风险导向审计在人民银行基建管理中的应用

■江志华

风险导向审计在人民银行基建管理中的应用

■江志华

风险导向审计作为一种新的审计理念和方法已经在理论界和实务中得到广泛应用，它的科学性和有效性已被完整体现，同时也逐渐被应用到了人民银行内部审计风险管理中。本文通过分析风险导向审计理论意义，结合人民银行基建管理实际，重点阐述了该审计方法在人民银行基建管理内部审计中的应用实例。

风险导向；审计；央行；基建管理

风险导向审计是指以被审计单位的风险评估为基础，综合分析评审影响被审计单位经济活动的各种因素，并根据量化的风险水平确定实施审计的范围、重点，进而进行实质性审查的一种审计模式。风险导向审计以审计风险和审计重要性为基础，其优势在于评价被审计单位的风险，确定高风险项目，从而使重大的差错和舞弊可以揭露出来，使审计风险降到可接受水平。风险导向审计作为一种新型审计方法已在审计业界得到高度关注。纵观当前人民银行基建管理工作，已具备实施风险导向审计可行性和必要性，这一手段的实施将有利于强化人民银行基建的风险管理水平。

一、人民银行开展基建风险导向审计的意义

人民银行基本建设项目主要有办公大楼建设及装修和维修改造项目、发行库建设和改造项目、计算机机房改造项目以及房屋置换项目等。近几年来人民银行为加强基建项目管理相应修订出台了《中国人民银行基本建设管理办法》、《中国人民银行分支机构大型修缮项目预算管理办法》和《中国人民银行办公厅关于加强县支行建设项目管理的指导意见》等，对进一步规范人民银行各级机构的基建管理工作起到了积极的作用。但从制度执行的绩效方面来看，还有一定差距。

当前人民银行基建项目管理过程中突出反映了以下几个问题：一是考虑论证不完善。个别项目在立项时缺乏完整科学论证，未严格执行制度规定的基本建设程序，为保进度和赶工期，计划分头下、管理分头做，或部分报批手续存在先施工后办理的现象。二是管理流程不严谨。工程管理体制存在问题，招投标和监理等工程管理方式未严格按制度执行，造成了损失浪费现象。三是资金核算不规范。部分项目存在资金多头列支问题，造成监督管理难，部分资金并未得到有效使用。

由于人民银行基本建设项目投入资金数额多、涉及作业部门广、管理周期跨度大，针对上述存在的问题，引入风险导向技术加强对这些基建项目资金使用和管理活动的内部审计已成为人民银行内部管理需要的热门课题。开展基建项目风险导向审计能够在项目建设初期有效保证工程的科学性和计划性，有效地把控项目开工和工程款支付过程中的风险。在当前建筑、修缮市场尚不规范，工程造价和施工质量差距较大的情况下，实施基建项目风险导向审计有利于反腐倡廉和约束有关人员的违规行为，同时也能够提高建设资金的使用效率和周转效益，最大程度地减少建设资金的损失浪费。

二、风险导向审计在人民银行基建管理中的具体应用

在人民银行基建项目过程中，具体实施项目的分支机构要针对不同项目所具特性，具体组织风险识别和风险评估工作，确定审计风险点。总体来说可从以下三个方面入手：

（一）基建项目事前审计重点

基建项目开工之前的风险重点集中在对基建项目投资决策、可行性研究方案、设计施工文件和资金来源及落实情况等方面。

1.基建项目投资决策审计。重点要审核项目决策过程中的合法性和合规性，是否按规定的流程、程序组织了审核、研究和决策；项目前期的论证工作是否充分、完备，重点是要查看对该工程项目所做的综合评估即可行性研究报告，对报告内容的完整性给出综合评估意见。重点审查投资总额超过文件中规定限额的，是否取得了人民银行相应管辖机构的批复。着重审查项目上报的主要依据是否全面，是否存在主观上将可行性论证演变成“可批性论证”的倾向。对聘请外部机构制作可行性研究报告的，要重点审查该可行性研究单位是否具备相应资质，审查所做可行性研究报告中的必要性、技术性和经济性论证方案是否切实可行。

