有资产取得收益以补充养老金的不足。医疗保险收支基本持平，也没有进一步下调的空间。从现实情况来看，能够进行操作的就是降低企业上缴的工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金的费率。

第三个问题是减税策略实施的路径选择。正如前文分析的那样，在供给侧结构性改革的背景下之所以要进行减税，主要是基于这样的判断：宏观层面上，当前中国的实际宏观税费负担率超过了理论上最优的宏观税负水平；微观层面上，按照现有的利润水平，众多企业的税收负担超过了它们的承受能力。如果上述判断是成立的，那么减税政策是否一定会导致政府财政收入减少？从短期来看，减税举措一定会导致政府减收；但从长期来看，随着减税策略的逐步推进，企业预期的投资收益水平会提高，投资和消费也会增长，整个社会的税基将扩张，适度的减税反而会使政府增收。所以，政府采取减税策略关键是要应对短期收入减少所带来的财政压力。考察财政压力的大小主要看三个指标：赤字率、负债率和债务率。赤字率是一年中财政赤字占GDP的比重；负债率是当年政府债务余额占GDP的比重；债务率是当年政府债务余额占可支配财力的比率。为了应对减税所带来的财政压力，政府需要从两个方向考虑问题：其一是不做任何减少支出的安排，提高赤字率；其二是减少政府支出，使赤字率维持在既定的水平上。两个方向各有各的难点，需要做出利弊权衡。第一个方向的难点主要在于如何控制提高赤字率后所带来的财政风险。自2008年国际金融危机以后，中国连续多年实施积极的财政政策，财政风险不断累积。2015年我国财政赤字规模达到1.62万亿元人民币，赤字率为2.3%；中央和地方债务余额总量为26.2万亿元，政府总负债率为38.7%；2015年全国财政收入为15.4万亿元，地方政府债务余额为16万亿元，债务率超过100%。在国际上，对于上述指标有一些大致认可的警戒线，欧盟对赤字率的要求不超过3%，美国各州政府负债率的上限在13%-16%之间，各国一般规定地方政府债务率不能超过100%。可见，除了赤字率外，负债率和地方政府债务率都超过了国际上认可的警戒线。基于对中国目前财政风险状况的认识，通过大幅度提高预算赤字率来实施减税的回旋余地并不大。第二个方向的难点在于如何减少财政支出，在解决这个问题之前必须弄清楚政府支出是否还有减少的空间。在现行的二十四类预算支出科目中，包括教育、公共医疗卫生、社会保障、国防、环境保护以及科学技术等方面的支出几乎没有收缩的余地，甚至还需要政府进一步加大投入力度，而与经济建设和行政事业管理相关的支出项目可以考虑适度压缩。与经济建设相关的各类支出项目是政府投资的主要领域，长期以来，政府投资在经济发展中扮演重要角色。近些年来，伴随着政府投资规模的持续扩张，公共投资的边际收益不断下降。而且，持续的大规模政府投资使公共财政承受着巨大压力。在这种情况下，减少政府投资性支出进而转变经济增长方式是一种必然选择。在减少政府投资规模的同时，应该大力推进PPP模式，鼓励私人资本进入公共基础设施建设领域。与行政事业管理相关的支出项目主要集中在一般公共服务领域，国家应进一步简政放权，减少财政供养人员，压缩一般性公共支出。综合以上两个方向进行分析，为了保证供给侧结构性改革下减税策略的实施，政府可以在适度提高赤字率的同时，主要采取减少财政支出的办法。

第四个问题是减税的力度如何把握。虽然十八届三中全会提出财税改革的前提是保持宏观税负的基本稳定，但是，在经济下行压力持续不减、企业税费负担沉重的现实情况下，适度降低宏观税负水平是必然的选择。事实上，自“营改增”之日起，中国政府就已经开始启动了减税的步骤。根据财政部提供的数据，伴随着全面“营改增”的完成，2016年实现全年减税约5000亿元。为了应对“营改增”可能带来的财政赤字增加，2016年的政府预算案将赤字率提高到3%。在明确了减税的方向以后，还需要对减税的力度有所考量。按照前面的分析，理论上最优的宏观税负水平在18%-24%之间，中间值为21%；从2005-2014年大口径的实际宏观税负的均值为33.3%。如果按照理论值和实际值的差距，大口径实际宏观税负水平至少应下调10%以上。如此大的减税和降费幅度显然是国家财政在短期内无法承受的。所以，降低宏观税负绝不可为解燃眉之急而一蹴而就，应该在财政可承受的范围之内循序渐进地进行，把握减税政策实施的精准度。只有度过短期的财政脆弱阶段，才能收到长期的政策功效。

三、减税的体制性约束与破解之道

减税涉及各行为主体之间的利益格局调整，这些行为主体包括政府、企业和个人。在各行为主体利益格局的调整过程中要处理好如下几个体制性问题：(1)中央政府和地方政府之间的关系；(2)政府和企业之间的关系；(3)企业与个人之间的关系。

