渭河陕西段生态修复与建设问题研究

张倩

【摘 要】 “十三五”期间，渭河生态修复面临的主要问题有：水资源短缺，河道生态基流不足，水质污染情况有所反复，部分渭河沿河景观建设急功近利，以及管理体制机制有待创新等问题。对此，应探索制定《陕西省渭河流域生态修复建设规划》，抓紧落实《陕西省渭河流域“河长制”实施方案》，建立水权制度，实行水权管理，探索排污权交易机制，进一步完善渭河全线管理体制机制。多措并举，按照人口资源环境相协调、经济社会生态效益相统一的原则，推动渭河陕西段生态建设步入新时期。

【关键词】 渭河；陕西段；生态修复与建设

一、引言

渭河是陕西人民的母亲河，她的存在不仅是陕西关中地区传统农业灌溉的基础，也是沿岸大中城市现代文明的保障。渭河流域水环境对关中地区经济发展起到了强有力的支撑作用。渭河流域所在的关中地区，不仅是陕西省的政治、文化的中心，也是陕西經济最为活跃的区域。流域工业产值占全省90%，农业产值占50%，集中了陕西省64%的人口、56%的耕地、72%的灌溉面积和65%以上的GDP，其经济社会发展对推动全省的发展具有举足轻重的作用。

历史上，渭河流域曾经气候温润，水草丰茂，沃野千里。上世纪90年代以来，因过度取水以及沿岸城市无序排污，使得渭河水量减少、污染严重。自2011年始，陕西省启动渭河综合整治工程，到2015年底，渭河全线防洪能力大幅度提升，水生态环境明显改善，沿岸的景观建设带动旅游观光、休闲娱乐、特色农业等产业的发展，形成“景美——民富”的良性循环。

步入“十三五”，渭河治理进入到了一个新的时期。党中央把生态文明建设作为中国特色社会主义“五位一体”总体布局的一部分，成为全面建设小康社会的重要组成部分，渭河生态环境治理迎来了新的契机。渭河的生态环境保护与关中地区的经济发展并非相互对立，而是相互促进、良性循环的关系。渭河新一轮整治将以“生态修复”为关键词，把修复生态环境摆在首要位置，围绕渭河生态区的建设、保护、开发、利用来做工作。

二、“十三五”期间渭河生态修复面临的主要问题

1、水资源短缺，河道生态基流不足

一定的生态基流是维持河道基本形态，保证河流自净能力和基本的生态环境所必须的最小流量。随着关中地区城市化建设的推进，城市地面的硬质铺设使得雨水下渗能力降低，地面沟壑、水塘、湿地的消失，造成雨水蓄滞能力下降，对水的时空分布、水循环及水环境产生了多重影响，从而对渭河流域集水区的自然属性也产生了较大的影响。

九十年代以来，渭河地表水资源量明显下降，这其中既有降水减少、陕西段入境水量减少的原因，也有人类活动的影响，例如水库蓄水、傍河取水、雨水蓄积、水窖蓄水、水土保持和灌溉工程等。其中，人类活动是造成渭河水量减少的主要原因。

渭河流域本来就是资源性缺水地区，随着经济社会的快速发展和城镇化进程的加快推进，缺水问题日趋严重。近年来陕西省通过对水库的联合调度、合理调度发电引水、加快实施“引汉济渭”、“引红济石”等调水工程，在很大程度上缓解了渭河的缺水问题。但这些还不足以从根本上满足渭河陕西段河道的生态需水，供水缺口巨大，缺水量逐年增加，渭河陕西段共有4市41个县缺水，日缺水量达55万吨左右[1]。这又进一步加剧了渭河水污染及水质恶化。

2、水质污染情况有所反复

一直以来，点源控制都是渭河水污染防控的重中之重。“十二五”期间，陕西省通过新建扩建污水处理厂、关闭重污染、高排放企业，使工业废水和生活污水直排渭河的问题基本得到解决，渭河重污染支流的水质得到了显著改善，渭河全流域消灭劣Ⅴ类水质。但根据省环保厅的抽查，排污口污染物超标的现象依然存在，一些排污口不达标排放、甚至违法排放，使得渭河水质污染的情况有所反复。

