以联合开发金塘为突破口 加快宁波—舟山港一体化

□王文滋 郭雪剑 黄建安

以联合开发金塘为突破口 加快宁波—舟山港一体化

□王文滋 郭雪剑 黄建安

加快推进宁波-舟山港一体化是浙江发展海洋经济、建设港航强省的重大举措。联合开发金塘是加快推进宁波-舟山港一体化的重要突破口，其关键是要克服行政区域的限制，拆除各种有形、无形的壁垒，真正建立港政一体化的共建共享机制

金塘岛是舟山群岛中的第四大岛，是宁波港的海上门户，也是舟山群岛新区开发建设的桥头堡。若以金塘为中心划圈，200公里半径内杭嘉湖、苏锡常、甬台金丽温等长三角沿海发达城市均包含在内，600公里半径内与汉城、大阪、高雄、香港等远东重要港口构成一个近乎等距的海运网络。早在2003年，习近平总书记在浙江工作时就曾指出，“金塘岛是整合宁波、舟山港口资源的一个十分重要的环节，要抓紧搞好规划和前期工作”，要“积极推进全省港口建设，进一步整合宁波、舟山等沿海港口资源，加快金塘岛的开发和舟山大陆连岛工程……等重点项目建设步伐”。2009年12月舟山跨海大桥正式通车后，特别是2011年7月浙江舟山群岛新区获批国家级新区后，金塘岛作为跨海第一岛，作为连接大陆宁波和舟山本岛的关键节点，联合开发的重要性更加凸显。

重要意义

宁波、舟山两港口相距仅9海里，分属同一港域的两侧，使用共同的航道和锚地，拥有共同的经济腹地。宁波有市场、有资金、有技术、有人才，舟山有资源、有政策、有空间、有潜力，两港有着天然的共生性、互补性。如果两港能够冲破“诸侯经济”，整合优势要素资源，实现一体化发展，必能发挥“1+1＞2”的作用，持续推动宁波、舟山两地共同发展、双赢发展。在经济全球化、区域经济一体化不断深化的今天，无论是从港口经济发展规律来看，还是从国内外竞争态势来看，或者是从浙江省海洋经济发展来看，宁波—舟山港都要加快一体化进程，尽快形成优势互补的竞争合力。

从世界港口发展规律看，加快宁波—舟山港一体化是丰富拓展港口功能、打造国际性现代港口的必然要求

港口的兴衰历来都与境内外贸易密切相关。近现代以来，随着国家或地区之间经济往来愈益密切，世界港口的功能不断拓展，大致可以划分为四代：第一代港口虽形成于19世纪初，但1950年以前的港口大多属于这一类型，其功能为海运货物的转运、临时存储以及货物的收发等，港口是纯粹的“运输中心”。第二代港口主要指20世纪50至80年代的港口，除具有第一代港口的功能外，增加了工业、商业活动，使港口具有了货物的增值功能，港口成为“运输中心+服务中心”。第三代港口主要产生于20世纪80年代后，除具有第二代港口的功能外，与所在城市及客户的联系更加紧密，港口服务增加了运输、贸易的信息服务及货物配送等综合服务，港口进一步成为“国际物流中心”。1999年，联合国贸易与发展会议认为1990年之后世界上已出现超越第三代港口的新一代港口，也就是第四代港口。第四代港口以全方位的增值服务为发展方向，以港航联盟和港际联盟为发展策略，以整合性物流为生产特性，是主动策划、组织和参与全球经贸活动的前方调度总站、产业集聚基地和综合服务平台。与第三代港口相比，第四代港口对区域港口资源的整合和联营有着更高的要求。当前，国内外的港口主要是第二代港口，但一些重要港口特别是国际性的大港，都采取有力措施，加强港际合作、港城联动，正向第三代甚至第四代港口迈进。宁波港经过改革开放以来30多年的发展，现在正处于第二代港口向第三代甚至第四代港口迈进的重要阶段。能否成功实现这一转变，关键是宁波港能否通过港航联盟和港际联盟，进一步加大与周边地区和港口的资源整合，特别是与舟山港的资源整合，以完善拓展港口功能。

