论“河长制”的积极意义及现实困局

万倩倩

摘要： 2007年蓝藻爆发，水环境污染严重影响到了居民的日常生活，江苏步入“铁腕治污”时代，江苏省下了一系列文件，投入巨额财政资金开展综合整治。但是流域治理历来是环境治理中的难点问题，不光涉及行政区域之间的利益冲突、还涉及跨部门协同的矛盾问题，在这个基础上，无锡在全国首创性地实施了“河长制”，随后江苏全面推行“双河长制”探索流域治理新路。 “河长制”的推行以来，一方面是面对国内主流媒体一片叫好的呼声，一方面却是相关文献研究滞后，缺乏理性的分析及相关理论支持的现实。通过对河长制的优缺点进行深入分析，可以清晰地认识到当前我国水环境管理的短板，为流域水环境管理带来积极的意义。

关键词：河长制，水环境管理，探索，困局

2007年太湖蓝藻爆发，水环境管理问题被推到风口浪尖的位置，成为公众密切关注的环境问题。流域水环境整治作为一个典型的跨地区、跨部门问题，由于分工细化的管理模式造成“多龙治水多龙无首”的窘境，大量职能交叉重叠和空白区导致工作效率低下、权责不清。“河长制”正是在这样的背景下应运而生。2007年，无锡市在全国首创“河长制”，无锡市的政党人员分别担任了64条河的“河长”，河流的达标要求落实到个人。很快，江苏、云南、山东、浙江等地开始模仿。2016年12月，《关于全面推行河长制的意见》（中共中央办公厅、国务院办公厅印发）全面推行，各地区、各部门要求结合实际、因地制宜、贯彻落实。“河长制”的全面推广，对水环境的管理起了一定的作用，但是也存在一些质疑之声。对“河长制”的优缺点进行深入研究，对我国的流域水环境管理有一定借鉴意义。

一、 河长制的主要概念及特点

1、河长制的概念和职责

“河长制”是指由党政领导担任河长，依法依规落实地方主体责任，协调

整合各方力量，有力促进了水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。 “‘河长制是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度。” 河长的主要责任是：“组织编制并领导实施所负责河流的水环境综合整治规划，协调解决工作中的矛盾和问题，抓好督促检查，确保规划、项目、资金和责任‘四落实，带动治污深入开展。”

2、河长制的特点

“河长制”是衍生出来的水污染制度的创新探索，它的“前身”的环保问责制和领导督办制。它既符合我国相关法律要求，即：地方政府需要对管辖区域的环境质量全权负责，又对流域内的水环境管理提出了全新的思路。

“河长制"的特征一是责任明确。“河长制”由各级政党主要领导负责河流管理，这其实类似于一种“分工包干”制度。由于“河长”机制带来了水环境管理权力的高度集中，同时也明确了相对责任。特征之二是一河一策。在水环境管理过程中，“河长”按照管辖河流的特征，因地制宜地设计方案，并按照部门职责划分直接由部门和乡镇实施。特征之三是刚性问责。“河长制”实行的“一票否决制”，实行财政补助资金直接与考核结果相互挂钩，实行差异化绩效考评，如果在水环境考核上不及格的话，可以直接问责“河长”。

二、河长制的积极意义及有效探索

1、河长制保证权责清晰，明确职权归属。“水环境治理属于公共物品，确立具有公共性的资源与物品的排他性产权非常困难。”实行“河长制”，本质上是一种责任承包制，直接将该区域的某条河流治污权划给政府负责人，河人对应，避免了多头治理的混乱格局，明确其权利和义务，可以明确职权归属。

2、河长制形成部门合力，提高工作效率。水环境治理涉及环保、水利、农业、交通、城管、经信等多个部门，职能既有空白、又有交叉。地域之间、部门之间由于水环境问题带来许多利益纠纷。“河长制”明确了党政一把手为责任主体，带来了权力的高度集中。河长可以调配各种资源，明确了各部门的责任和权利，能够在水环境管理中更加高效地推动工作，较好地解决了相互推诿掣肘的问题，形成部门之间的工作合力，破解了“多龙治水、群龙无首”的状况。在流域水环境治理的过程中如果遇到问题可以由河长统一协调，快速排查问题、找到源头并对阵下药，突破现有水环境管理体制的桎梏。

3、河长制促进观念转变，减少治理成本。入太河流数量众多，各河之间水文条件、污染程度都不一样，各地的实际情况、经济发展也不一致，不能用一个规定管理所有河流。只有地方政府根据实际情况、因地制宜，按照“一河一策”的原则制定地区性的水环境管理方案，解决当地的水污染问题，“一河一策”在一定程度上可以实现“交易成本最小化"。领导干部具有调度和配置资源的优势，他们牵头组织河流治理的同时，并结合经济、技术和行政手段推进方案的实施，实现预期目标，有效落实责任人。

三、河长制的现实困局与天然短板

河长制作为治水制度的一项创新，在一定程度上体现了水环境治理与政府职能的有机结合，较好的解决了水环境工作中的责任不明、相互推诿等难题，但是由于“河长”制度的不完善和推行时间不长，还在摸索阶段，主要存在以下几方面问题：

1、河长制考核制度的软肋

考核标准难以做到精准公平。“河湖差异化绩效评价考核”到底由谁来制定，如何确保差异化考核的标准符合实际差距。“第三方监测评估”到底是地方来寻找第三方，还是省级河长统一规定都没有明确的解释；考核主体之间的利益纠葛。责任主体的下级与上级之间往往具有一定的利益关系，为上级评核和问责时有所忌惮，几乎不可能做到“一票否决”；而上级对下级负有连带责任，在考评时候也难保证结果之公证。河长作为调度资源的一把手，却并不是具体措施的实施主体。 “河长具体承担的是领导责任、直接责任、间接责任还是其他责任，责任形式有哪些以及不同层级之间正副职之间的责任该如何确定都没有清晰的解释说明。”

