关于深化坪山区“大生均”拨款机制改革的积极思考

■龙淑华

关于深化坪山区“大生均”拨款机制改革的积极思考

■龙淑华

自2011年开始，坪山区率先在深圳市推行“大生均”拨款机制改革，积极探索和建立健全“大生均”拨款绩效管理体系，为深圳市加强财政教育经费投入绩效管理积累经验。本文在分析“大生均”拨款特点和优势的基础上，阐述了“大生均”拨款机制改革的现实意义，系统地总结了“大生均”拨款机制改革的主要绩效，分析了拨款机制改革中遇到的主要问题，提出下一阶段拨款机制改革的措施与建议。

深圳坪山；“大生均”拨款机制；改革；绩效评价

坪山区原隶属龙岗区，地处深圳边缘地区，2009年成立坪山区。区成立时底子薄、基础差，历史欠账较多，尤其是公办教育办学条件与办学发展水平不协调，同深圳全市比较，教育基础薄弱，学校发展不均衡现象十分严重。人民群众对享受优质教育的需求与区域优质教育资源匮乏的矛盾非常突出。教育是民生之本。区把教育作为扩大和改善区公共服务水平的关键环节，突出教育的全局性、基础性和先导性地位，以公办学校为突破口，先行先试，2011年率先在全市推行“大生均”拨款，促进公办义务教育均衡化发展，努力探索出一条具有坪山特色的教育经费保障新路子。

一、“大生均”拨款特点与优势

“大生均”是指将学校中除人员经费和基建方面的投入外，其余用于学校日常经费开支等方面的经费支出实施生均拨款，即按在校生人数和统一的生均拨款标准安排经费。小学5 000元/生，初中6 000元/生，高中4 500元/生（不含非税收入）的标准安排生均经费。对于学校大型的基建维修项目，按政府投资管理办法执行，超过20万元项目纳入区政府投资计划统筹考虑。

生均经费又分两大部分，一是按原生均标准（即小学624元/生，初中884元/生，高中680元/生）划出日常公用经费，用于学校的日常公用支出，如车辆、水电费等。二是扣除原生均标准后的生均经费全部用于项目经费，项目由学校根据自身情况进行自行安排，主要用于教研、设备购置、零星维修修缮、后勤事务等支出。

表1 坪山区“大生均”拨款特点

“大生均”拨款的主要优势体现在：一是有效规避零星、分散请款，大幅度减少了申请财政资金的随意性，增强了预算执行的严肃性，这与2015年1月1日起颁布实施的《中华人民共和国预算法》内容吻合。二是增强了资金使用的灵活性。鉴于在“大生均”拨款中，设置了10%的机动预备费，因而学校可以根据学校发展实际情况灵活使用机动预备费。三是激发了学校办学的积极性。“大生均”拨款包括公用经费和项目经费，按原生均标准划出日常公用经费外，其余经费都用于项目支出，较以往更为充裕。

二、“大生均”拨款机制改革的现实意义与主要绩效

“大生均”拨款机制的实施，一方面，“大生均”拨款机制改革有力地促进了公办义务教育均衡化，充分调动学校办学积极性，极大地提升区教育发展水平，对区经济社会发展产生积极影响。另一方面，拨款机制改革还极大地提高财政资金使用效益，增强了预算执行的严肃性。

经多年实践探索，区“大生均”拨款机制改革在公开、公平、均衡、高效方面取得了显著成效，解决了学校之间经费投入苦乐不均的问题，生均公用水平大幅提高，促进了区教育事业稳步发展，素质教育和特色教育取得明显成效。具体如下：

（一）效率性

一是改革推行早，坪山区比深圳全市早两年实施，深圳市从2013年起在全市统一实施义务教育公办学校运行经费生均拨款标准。二是生均标准高。坪山区学生人均公用经费在全市居前列，与2013年首次出台的全市生均拨款标准相比（见表2），坪山区标准小学阶段高出700元，初中阶段高出200元。虽然高中阶段低于全市标准，但是通过其他途径调整补回。三是实行“大生均”拨款后，学校申请项目的报批时间、临时请款、预算调整等大幅度减少，一定程度上规范了预算执行与管理，提高了工作效率。

表2 2013年深圳市、坪山区生均拨款标准情况单位：元/人年

（二）效果性

实施改革以来，一是全区教师队伍成长较快，在各类业务竞赛中获奖人数和等次显著提升，教学质量显著提高。2011年～2013年，全区教师共获得国家级奖项50项、省级22项、市级74项；学生获国家级奖项120人次，省级奖项265人次，市级奖项1 270人（次）。二是基础教育各学段学生的综合素质不断提高，高中升学率由实施“大生均”前的67.52%达到2013年的98.33%，中考合格率由实施“大生均”前的81.98%达到2013年的88.10%；三是各学校在素质教育方面都有自己的品牌，特色纷呈，有力地促进了学校的个性化发展，素质教育百花齐放。

（三）可持续性

实行“大生均”拨款机制，有效地缓解了以往教育经费投入不足，实现教育投入可持续发展有积极的促进作用，有力地弥补了原来的短板和欠账。一是大生均”经费投入持续增长、教育经费支出占公共财政比重持续增长。二是专项经费预算逐年增长。2012年～2013年，12所公办中小学合计年均增长11.42%。这是“大生均”拨款机制改革最突出的绩效和亮点，“大生均”经费增加的增量部分也主要体现在这里。