从国内外竞争态势看，加快宁波—舟山港一体化是整合利用资源、实现优势互补、提高国际竞争力的必然要求

当前，世界经济和海运市场发生了重大变化，全球集装箱码头总体上已经饱和，货源市场竞争日趋激烈。为适应新的竞争态势，国内外名港大港纷纷采取有效措施，推进区域港口一体化，发挥集团作战优势，提高港口的竞争能力、服务能力和可持续发展能力。在国外，美国、德国、日本、韩国等国家通过推进区域港口一体化，保持在地区乃至在全球港口发展中的领先地位。比如，美国的纽约—新泽西港虽是分属于纽约州和新泽西州的不同港口，但通过对港口群的规划、建设等进行统一管理，提高资源利用效率，现已成为美国东海岸最大的集装箱港。又如，日本为提升竞争力，对横滨港、横须贺港、东京港、川崎港、梗洋港、千叶港等6个主要港口进行了整合，形成了东京湾港口群这个新的组合港，避免了各港口之间的恶性竞争，提高了港口群的整体竞争力。在国内，区域港口一体化是我国沿海地区推进港口转型升级、再创竞争优势的普遍做法。从近些年来的发展看，除宁波—舟山港外，由北向南依次有辽宁沿海港口、河北港口集团、青威集装箱码头有限公司、上海港、湄州湾港口群、厦门湾港口群、深圳港、广西北部湾港口群等以推进港口一体化，来应对激烈的市场竞争。借鉴国内外名港大港的普遍做法，宁波—舟山港要加快一体化进程，以一体化带动资源整合，以一体化推动转型升级，以一体化提升港口的综合实力和国际竞争力。

从背靠长江流域这一共同腹地看，加快宁波—舟山港一体化是应对上海港甚至未来南京港严峻挑战的必然要求

上海开发洋山深水港区后，有效弥补了上海自身无深水港的发展短板，满足了国际集装箱船舶大型化对港口水深条件的要求，在很大程度上削弱了宁波—舟山港作为天然深水良港的优势，基本消化了近年来长江流域共同腹地的集装箱吞吐增量，严重挤压了宁波—舟山港在集装箱业务方面的发展空间。目前，上海正在加快推进洋山四期工程，如果洋山四期基本建成并投产，届时整个上海港的实际集装箱吞吐能力将超过4300万标箱左右，上海港的优势会更加明显。在南京港方面，三五年后长江航道疏浚工程将延伸南京，南京港及以下的港口航道水深达到12.5米，具备开辟国际直达航线的条件，从太仓到南京之间的长江港口吞吐能力可提升2000万标箱左右，势必将与宁波—舟山港争夺货源。显然，在当前的发展态势和竞争格局下，宁波、舟山两地必须进一步深化合作，打破行政区域划分，打破市场分割，加快宁波—舟山港一体化发展。

从浙江海洋经济发展看，加快宁波—舟山港一体化是促进海洋经济发展示范区和舟山群岛新区建设尽快取得重大成效的必然要求

根据《浙江海洋经济发展示范区规划》，浙江省海洋经济的布局是“一核两翼三圈九区多岛”，其中宁波—舟山港海域、海岛及其依托城市为核心区，而宁波—舟山港又是核心区建设的重中之重；示范区建设的三大核心任务之一是建设“三位一体”港航物流服务体系，而宁波—舟山港则是龙头，只有发挥好这两大港域各自的优势，才能切实推动浙江省港口从以装卸中转为主的传统型港口向以供应链管理为主的现代型港口转变，并带动临港产业和区域经济的转型升级。另一方面，建设舟山群岛新区要实现的四个发展目标，其中前两个是我国大宗商品国际储运中转加工交易中心和我国东部重要的海上开放门户，这些任务都与宁波—舟山港的发展直接相关。宁波—舟山港要加快一体化进程，更好地发挥品牌效应、集聚效应和辐射效应，建设综合性的国际枢纽港，增强海洋经济核心区的整体实力，不断促进“两区”建设取得更大更多实效。

战略构想

宁波—舟山港是浙江最大的资源优势，是发展海洋经济的核心和龙头。自2004年浙江省委、省政府提出宁波—舟山港一体化以来，浙江省有关部门和宁波、舟山两港按照统一规划、统一品牌、统一建设、统一管理“四个统一”的原则，努力推进两港一体化。截至目前，两港一体化虽已取得了显著成效，但实事求是地说，距离真正的一体化还有较大差距，“四个统一”的目标远没有实现，在统一品牌、建设、管理上都存在“两张皮”现象，严重制约了宁波—舟山港的整体开发和功能提升。