首先从中央与地方之间的关系来分析减税所面临的体制性障碍。改革开放初期，国家通过“放权让利”改革使地方政府获得了相对独立的经济利益。1994年的分税制改革，则进一步强化了地方政府利益主体的地位。与此同时，中央政府通过制定以GDP为导向的官员考核机制，使各地方政府之间展开了以经济增长为目标的“政治锦标赛”。在追求经济快速增长的过程中，地方政府投资发挥了重要作用，而地方政府投资的重要来源是当地可支配的财政收入。鉴于减税政策在一定时期内会减少地方政府预期的财政收入进而导致投资规模减少，所以地方政府没有理由不担心会失去经济增长的一个重要推动力。另一方面，“营改增”以后，地方政府的可支配财力都受到了不同程度的影响，因此对进一步的减税举措会更加敏感。在现有的中央和地方财力分配格局下，各种非税收入或者说属于收费范畴的政府收入大部分由地方政府支配。未来降低宏观税负和减轻企业税费负担的突破口首先是各种非税收入，这会进一步削弱地方政府财力。2015年新《预算法》实施后，地方政府随意举债的权力受到严格的法律约束。从地方政府的角度看，在新《预算法》的严格约束下，可支配财力的减少将导致地方政府无法维持财政支出的稳定增长，而减少支出这种“过紧日子”的举措是不符合自身利益的。总之，在现行体制下，中央政府的减税方略可能会受到来自地方政府的掣肘。

其次是从政府和企业之间的关系来分析减税所面临的体制性障碍。按照减税与减少政府支出并行的思路，政府与企业之间既有的利益分配格局也会受到不同程度的影响。减税的同时伴随着减少财政支出，对国有企业可能会产生不同于其他类型企业的影响。国有企业通常会存在预算软约束的问题，对税收负担不像私营企业那样敏感，如果出现亏损会比较容易获得政府的财政补贴。但在政府要过“紧日子”的政策思路下，亏损国有企业来自政府的财政补贴可能会减少。这对强化国有企业预算约束有好处，但会引起既得利益者的抵制。另外，在降低企业税费的过程中，税费征管部门能否完成任务也会成为减税的一个制约因素。按照现行的税收征管体制，地方政府的税收征管部门都会制定年度征收任务，对企业实施减税政策，在短期内一定会导致税收收入减少，税收任务无法完成。在这种情况下，税务部门从政绩角度考虑很可能采取征收“过头税”或其他弄虚作假的手段，其实质是税收腐败。很显然，这种税收腐败行为会使减税政策最终无法实现。

最后是从企业和个人之间的关系来分析减税所面临的制度性约束。在供给侧结构性改革背景下，减税的主要对象是企业。由于降低宏观税负水平是一个渐进的过程，如果要加大对企业减税的力度，那么对个人征税可能会有所增加，尤其是要加强对富裕人群的征税力度。税收经济学的基本原理告诉我们，企业和个人对“税痛”的感知是不一样的。相对于企业，个人对于税收所带来的损失以及由此而产生的痛感更直接。因此，直接针对个人的征税更容易招致公众的抵制。当前个人所得税和房地产税改革步履维艰恰恰是明证。中国现行税制以间接税为主，企业是最主要的纳税人，这样的税收制度有利于征收管理，但却导致了企业税负偏重。长期以来，人们已经习惯了这样的税收制度。减轻企业税负的同时增加个人税负，无疑面临着制度性的约束。

那么，对于减税过程可能遇到的体制性约束应该如何破解？这是需要我们进一步讨论的问题。

首先，要通过制度设计激励地方政府配合中央政府的减税举措，制度设计的关键是要考虑在减税过程中如何尽量维护地方政府的利益。在收入方面，通过完善分税制使地方政府获得更大财权，改变目前地方政府对非税收入的过度依赖，同时强化预算约束，严格限制地方政府随意收费的权力。在支出方面，中央政府应上收本不应该属于地方政府的事权，以减轻地方政府的财政压力。在政绩考核方面，要淡化GDP在官员政绩考核体系中的重要性。以经济增长为目标的“政治锦标赛”曾经在中国经济增长中发挥了积极作用，但是随着市场化改革的不断推进，以政府为主体推进经济增长的发展模式越来越不符合形势发展的需要，由此衍生出的弊端越来越明显，难以为经济的可持续增长提供持久的动力。出于政绩考核的需要，一些地方政府甚至不惜弄虚作假，出现GDP虚假增长的现象。淡化GDP在官员政绩考核中的重要性，自然会降低地方政府的投资冲动，减少财政支出需求。上述制度设计，将有利于中央政府减税政策在地方的贯彻实施。

其次，要使新《预算法》真正落地生根，尽快完善实施细则，强化政府预算约束，使预算真正成为法律。国有企业出现预算软约束的问题，其根源在于政府行为的不规范，使国有企业承担了过多的社会公共职能，政府往往通过财政补贴的方式给予补偿。但是，在政府预算约束软化的情况下，这种补偿带有很大的随意性。在多数情况下，很难分清财政补贴补偿的是国有企业承担公共职能的消耗还是经营不善带来的亏损。所以，要改变国有企业的预算软约束，首先必须强化政府预算约束，进一步推进政企分开，尽量减少国有企业所承担的公共职能。强化政府预算约束，不但可以弱化国有企业预算软约束，还可以推进政府依法征税，改变长期以来客观存在的地方税务部门按计划收税的局面。可以预见，通过《预算法》约束政府行为，有利于理顺政府和企业之间的利益关系，在一定程度上能够削弱减税政策实施的障碍。

