内审视角下行政单位预算风险防控探讨

■许宁宁

内审视角下行政单位预算风险防控探讨

■许宁宁

近年来，预算管理已经成为行政单位财务工作的重中之重。本文以内部审计视角，从预算管理流程中的审计重点专注点入手，分析预算管理各环节的具体风险点，并提出相应的风险防控措施建议。

内部审计；预算风险；防控

传统的行政单位财务风险管理，侧重于合规性风险的防控，重点关注资金管控和收支审核两大方面。随着国家预算管理改革的不断深入，对行政单位的部门预算实行全过程监控，预算编制、执行和绩效评价等各环节的要求日趋严格，预算执行审计也成为了近几年国家审计和内部审计的重点。

一、预算风险防控的背景与意义

行政单位的预算由收入预算和支出预算两部分组成，是单位财务工作的基本依据，贯穿于单位所有经济活动。预算管理已经成为行政单位财务管理的主要抓手，但对“预算工作是存在风险的”这一认识存在一定偏差，预算风险防控意识尚未完全树立。预算管理的风险不仅是传统意义的财务风险，而是合规风险和绩效风险的综合体；不仅存在于单位经费开支环节，而且贯穿于预算管理的全过程。加强预算风险防控，有助于促进行政单位预算规范，建立“编制科学细化、执行严格到位、监督适时高效”的预算管理机制，保障预算的全面性、约束性和合法性，提升预算资金绩效的经济性、效率性和效果性，实现预算编制全员参与、收支全口径纳入、预算执行全过程监控的“三全”管理，提高行政单位财务管理整体水平。预算风险防控作为行政单位预算闭环管理中的重要一环，逐渐被重视，并成为加强内部控制建设的一项重要内容。

二、预算管理内部审计重点关注点

内部审计作为行政单位预算管理工作的主要监督手段，在防控预算风险方面发挥着重要作用。预算审计不仅要审核收支的真实、合法，检查是否存在超预算或执行不力，是否违反财经制度；也要审核预算的程序是否规范，决算编报是否准确；还要对预算的产出效果进行评价。在实务操作中，行政单位的预算管理包括制度设计、预算编制与调整、预算执行、决算和绩效评价等几个阶段。根据内审实践经验，在预算管理全过程中，可重点关注以下几个方面：

1.预算责任是否清晰。

预算作为一项具有一定系统性、复杂性和专业性的业务活动，单位应当建立健全预算内部管理制度，使预算的各个环节有章可循、有据可依。内部审计应关注单位预算制度是否齐备，业务流程是否覆盖预算编制与审批、执行、监督全过程；是否从制度上明确了各部门的分工，预算责任是否清晰，特别在预算编制前期基础工作和预算评价环节业务部门的参与程度；各工作的时间节点和标准指标是否统一规定。

2.预算编制是否真实。

预算编制的真实性是预算管理的基本要求，《行政事业单位内部控制规范》要求编制预算做到“内容完整、项目细化、数据准确”。内部审计应关注预算收入和支出是否全口径反映，是否存在虚报多领、骗取财政资金；是否用不合规收入安排支出，或不合规使用其他收入；业务部门是否全程参与预算编制过程，项目的基础资料是否充分，项目的必要性、可行性和预算的准确性是否经科学论证并经严格审批；预算科目是否细化，“其他”科目下是否存在不合规项目，“其他”科目的测算是否依据充分。

3.预算调整是否规范。

预算一经批复，具有法定约束力，单位不可随意调整预算，确需调整的，应按规定程序上报审批，这是预算权威性的表现。内部审计应关注调整预算是否按规定时间、规定程序逐级上报，并获得调整批复，未经批复不能自行调整；对于确实发生项目终止、变更等情况的，是否及时报审调整，并采取必要措施防止项目损失。

4.预算执行是否合规。

预算执行合规性是预算管理的核心，也是传统的财务风险的集中体现，是内部审计实务的工作重心。关注以下几方面：是否存在无预算或超预算支出，对预算外支出项目的内部审批是否程序到位；支出标准的范围是否符合会议费、培训费、“三公经费”、科研经费等一系列国家具体规定，是否存在违规发放津补贴、劳务费、咨询费等；结余结转资金是否按原用途使用；是否在公用支出中列支人员支出，是否在人员支出中违反支出功能分类，是否做到专款专用，项目支出中是否存在项目实际执行与预算脱节或项目间相互调剂；是否违规收费。

5.决算是否真实准确。

预算编制制约预算执行，预算执行结果最终通过决算反映，决算反馈下一年度的预算编制，预算管理是一个闭环管理的过程。决算编制真实准确，既是法定责任，也是促进财务管理的内在需要。内部审计重点关注决算是否全口径真实反映收支，决算是否与预算相匹配、口径一致；核算科目是否正确，是否存在长期挂账未清理，是否在往来款中列收支；预算的执行率是否符合要求；是否开展决算分析工作，分析结果是否有效应用。

三、预算管理风险关键节点及对策

根据内审实践，总结预算管理不同阶段的关键风险点，并针对性地提出相应预算风险防控措施建议：

1.制度保障。

预算管理的制度保障工作，包括完善预算内部管理制度、合理设置业务岗位、划分预算权限责任、明确工作流程等环节，是开展预算管理工作的基础。该工作的主要风险点：（1）预算管理制度不健全，预算责任不明晰；（2）未根据政策变化和业务发展进行及时修正和完善；（3）制度设计和运行间有偏差，存在有制度不执行或执行不到位；（4）机构、岗位设置不合理，不相容岗位未分离；（5）人员配备不足，关键岗位人员缺乏足够胜任能力；（6）关键控制岗位未轮岗，交接手续不合规。针对这些风险点，防控对策有：（1）按内控要求健全预算管理相关制度，并将制度覆盖预算管理全部环节，明确工作流程、落实具体责任，从源头上保障预算管理工作的顺利开展；（2）根据经济业务和管理要求的变化及时调整完善预算管理制度；（3）对制度的执行情况开展定期和不定期的评估，做到“有章必循”；（4）按内控要求设置机构和岗位，使预算的编制与审批、审批与执行、执行与评估等岗位相互分离；（5）配备具有专业技能的关键岗位人员，开展专业技能和职业道德的培训，树立纪律“红线”意识；（6）关键岗位实行轮岗制度，按规定办理交接和监交手续。