目前，渭河水污染主要有四个来源：一是城镇生活污水。2013年，城镇生活污水排放量已占到渭河污水排放总量的75%。[1]伴随着城镇规模快速扩张和城镇人口的急剧增加，城镇生活污水处理压力逐年增加，来水高峰期污水溢流、排水管道不完善导致雨污合流，甚至污水直排河道，城镇生活污水处理能力亟待提升。二是工业污染。目前，渭河沿线仍布局有化工、食品加工、造纸、印染、有色等产业，污水排放量巨大，且存在治理效果不稳定性和少数偷排现象，存在重大环境隐患。三是农业面源污染近年来有所增加。随着对渭河点源污染控制力度的加大以及控制能力的提高，渭河的面源污染问题很快凸显出来，并且还在不断加剧。渭河面源污染主要来自于：城乡结合部无污水管网的城区面源、农田集约化种植以及农村畜禽养殖业。污染的原因主要包括：氮肥过量施用、滥用农药、大水漫灌、养殖废水处理率低和农村地区生活污水处理率低。四是底泥污染。渭河沿线的污水处理厂每天要产生约1743吨污泥，目前还不能全部得到无害化处理，底泥积聚、释放污染物，而治水不治泥，使治污效果大打折扣。

3、部分渭河景观建设急功近利

一些渭河景观建设违反“安澜优先”的原则，如宝鸡市渭河公园虽然改善了环境面貌，美化了城市，但公园占去河床三分之一的过水断面，严重影响行洪安全。还有的景观建设存在超出渭河生态承载力、过度开发的问题。一方面，过多的人工建筑和人类活动，会在一定程度上破坏渭河原有的生态景观和自然环境；另一方面，过度开发，经济投入规模巨大，可能在洪水来临时，使花费巨资修建的景观毁于一旦。毕竟景观带是在渭河沿岸修建的，所以必须考虑到洪涝灾害的风险，符合成本收益原则。

4、渭河管理体制机制有待创新

根据2012年颁布的《陕西省渭河流域管理条例》，渭河流域陕西段的管理仍然采用条块分割的区域管理模式。由地方政府对行政区域内的渭河管理负总则，地方水利部门负责水资源利用、河道管理、防汛抗洪，环保部门负责水污染防治、生态保护，省一级渭河流域管理机构负责渭河全段的综合协调、管理监督和行政执法。在这样的管理模式下，各地方政府仅从地方利益出发，缺乏从全流域考虑问题的意识，而流域管理机构不是具体的职能部门，更非权力机构，其议事及综合协调能力难以发挥作用。地方政府和职能部门、各职能部门之间事权划分不清晰，责权交叉过多，难以统一规划和协调。目前全国很多省份都在积极探索全流域综合管理体制，创新管理模式。陕西省也应积极创新渭河陕西段管理体制机制，形成统一的流域综合管理模式。

三、对策分析

渭河生态环境所面临的种种问题，归根究底是由于渭河沿岸城市和经济发展、人口规模扩大，导致对渭河水资源的开发利用超出了渭河的生态承载力。因此，渭河生态环境的修复，必须要重视沿渭河区域由于城市化进程加快所引起的渭河水环境问题，以及城市经济发展对渭河水资源提出的新的要求。我们要把渭河流域作为一个生态系统，把沿渭河各城市发展对水资源的需要，经济产业发展对生态环境的影响以及产生的后效联系在一起，对渭河流域进行整体的、系统的管理，以“可以承受的水资源开发”为原则，着力推进低碳、绿色、循环发展，形成资源节约和环境友好的空间格局、产业结构、生产及生活方式，着力打造关中城市群水生态文明体系。[2]

1、探索制定《陕西省渭河流域生态修复建设规划》

渭河生态环境的修复和建设是一项功在当代、利在千秋的事业，也是一项需要长期投入、长远眼光的事業。规划是维护渭河生态环境，开展治渭工作的基本依据。我们应该在陕西省委、省政府制定的《渭河流域水污染防治巩固提高三年行动方案（2015-2017年）》的基础上，制定《陕西省渭河流域生态修复建设规划》。在考虑足够生态用水的基础上，深入分析渭河水资源能够承载的人口与经济发展规模，包括经济结构、农业、工业的结构布局和城市人口的发展规模等，使渭河流域水资源能够持续支撑经济社会发展规模并维持良好的生态系统。同时，按照人口资源环境相协调、经济社会生态效益相统一的原则，设定渭河开发红线，给渭水留下更多的修复空间。[3]