为什么会出现上述情况？我们通过实地考察调研、多方征求意见、广泛查阅文献资料后认为，宁波—舟山港一体化之所以进展缓慢，问题主要在于没有找到能够有效撬动一体化的着力点和突破口。只有找准了突破口，才能创新开发机制和方式，聚焦资源力量，先在点上突破，然后以点带面，推动一体化不断向纵深发展。综合各方面情况，我们认为，开发建设金塘就是当前亟待推进的两港一体化的突破口，理由如下：

一是区位优势十分突出。金塘位于长江口以南，是长江、钱塘江、甬江的入海口，地处舟山本岛和宁波北仑之间，是舟山离宁波最近的深水港口。开发利用金塘港口资源，可以与北仑港实现良性互动、优势互补。同时，金塘背靠上海、杭州、宁波等大中城市群及长江流域，经济腹地辽阔。随着长三角区域适箱货比例和集装箱化率的逐步提高，金塘港区的重要性将更加突出。

二是岸线资源得天独厚。金塘全岛面积为77.35平方公里，拥有60.32千米海岸线，其中20米以上深水岸线长达14.5千米，远多于上海开发的洋山深水港区（已开发的前三期工程加上正在开发的四期工程，洋山深水港区岸线总长度只有8450米）。而且，金塘的岸线长且顺直、水深均匀、岸线稳定，深水岸线离岸大多在100米以内，港域内有众多岛屿作天然屏障，通航条件优越，附近有野鸭山、虾峙等大型锚地和锚泊作业区，年作业天数逾330天，是发展大型港口和临港产业的理想之地。

三是开发建设潜力巨大。根据《宁波—舟山港总体规划》，金塘港区将设立大浦口、张家岙、小李岙、木岙等集装箱港区，可以形成1430万标箱规模的吞吐能力，开发潜力十分巨大。只要抓住机遇，不断加大对金塘的开发建设力度，潜在的力量必然会得到不断释放，成为支撑宁波—舟山港一体化加快发展的强大引擎。

明确金塘是推进宁波—舟山港一体化的突破口后，接下来的关键问题是以什么方式，或者是以哪种有效机制来推进两港一体化，特别是结合金塘开发建设进行先行先试、积累经验。从世界著名港口发展经验看，无论是日本对东京湾内六个港口的整合，还是美国新泽西港与纽约港的联合，都是注重以共同开发、共建共享的方式，打破行政区域限制，对码头、航道、土地及其它基础设施进行统一开发和建设。实际上，我国国内重要港口在整合开发建设中，采用的也是共建共享的方式。比如，上海在开发洋山港区时，先以土地批租的方式从浙江省获得50年的大小洋山港租用期，然后港区的规划、建设，以及海关、出入境检验检疫、海事、边检、引航等口岸管理事项均由上海方面统一负责，取得了比较好的效果。借鉴国内外经验，宁波—舟山港一体化宜采用共建共享方式。

根据有关部门和专家的研究，在实际操作中，港口一体化的共建共享方式具体有三种模式：一是有限一体化模式。两港基本维持现有的港政、航政、口岸等管理体制不变，两市保持原有的行政区划管理体制不变，采取市场化运作方式来推进两港资源整合及联合开发，比较典型的如日本的东京湾组合港。二是港政一体化模式。把两港涉及海域的所有行政管理权，包括港政、航政、口岸、海洋海域管理等，统一划归一个市来集中行使，另一个市以土地批租形式把自己主要港区租用给其使用，比较典型的如上海洋山深水港区开发。三是行政区域一体化模式。两市合并，撤销两市原有行政建制，组建新的行政区域，把包括港政在内的所有行政管理权进行完全融合，比较典型的如广东省的佛山市兼并南海、顺德等地。从宁波—舟山港一体化实际运作情况看，由于宁波—舟山港管理委员会只是一个协调两港关系的“松散”的部门，发挥作用十分有限，港口项目合作开发事实上是通过市场化运作来推进的，这种运作方式显然属于有限一体化模式。当然，已有实践表明这种模式效果不大理想。宁波是国家计划单列市的，舟山是国家级群岛新区，两市行政级别都是副省级，其竞争合作关系相当微妙，要求两市合并组建新的行政区域的行政区域一体化模式不具有现实意义。因此，对有利于推进宁波—舟山港一体化来说，共建共享的港政一体化模式较为可行。