2.预算编制。

预算编制环节是预算管理的起点，主要包括各部门申报需求、归口部门汇总审核、财务部门统筹编制、单位领导集体决策及按规定要求上报等步骤。预算编制不是财务部门一家“闭门造车”，需要及时全面掌握信息、全员参与。该阶段的主要风险点：（1）预算编制不真实，骗取财政资金；（2）项目未经科学论证，预算编制不科学，无法执行或造成财政资金浪费；（3）全员预算未落实，预算编制不完整；（4）预算编报程序不规范，未经单位领导集体决策。

针对这些风险点，可以从以下几方面采取措施：（1）强化纪律意识，提高关键岗位人员的政治敏锐度，确保预算编制的真实性；（2）落实编制、审核责任，充分发挥归口管理部门的作用，加强审核把关，提高预算合规性；（3）结合“中期规划”编制，健全全员参与的预算编制机制,夯实编制基础，确保预算完整性，做细项目支出明细，提高编制准确性；（4）加强部门间信息共享互通，尤其是保持人事管理、资产管理、项目建设等部门的沟通通畅；（5）视情况组织内外部专家对项目进行论证、评估，建立立项评审制度，提高预算的科学性；（6）财务部门提高政策把握能力，根据轻重缓急平衡统筹，形成预算建议；（7）预算方案经单位领导集体审定；（8）加大预算、决算公开力度，自觉接受监督。

3.预算执行。

预算执行环节是整个预算管理的核心，包括各类经济业务执行、审批、资金管控等，既有支出执行也有收入执行。主要风险点有以下几个方面：（1）预算随意调整，无预算或超预算支出；（2）预算执行不力，导致财政资金使用效率低下；（3）违规收取或使用其他收入；（4）审批手续不完备，未建立或未严格执行支出授权审批制度；（5）审核把关不严，支出不符合规定的范围和标准，支出单据凭证不完整、不真实，使用虚假票据等手段套取资金，形成“小金库”；（6）未使用政府采购、招投标等法定方式，未签订或签订不合理合同，不按规定方式付款；（7）与审核相关的岗位未相互分离、相互制约和相互监督；（8）预算执行未建立定期或不定期分析报告制。

针对这些风险点，应对措施有：（1）强化预算刚性约束意识，财务部门严控超预算支出，严格履行预算追加调整审批手续；（2）项目归口管理部门编制预算执行月度计划，明确执行考核指标，将责任落实到岗，任务落实到人，完善内部约束和激励机制；（3）根据行政单位经费收入管理要求，合理、合法、审慎组织“其他收入”，做实做细经费测算，量入为出；（4）健全审核流程控制，明确支出授权审批权限，支出费用实行归口管理，落实归口部门的审核责任，重大支出严格按“三重一大”相关制度领导集体决策；（5）明确各项支出事项的开支范围和开支标准，规范支出报销，会议费、培训费等重点支出项目实行“预算、计划”双重管理制，加强票据真实性审核，对不真实、不合法的票据拒绝支付，对单据凭证不完整支出退回补办；（6）加强相关岗位业务培训，严肃财经纪律，严格执行政府采购、招投标等有关制度，加强单位合同管理，按规定选择合理方式支付；（7）建立健全不相容岗位分离的审核制度并有效执行；（8）加强对预算执行的监控，建立预算执行分析机制，跟踪预算执行情况，对于预算执行进度过慢或过快的情况，认真剖析执行中存在的问题，及时纠偏指正；（9）健全预算管理信息化系统建设，实时掌握执行情况，同时便于审批轨迹留痕，实现责任可追溯。

4.绩效管理。

预算绩效管理环节包括了决算、绩效评价和绩效结果应用等。绩效管理既是终点也是起点，并不局限于事后绩效评价，而是贯穿在预算编制、执行、评价与结果应用全过程，使绩效成为预算工作核心导向。主要风险点：（1）年度决算不真实、不准确、不及时；（2）绩效评价指标设定不科学、不重视绩效项目日常管理；（3）绩效目标不具体，不可衡量，绩效评价流于形式。

针对这些风险点，防控对策有以下几点：（1）做实做细决算基础工作，在清理往来账项、盘点资产等基础上，规范核算，认真编制年度决算报告，经单位领导（集体）审批后上报；（2）财务部门会同项目归口管理部门拟定切实可行的预算绩效考评方案，设置科学、合理、可操作的绩效评价指标体系，各项目归口部门开展绩效自评工作，必要时可委托中介进行考评；（3）建立预算绩效评价结果与预算编制、资金安排挂钩的机制，强化决算和绩效评价结果的运用；（4）将预算管理信息系统与内部控制相结合，绩效管理内嵌至内部控制，贯穿各业务流程始末。

［1］财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）（财会［2012］21 号）［S］.

［2］陈平泽.中央部门预算审计研究［M］.北京：中国时代经济出版社，2012.111.

［3］李琨.内部控制视角下对行政事业单位预算绩效管理的思考［J］.中国注册会计师，2014，（2）：99－101.

（作者单位：中华人民共和国杭州海事局）