2、河长制过于依赖责任主体

“河长制”这种机制导致权力往往是自上而下的运行，这就迫使党政一把手需要集权在自己手里，大大小小权力都由个人紧握和配置，带有鲜明的家长制色彩。这与今天我们的现代科层制社会要求建立的法治管理、理性思维背道而驰。在實践中，“河长”必然会存在着大量的行政自主权。这就是“河长”体现出的令人质疑的“人治”或者是“权治”的色彩。由于“河长”具有大量自主权，“河长”之间的能力水平、专业素养的差距就会导致水环境治理水平的差异化。河长工作开展不平衡，有的地区可能在水环境治理上产生高效行为，也有的地区出现财力投入与治理效果严重不成正比的现象。

3、河長制缺乏多元化治理的思想。

由于“河长制”对行政依赖过度，缺乏生态文明多元治理思维，往往忽视了市场、群众和民间组织参与。在水流域治理过程中，由于环境问题具有明显的负外部性特征，往往是由政府主导管理行为。这样的设计当然有一定的优越性，但是同时也带来了行政依赖过度的问题，缺乏生态文明多元利益共生性的理念。“因为行政资源是有限的，行政手段有阶段性、不稳定和权力集中等弱点，对一个行政任务投入过多的行政资源，对其他的行政任务而言是不公正的。而“河长制”的优势正是因为这个制度集中了大量的行政资源去完成一个行政任务。” 在一个完整而运行健康的管理体系中，多元化行政目标任务下的行政资源必须统筹兼顾，合理分配。水环境整治虽然是政府义不容辞的责任，但也是每一个参与社会熔炉的企业、个人应该负起的责任，治理手段也可以是多样化的。如何有效利用市场降低水环境治理的成本，如何利用企业主动地参与生态环境的建设，如何提高人民群众的参与度以及与社会NGO组织等建立有效合作都是下一步可以探索的方向。

4、“河长制”的推行导致总体规划性不强

“河长制”要求“一河一策”，本意是为了因地制宜地提出适合本区的治理方式。但是却在某种程度上忽略了流域水环境整治的一个重要特征：那就是流域的连贯性。许多河流并不是孤立的，而是上下游相贯通，各地自行制定整治方案，带来了一个隐患就是方案的整体规划性不强。比如当上游还未开展某方面的整治，下游却大刀阔斧地开始了整治措施，带来的是下游整治成效的不明显。在“河长制”体制下的各地政府各自为营，往往伴随着规划的重复性甚至矛盾性，造成资源的巨大浪费。再加上各地经济状况、技术水平各不相同，治理目标的下达具有难统一性。

5、“河长制”体制的天然逻辑错误

“河长制”出现的原因正是部门职能散乱、权责不清，在突如其来的水环境重大污染爆发问题面前，“河长制”是“看起来很美的”权宜之计。各级政府乃至全国上下大刀阔斧地推进“河长制”是一种“政治正确”的行为，但是他的职能设置在逻辑上却有一些不合理之处。如果在水污染防治工程中出现分工不明，权责交叉的乱象，那么急需做的制度改进是研究流域水环境管理的内在机制、难点问题的规律和解决方法，完善公共权力的配置和制度改良，形成良性循环的长效机制。虽然“河长制”的出台带来了权力配置的改善，但是却不能很好的融入目前的行政框架之中。“河长治污”并非理性行为，如果需要河长来解决环保问题，那么环保局又该做什么工作，这又置于我国目前的职能分工于何地呢？党政人员代替环保职能，“河长”做环保局局长该做的事，这就意味目前我国的职能分工有着缺陷，以至需要新的人员来填补空白区域，如果是这样的情况，更应该期待的是完善职能分工和公共权力的再配置，更新现有体制的不足而不是“河长”的大干实干。河长并不是专门的一个职务，而是党政干部兼任的职责。“因事设岗”的“河长制”带来了一个逻辑上的悖论：如果是原岗位的“职责不清”，那么应该做的是重新规划公共权力的配置，完善现有岗位机制；如果是原岗位设备、人员配备的不足，应该是加大财政投入，做好后勤保障而并非“河长”的出现。如果原岗位并不需要党政人员的参与，那么“河长”的设立造成的是岗位职责的重复和资源的浪费，制度设计有所重叠，这与我们最初建立“河长制”的初衷背道而驰。“试想如果将河长制模式搬到其他环境治理甚至公共事务领域” 党政干部不仅要做“河长”还要做“电长”“路长”“山长”…各级党政干部必然会应接不暇。

四、结语

河长制带有天然的“人治”主义色彩，或者更为贴切的说法是“权治”。不能以偏概全地认为“人治”（或者说“权治”）就不可取，至少在当下我国水环境治理十分复制的形势下，“河长制”的确起到了不同寻常的效果。也正是因为如此，国家全面推进河长制建设，提出要求两年“河长制”全覆盖的要求。但是不可否认的是，高度集权的“河长制”有着天然的短板和缺陷，决策的随意性和后果的不确定性，考核机制的不合理，监督机制的缺位，社会参与度不高、全局规划性不强等都是制约流域水环境治理成效和生态文明健康发展的因素。流域水环境治理具有长期性、复杂性，从国外流域治理的经验和我国水环境管理的现状来看，政府需要充当“守夜人”的角色，把握好中央与地方，地方与地方，部门与部门，政府与社会之间的协同关系，优化领导资源同河道治理的配置；健全考核指标体系和监督机制；追求河长制的法律构建；逐步弱化并消解“河长制”的权力制度特征 探索公众广泛参与的工作机制，树立“河长制”的全局系统思维。

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