2、研究起草《陕西省渭河流域“河长制”实施方案》

所谓“河长制”，是由各市（县）、区党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理。尽管《中华人民共和国环境保护法》规定地方各级人民政府是本辖区环境保护的主体，但从实践来看，许多地方政府保护环境的主体责任没有落到实处。推行“河长制”，就是要把地方政府的环境保护职责落到实处。中央全面深化改革领导小组第二十八次会议通过了《关于全面推行河长制的意见》，鼓励河长制在全国范围内推广。目前全国已有24个省（区、市）实行了河长制。陕西省也应尽快探索实行“河长制”，落实《陕西省渭河流域“河长制”实施方案》，树立牌子只是形式，关键在于提高渭河生态修复的行政效能。

3、建立水权制度，实行水权管理，探索排污权交易机制

水资源使用权包括取水权、用水权、排污权，分别对应着水资源开发、利用和污水排放三个环节，以及最严格水资源管理制度的“三条红线”。具体而言，取水权管理服务于用水总量控制和水资源开发利用控制红线；用水权管理服务于水资源优化配置和用水效率控制红线；排污权管理服务于水环境保护和水功能区限制纳污红线。因此，水权制度通过对水资源的占有、使用、处分等权利给予法律上的保护，成为落实最严格水资源管理制度的基本保障。[4]

目前，陕西省《水权改革方案》《用水权确权登记试行办法》和《水权交易监督管理办法》正在审查中。接下来，我们应以完善取水许可制度为基础，因地制宜、分类推进水资源确权登记，明晰水权；探索建立水资源的宏观控制体系和微观定额体系；以节约和高效利用为导向，积极培育水权交易市场，搭建省级水权交易平台，调动社会节水的积极性，使水资源自动流向高效率、高效益的地方。

积极探索排污权交易机制，尝试以经济手段治理点源污染。排污权交易是在污染物排放总量一定的条件下，赋予排污者一定的初始排污权，然后利用市场机制，使污染者之间自由交易排污权，来实现低成本污染治理。与渭河流域现行的以政府为主导、以命令控制为主要方式、排污收费制度和征收排污税为手段的污染防治措施相比，排污权交易政策运行的成本低，可以实现总量控制的目的，也能够引导企业积极参与污染控制。现阶段，我们可以采取排污权交易与排污收费相结合的策略，在排污企业较多的城市率先引入排污权交易，成熟后逐步向渭河沿岸推广。

4、进一步完善渭河全线管理体制机制

在新一轮渭河综合整治建设中，陕西省正在研究确立渭河全线规范管理体制机制。目前，渭河生态区管理委员会已经批准成立，委员会下设机构组建方案已按程序报批设立，沿渭各地正在加快地方管理机构的组建。对渭河的管理体制机制改革可以借鉴辽河的改革经验，形成“流域管理为主，区域行政管理为辅”的管理体制。[5]

首先，明确渭河陕西段流域管理机构的设置和职能范围。应将原来分散在不同部门的职能、权限统一划归渭河生态区管委会。省水利厅、环保厅、林业厅、交通厅、城建厅等主要部门承担的关于渭河生态区的相应职能均划归渭河生态区管委会。统一管理后的渭河生态区管委会的职能应包括编制规划、水质量管理监督、环境评价、项目审批等。

其次，强化流域管理机构的决策权、执法权与监督权。为强化其监督权和执行权，可以设立渭河生态区公安局，实行省公安厅和渭河生态区管理局双重管理，负责维护生态区内的管理秩序，保障管委会行政执法工作。并且将渭河水质监管工作由原来的水利厅、环保厅共同负责，转化为管委会统一管理。水利厅、环保厅将逐渐演变为负责技术支持、提供检测数据的辅助性角色。

最后，通过地方法制，理顺流域管理机构纵向和横向的权责关系。纵向权责关系上，由渭河生态区管委会直接向省政府负责，并领导各地方渭河生态区管理局。横向权责关系上，明确省、市、县的河长，应当在各自职责范围内，协助各级渭河生态区管委会做好生态保护工作。

【参考文献】

[1] 卓悦.关中地区经济发展与渭河水环境质量演变关系研究[D].西安：西北大学，2010.3.

[2] 孙洪伟.花3年彻底改善渭河水质[N].华商报，2015-03-19.

[3] 陈博.关中城市化进程中渭河水生态文明建设对策研究[C].第七届全国河湖治理与水生态文明发展论坛论文集，2015.320～321.

[4] 窦明，王艳艳，李胚.最严格水资源管理制度下的水权理论框架探析[J].中国人口资源与环境，2014.24（12）133.

[5] 张菊梅.中国江河流域管理体制的改革模式及其比较[J].重庆大学学报（社会科学版），2014.20（1）20.

【作者简介】

张 倩（1983-）女，河南三门峡人，西安交通大学经济学硕士，讲师，研究方向：资源与环境经济学.