2.设计文件和招投标合同审计。重点审查设计文件中的设计概算、工程量概算和施工图概算，招投标的组织实施、合同签订和具体执行。在项目建设初期，应审查基建工程项目概预算文件编制及调整的合法性、合规性和真实性。概预算文件编制所依据的资料是否做到符合实际情况，是否齐全完整；概预算所采用定额及指标是否符合国家规定标准，并与人民银行基本建设工程的专业要求相一致，对发行库项目是否严格执行了保密规定。对达到采用招投标方式的基建项目是否执行了相关规定。招投标中招标标底的编制会直接影响工程项目的造价，此项内容为审计重点，根据不同项目情况，审慎选择介入点，分别确定不同的审计内容。制作标底前主要审查标底制作过程是否经过了完整的审批程序，制作单位是否具备相应资质，是否严格执行了公正规定。开标过程中，审计人员要在现场进行监督，对开标的全过程进行审计把关。此阶段的审计重点要放在各类投标文书和文件上，着重审计标书内容是否符合要求，依据标书所做标底本身是否存在漏洞。投标完成后，还需延伸对中标单位的情况进行审计，审查中标单位是否存在挂靠行为，是否存在围标、哄抬价格和人为压价的无效中标行为。对所签订的工程承包合同，审查重点应放在合同对方是否具备法人资格，是否具有合同执行能力，合同内容是否完整合规，是否明确划分权责利。

3.资金来源及落实情况的审计。人民银行基建工程项目资金来源主要是上级行拨入的专项资金，此阶段重点审查应放在资金使用方面。审查基建项目资金来源是否合法、合规；待摊费用是否严格控制在制度规定的比例之内；基本建设支出中固定资产购建支出列支是否控制在立项批复文件中所核定指标内，有无从账外收入中获得或乱拉资金行为；是否存在使用暂付款、贷款支付基建资金的违规行为。

（二）基建项目事中审计重点

基建项目建设过程中的风险重点集中在工作效率和成本效益执行情况审计方面。

1.内控制度执行审计。内控制度执行是否到位，直接影响工程质量、工作效率和成本效益。审查重点应放在是否建立健全内控制度，制度是否得到贯彻实施，有无主观上流于形式而造成管理失控的现象；对涉及分包工程的管理是否严格执行相关制度，管理是否有效，是否存在以包代管或只包不管的问题；是否存在因管理不善而造成窝工、返工的现象。

2.安全生产、质量控制和生产工期审计。此阶段应重点审查是否按计划进行施工，是否存在为赶工期而忽视质量管理和工程安全的问题。内审人员应区别工程项目是否聘用质量监理确定审计流程。未聘请外部专业质量监理的，内审人员审查重点是人民银行内部员工是否履行了现场监管职责。相对来说，内审人员所负担的质量审计职责较重，通常可采用记录“工程内审日志”的方式进行反映，通过书面方式并采取相应技术手段对用料的品牌、数量、施工工艺、工程质量、进度和隐蔽部位信息等做出记载，对存在质量问题的，应及时发出整改通知并限期整改到位，并可作为竣工后工程造价决算审计的事实依据。对聘用质量监理的，内审人员审查内容相对简单，重点检查项目应放在隐蔽工程和其他签证内容中质监人员是否进行了有效监理并办理了签证手续，签证内容是否符合制度规定。

3.工程施工过程审计。此阶段应重点审查是否严格按设计施工，施工过程变更是否按规定办理。对施工过程中确因需要必须发生变更的，比如：材料品种规格发生替换、施工工艺根据实际做出调整、现场实际环境与施工图不符必须进行调整、设备选型发生变化、新增部分工程等，由于合同和工程清单中没有包括上述内容，所以必须要对变更内容执行完整工作签证流程，必须经由独立的专业人员进行论证和申明，且经内审人员现场核对，否则，可视为提供的现场签证为无效签证，在决算时不予调整。

4.工程竣工造价决算审计。工程项目完工验收后，对工程竣工决算书的审计是工作重点，通过对工程造价的确认，杜绝工程资金被重算、多算。内审人员必须关注下述风险点：一是重点审核工程量在工程项目中的划分是否合理、工程量的计算标准是否与应套用定额保持一致，通过查验签证单据，核实工程量是否精准；二是重点审核工程项目方案与设计图纸内容是否一致，实际施工内容是否与定额项目内容相符，主要材料使用价格与施工时市场实际价格是否相符；三是重点审核取费文件中取费标准的规范性，文件依据来源的真实性，须查验依据原件，是否根据工程性质确定取费标准，取费费率的计算是否正确。

（三）基建项目事后审计重点

工程项目完工后，内审人员的审计重点应放在管理绩效、国有资产完整和合同指标完成方面。内审人员通过对基建项目的质量、工期、效果及效益，国有资产的安全与完整等方面的审计，对项目负责人的管理绩效做出客观评价，确定赏罚标准。审查的重点内容应放在工程是否按期交付使用，并通过对完工后各项资产的交付情况进行清查、盘点，确保交付资产全部到位投入使用。通过核对工程合同规定的各项指标完成情况，保全自身权利，杜绝违反国家财经纪律的行为。

（作者单位：中国人民银行上饶市中心支行）