突出问题

浙江推进宁波—舟山港一体化以来，宁波、舟山和有关方面对金塘在一体化中的作用有着清醒认识，并结合实际采取一系列办法，扎实推进金塘联合开发。2004年2月，宁波港股份有限公司、舟山市金塘港口开发有限公司分别按90%和10%比例出资组建了舟山甬舟集装箱码头有限公司。2007年12月，舟山港域金塘港区大浦口集装箱码头工程项目进入开发建设阶段。2009年底，舟山跨海大桥建成通车，金塘成为浙江舟山群岛新区连接大陆的第一站，集疏运条件全面改善。2010年7月，大浦口集装箱码头投产试运行，截至目前陆续开通了西非、中东、俄罗斯等11条国际集装箱货运航线，累计完成集装箱吞吐量140.4万标箱。

这些年来，联合开发金塘尽管取得了一定成绩，但问题也不少，突出表现在“四个统一”推进落实不够。具体来说，在统一规划上，虽已制定并实施《宁波—舟山港总体规划》，但由于缺乏相应的保障和约束机制，规划的执行难以顺利落实。比如，根据上述规划，金塘港区将建设大浦口、张家岙、小李岙、木岙等4个集装箱港区，而目前在建的只有大浦口和木岙港区，与规划设定的目标相差甚远。在统一品牌上，金塘港区虽然对外宣传是“宁波—舟山港”，但由于船舶进出宁波、舟山港时需要分别向不同的口岸管理机构申报，很多船运公司实际上并不认可金塘港是“宁波—舟山港”的组成部分。在统一管理上，宁波—舟山港管委会并不是实体机构，协调力度有限，统一管理难以落实。比如，从海关来讲，由于金塘港区属于杭州海关管辖，宁波港区属于宁波海关管辖，货物从宁波港转到金塘港，需要办理转关手续，很不方便。在统一建设上，由于宁波和舟山双方实力的不平衡，两港一体化主要是资源层面的整合，在港口开发建设项目安排上，双方不仅合作意愿并不强，甚至还在一定程度上出现相互制约的现象。正因如此，我们在调研中发现，金塘的港口项目大多停留在规划图纸上，真正落地的却不多。

除上述“四个统一”推进落实中的问题外，联合开发金塘中还存在其它不少问题。这里，分别从宁波、舟山、金塘管委会三个主要参与主体的角度加以分析。

从宁波来看，由于存在不确定性和可选择性，如果缺乏有效的激励机制，其投身联合开发金塘的积极性会比较有限。一方面，近年来我国集装箱码头快速扩张，吞吐量在300万标箱以上的有十几个，货源市场争夺会更加激烈，如果宁波在金塘上港口项目，一旦效益不能保证，不仅码头会出现“晒太阳”现象，而且会背上巨大的债务负担。另一方面，宁波可以通过优化对港口的管理和生产流程，整合岸线资源，规划建设新的港口项目，提高码头的集装箱吞吐能力，以满足发展需要。在这样的背景下，如果没有比较有力的激励机制，没有外在压力，仅靠“松散”的类似现在宁波—舟山港管委会的协调机构，宁波是不太可能有多大积极性投身金塘联合开发的。

从舟山来看，有限的力量资源没有聚焦到金塘开发建设上，存在一定程度的“撒胡椒粉”问题。舟山群岛新区建设涉及面广，有大批改革发展项目要推进，但舟山力量毕竟有限，如果在短期内全面启动，难免显得捉襟见肘，各项目之间也会缺乏统筹安排。这些问题在金塘开发问题上就得到了集中反映。比如，就集装箱码头来说，舟山不仅在金塘规划建设，还在六横规划建设。又如，在综合保税区项目上，舟山把保税区安排在本岛和衢山，距离金塘都比较远，没有与金塘的集装箱码头形成资源整合。甚至在一些土地指标安排上，也存在分散使力、政策不够聚焦的问题，金塘得到的支持自然比较有限。