（四）公平性

实行“大生均”拨款机制改革，一是进一步优化了财政教育资源配置方式，把完善教学基础设施和设备作为保障的重点，促进发展速度慢、办学条件差、办学水平低的一般学校加快发展步伐，学校之间的差距明显缩小。二是建立正向激励机制。通过资金相对均衡的拨付方式，把校长从疲于申请项目的繁杂事务中解放出来，调动了校长的积极性，使其有更多的精力放在办学上，不断加强学校建设与管理，促进办学质量和办学水平不断提高。

三、拨款机制改革进程中遇到的主要问题

经过多年实践探索，“大生均”拨款在保障公办学校经费投入方面取得了显著成效，但在探索过程中，也遇到一些具体问题，主要表现在：

（一）办学规模小的学校面临较大的资金压力

实行“大生均”拨款后，学校经费安排得到规范化，但区之前的“原村小”所占比例较大，全市96所“原村小”，坪山区占6所，占公办学校比例的50%。即使实行“大生均”后经费有所提升，但对这些学校来说，麻雀虽小，五脏俱全，一些固定开支与规模较大的学校是一致的，实行“大生均”前没有对其进行均衡建设，现将其拉在与其他规模较大的学校同一条起跑线上，必然对这些学校带来较大的资金压力。

（二）“大生均”拨款用于“软、硬”比例不够明晰

考虑到区各学校间的实际情况不同，目前“大生均”经费只是对项目进行了统一的规范，例如学校项目支出分为设备及耗材购置费、教研经费、奖教金、优师经费、综合素质提升等20多项支出。对各项目间的资金安排比例并未进行规定，特别是经费用于“软、硬”件之间的比例缺乏明晰，在办学条件逐步均衡化以后，可能出现学校过度购置设施硬件，铺张浪费及重复建设等问题。

（三）“大生均”支出结构有待完善

一方面，2011～2013年，设备、耗材购置及修缮类预算投入逐年呈下降趋势，但资金结余占比分别为68.08%、68.21%、78.58%，从一定程度上讲与资金安排过量有一定关系，从而导致资金沉淀；另一方面，2011～2013年，后勤保障类经费预算投入逐年提高，资金结余占比为8.01%、21.38%、13.97%，说明后勤保障类经费还有较大增长空间，优化“大生均”支出结构是下一阶段深化改革的重要内容。

（四）“大生均”拨款投入教育改革发展有待提高

按照深圳市委、市政府《关于推进教育改革发展率先实现教育现代化的决定》，要建设与深圳实现国际化先进城市相符的教育现代化，必须推进教育改革创新，而首要前提要加强教育改革与发展的投入。目前推进实施的“大生均”拨款只是实现了教育投入的及格线、均衡线，虽然均衡发展是基础，但特色教育与改革发展仍是区教育发展的生命线。“大生均”经费对于教育改革与发展的投入配置相对不足，这是下一步“大生均”改革要给予关注的问题。

四、对策措施与建议

（一）制定“大生均”资金使用管理办法

为促进和提高“大生均”经费的使用效益，应充分考虑绩效管理的内在需求，制定并反映在“大生均”专项资金管理办法中。一是在各学校申报年度预算时，要求设置明确的绩效目标和评价指标，预算年度结束后，对各学校设立的绩效目标和绩效指标进行考核验收。二是区有关部门，对“大生均”使用情况实行过程监督，在年中、年底对学校资金使用情况进行抽查，并将抽查情况向财政部门反映。三是各学校对上一年度“大生均”使用绩效情况进行自评，自评报告作为下一年度区考核学校建设与发展的重要依据。

（二）进一步优化“大生均”支出结构

进一步优化“大生均”支出结构，明晰软硬件支出比例。一是要适当压缩设备、耗材购置及修缮费用，在学校硬件设施设备配置和修缮基本补齐的基础上，适当减少硬件设施投入。二是提高软件配置水平，增加后勤保障、教学教研等软件建设投入比例，以软实力建设为抓手和突破口，促进区教育事业不断跃上新的台阶，实现新的跨越。

（三）实现区域公办学校办学条件均衡化

考虑到一校一品建设及大力鼓励学校发展特色教育，一方面鼓励学校根据本校实际，有计划、有步骤地安排经费逐年更新设备设施，另一方面争取2～3年时间内对区内公办学校进行一次大规模的查漏补缺，尽量实现区域公办学校办学条件均衡化，在此基础上，研究制订项目经费中的“软、硬”件比例，保障硬性支出得到足额配置，避免超标准配置设备设施，最大限度提高财政资金使用效益。

（四）加大教育改革与发展资金支持力度

适当安排教育改革与发展项目，主要用于支持全区性的重大教育教学改革，以项目方式进行资助，并对使用和实施情况进行监督和检查。由各学校申报与改革发展相关的项目，区教育行政部门负责制订改革发展资金使用计划，组织项目评审，跟踪资金使用效益。通过加大改革与发展项目实施，促进区教育改革发展，以改革发展促进教育质量不断提升。

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（作者单位：深圳市坪山区财政局）