最后，在降低宏观税费负担率的前提下，适度提高个人税收负担的分摊比例，针对个人的课税尽量采取受益税形式。受益税的特点是纳税主体承担的税负与其享受公共服务的数量直接挂钩，即谁受益谁交税。鉴于自然人对“税痛”的敏感程度远高于企业法人，为提高纳税遵从度，对于某些以自然人为纳税人的税种，可以明确所筹集资金的用途，让纳税人直接从中获益。比如拟议征收的房产税，它是针对个人财产征收的直接税。国外的实践表明，房产税是难以课征的税种。为减少阻力，美国将房产税收入专门用于纳税人所在社区的教育，其他许多国家和地区也都采取了类似的专款专用的做法。我国也应效法国外，明确房产税和社会保障税的受益税性质，减少征收直接税的阻力，为降低企业税负创造条件。

四、结语

供给侧结构性改革是中国经济步入新常态下的国家发展战略选择，在供给侧结构性改革背景下采取减税措施主要基于三个判断：一是中国当下实际的宏观税负水平高于理论上最优的宏观税负水平；二是中国企业的税费负担率在世界范围内处于偏高水平；三是减税有利于实现“三去一降一补”。

在供给侧结构性改革背景下，减税的对象主要是企业，但不应该仅仅局限于高新技术企业；自然人群体中的工薪阶层的税收负担也应适度降低。在间接税偏重和非税收入占比偏高的政府收入结构下，减税的方向应集中在间接税和各种收费上。综合考虑供给侧结构性改革的需要和政府的财政承受能力，减税策略实施的路径是：在适度提高赤字率的同时，主要采取减少财政支出的办法。在减税力度方面，短期内大规模减税降费无法实现，应该在财政可承受的范围之内循序渐进地进行，把握减税政策实施的精准度。

减税策略的实施会遇到体制性障碍，如何打破体制性约束是中央政府减税举措顺利实施的关键。在中央和地方的关系上，通过完善分税制和建立与供给侧结构性改革相适应的政绩考核体系，激励地方政府贯彻实施中央的减税政策。在政府和企业的关系上，通过新《预算法》强化对地方政府行为的约束，减少国有企业的社会公共职能，克服国有企业预算软约束问题，削弱减税政策实施的障碍。在企业和个人的关系上，在降低宏观税费负担率的前提下，适度提高个人税收负担的分摊比例，针对个人的课税尽量采取受益税形式，减少征收直接税的阻力，为降低企业税负创造条件。

注释

①林毅夫等：《供给侧结构性改革》，北京：民主与建设出版社，2016年，第135页。

②李永刚：《中国宏观税负高吗》，《社会科学研究》2010年第6期；林赟、李大明、邱世峰：《宏观税负的国际比较：1994-2007年》，《学习与实践》2009年第1期。

③杨斌：《关于中国税制设计和税制改革理论基础及现实依据论辩》，《公共经济学评论》2005年第1期;董根泰：《我国宏观税负国际比较：一种基于可比性的分析》，《财贸经济》2014年第4期。

④马栓友：《宏观税负、投资与经济增长》，《世界经济》2001年第9期。

⑤郭玉清、连晨浩、蒋冉：《中国最优宏观税负的估算》，《统计与决策》2007年第19期。

⑥罗捍东、丁丹：《我国最优宏观税负水平估计与分析：基于Barro内生增长理论与动态规划最优增长模型》，《中国管理科学》2015年第11期。

⑦高培勇：《论完善税收制度的新阶段》，《经济研究》2015年第2期。

⑧Domar， E. D.， and R. A. Musgrave. “Proportional Income Taxation and Risk-Taking.”TheQuarterlyJournalofEconomics58，no.3(1944): 388-422．

⑨王韬、朱跃序、鲁元平：《工薪所得免税额还应继续提高吗？——来自中国个税微观CGE模型的验证》，《管理评论》2015年第7期。

⑩Salanié， Bernard.TheEconomicsofTaxation. Massachusetts: Massachusetts Institute of Technology， 2003．

责任编辑 张静

The Logic of Tax Reduction in the Context of the Supply Front Structural Reform

Feng Haibo

(School of Economics， Jinan University， Guangzhou 510632)

In recent years，China’s economy continued downward， which means that China’s economy has been into the new normal. In order to ease the downward pressure，the Chinese government implements the supply front structural reform. This paper thinks that，to reduce the burden of taxes and fees is an integral part of the reform. Different from the demand management policy implemented by the Chinese government since 1998， the targets of tax reduction，the direction of tax reduction，tax reduction strategies and tax reduction intensity have special considerations in the context of the supply front structural reform. Of course，tax cuts will face many institutional constraints which need to be broken.

the supply front structural reform； tax reduction； macro tax burden

2017-02-26

国家自然科学基金面上项目“税制结构与可持续经济增长：基于地方政府行为的研究”(71573106)