从金塘来看，虽有港口资源、地理区位等优势，但也存在人、财、物等方面的劣势。金塘经济实力较弱，政府投资能力非常有限，开发建设资金匮乏。目前，浙江省海洋投资开发公司提出了以增强金塘港口服务功能、拓展服务区域、扩大临港工业规划、推进港产城联动发展为目标的规划方案，计划到金塘岛注册公司，扩大在金塘的直接投资。虽然浙江海洋投资开发公司的积极参与，在一定程度上缓解了金塘岛开发的资金压力，但是金塘资本市场发展滞后，多元化的投入机制尚未形成，金塘的投资融资能力仍旧十分有限。人才缺口较大，尤其是港口物流专业方面的人才很难引进，即便引进了也很难留住。基础设施建设基础差，集疏运体系不完善，在2012年底疏港公路通车以前，金塘集装箱物流只能依靠水水中转。就算疏港公路通车后，金塘的集疏运模式，仍是停留在水—水转运为主、辅以水—陆联运的海岛型港口集疏运格局，不具备发展集装箱多式联运的能力。

意见建议

以联合开发金塘为突破口，加快宁波—舟山港一体化，关键是要克服行政区域的限制，拆除各种有形、无形的壁垒，真正建立港政一体化的共建共享机制。对此，我们提出以下意见建议：

从全局高度加强对两港一体化工作的组织领导。建议在省级层面成立专门机构，负责统一联系协调两港涉及海域的相关事项。这个专门机构不属于省里的具体部门，而是直接隶属省委、省政府，以统筹协调有关涉海事项。在具体运作中，可以按照“联合开发一片、港政管理协调一片”的渐进原则，把一体化推进中的港政管理事项协调好。如果这个方案一时之间推行不了，当前可以先参照开发区管理模式，涉及宁波—舟山港的港口项目审批事项，由管委会负责审批或审核转报，以提高办事效率，加快港口项目建设。当务之急，重点是进一步落实已明确的“二负责三协调”职责，积极争取强化省里对两市利益的宏观协调，确保一体化顺利推进。

建立健全联合开发的管理体制机制。在两港一体化规划指导下，遵循“政府主导、企业主体、市场化运作”的基本原则，建立完善公共基础设施资金共投共享机制，根据受益程度多方筹资，合理分摊。比如，在统一的政策引导和推动下，进行灵活的市场运作，宁波提供资金、技术和管理，舟山提供土地资源，双方按照要素投入的比例和程度分享开发利益。要坚持错位发展，宁波港重在发展集装箱业务，舟山港重在发展大宗货物和原油储备，实现两港的专业化、等级化定位与分工，提高港口资源的利用效率。完善宁波—舟山港的综合集疏运体系，提高综合竞争力，提升发展后续力。

结合“两区”建设将两港一体化重点项目布局金塘。对于符合规划和产业布局要求，投资效益明显的项目，应予以积极支持。加快推进金塘保税物流中心建设工作，做好物流中心规划，减少与周边物流园区的重复建设，培育个性化物流产业，实现与宁波保税区、舟山港综合保税区的错位发展、协调发展。把金塘小城市建设作为甬舟城市群建设的试点，加快金塘基础设施建设，特别是加强金塘岛内的路网体系建设，提高公路等级，提高公路运输承载能力。抓紧研究启动金塘铁路货运专用线的建设，开辟进岛的“第二通道”。加快围涂工程建设。

加大对金塘开发建设的政策扶持力度。共建共享的两港一体化运作机制和方式，要先在金塘进行试点，积累经验后再全面推开。由浙江省委、省政府出面，争取中央有关部门的支持，研究解决宁波海关与杭州海关的转关问题，创造条件实现“一关通”。逐步推进两市市场环境、准入标准、行政执法管理、优惠政策、税费征管、信息互通与透明、口岸通关与监管等方面的统一。对金塘开发适当放宽用地指标，促进其招商引资工作的开展。加强银行等金融体系的入岛工作，为金塘大开发创造更多有利条件。

本文系课题“宁波舟山两港一体化及金塘岛联合开发问题研究”的阶段性成果。

作者：王文滋，浙江省委办公厅综合一处处长，法学博士；郭雪剑，浙江省委办公厅法制处副处长，经济学博士；黄建安，浙江省社会科学院助理研究员，社会学博士

课题组其他成员包括张赟、郏文纲、应金岳、王斌、王春波、郑利军、朱旭斌