土地制度改革策略初探

关正标　李永明

事实说明，一个国家的土地制度改革是其现代农业发展的首要条件。发达国家或地区现代农业发展的经验表明，一个能有效促进现代农业发展的土地制度应具有：初始产权的公平分配和清晰，运行过程中的安全和交易自由，以及在此基础上能有效促进土地集中、实现规模经营的组织制度和政策激励等基本特征。农村土地制度不仅直接影响中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展，还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率，也关系到中国农村社会稳定。

当前，我国土地制度改革要以夯实土地权能为前提，建立产权体系完整、权能明确、收益合理、权利保障的土地产权制度；以建立健全城乡统一建设用地市场的基本规则、标准和制度为方向，以破除城乡体制障碍为核心，将国有建设用地和农村集体建设用地纳入统一市场体系，统一规划、统一规则和标准、统一平台和监管，建立健全利益平衡机制；以妥善合理的分配土地增值收益为关键点，坚持以人为本、地利共享的基本原则，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制；发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用；全面落实土地用途管制要求，强化对城乡建设用地市场的宏观调控，加快制度创新和法制建设。

我国农村土地制度改革，要立足我国基本国情和发展阶段，坚定问题导向和底线思维，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府引导作用，兼顾效率与公平原则，围绕健全城乡发展一体化体制机制目标，以建立城乡统一建设用地市场为方向，以夯实农村集体土地权能为基础，以建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制为关键，以维护农民土地权益、保障农民公平分享土地增值收益为目的，发挥法律引领和推动作用，着力政策和制度创新，为改革完善农村土地制度，推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验。笔者以为，为了确保土地制度改革的顺利进行，必需着力做好以下几方面工作。

发挥法治的引领和推动作用。党的十八届三中全会提出的农村土地制度改革的一些重要举措，与现有的法律法规的基本原则相一致，但一些提法与现有法律法规有冲突。过去土地制度改革的一个主要特点是，先试点，在总结经验之后上升为法律。中央要求，今后凡属重大改革都要于法有据。在这种背景下，必须发挥法治对土地制度改革引领和推动作用，要先立法、后改革。即便是先行先试，也要得到法律授权，按照法律程序进行，确保土地制度改革纳入法治轨道。

深化农村土地制度改革就是要建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村土地产权制度。完善农村土地产权保护制度，使农民拥有的土地权利更加充分而有保障，增强城乡土地权利的一致性，这是农村土地制度改革的关键所在。

限制地方政府征地权力范围。十八届三中全会公布的《决定》中，土地制度改革是一个亮点。土地对于地方政府意味着城市发展空间，在当前更意味着可支配的财政能力。任何改革措施如果改变地方政府获得土地的难度和规模，就对地方政府产生重大影响。对地方政府影响较大的是《决定》中“建立城乡统一的建设用地市场”的规定，“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“缩小征地范围”需要更具体的政策来给出说明。

真正实现征地范围缩小，意味着地方政府掌握的强势获得土地和垄断市场供应的权力被取消，而城市发展空间不会受太大影响。因为规划设定后可以由集体经济组织来形成土地供应，城市按照规划扩张也可以实现。更重要的是地方政府的财政收益会受到影响，首先是政府卖地收入的减少虽然可以通过集体出让土地时缴纳的不同用途的地价差以及交易税费得到补偿，但是与垄断下的高额利润比，直接的土地收益会减少。更受影响的是地方融资能力。目前地方主要靠土地抵押获得融资，虽然不从财政的账上走，但是做的都是财政支付该做的工作。地方政府获取的土地少，可抵押的土地规模受限，这一部分必会大受影响。

加快推进构建新型农业经营体系。新型农业经营体系是推进现代农业建设的核心和基础。加快构建新型农业经营体系，主要是坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励农村发展合作经济，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营等。例如，小岗村在新型农业经营体系建设上也在积极探索，经过村“两委”积极引导，成立了小岗村农民专业合作社联合社，流转土地1640亩、参与社员630人。下设8个合作社，即小岗村甜叶菊专业合作社、小岗村鹅业专业合作社、小岗村普通专业合作社、小岗村葡萄专业合作社、小岗村梨专业合作社、小岗村黑豆专业合作社、小岗村食用菌专业合作社、小岗村黑五类专业合作社、小岗村农机专业合作社，年产值近2000万元。

创新农业经营体系，关键是调动农民的积极性：一是稳定农村土地承包关系；二是努力提高农户集约经营水平；三是大力支持发展多种形式的新型农民合作组织；四是培育壮大龙头企业；五是构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体，通过扩大服务规模弥补土地经营规模的不足。

完善城镇化健康发展体制机制。土地资源集约化利用是个大课题。完善城镇化健康发展体制机制，就是坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化是当前农村土地集约化重要途径。小岗村现辖23个村民组，946户、3970人，村域面积2.25万亩，其中可耕土地面积1.45万亩。原23个村民组较分散、没有规划，总占地1800多畝，严重浪费了土地资源。2012年进行整体规划，采用土地增减挂项目，将23个村民组合并为配套齐全、功能完备的小岗核心区、石马新区和严岗新区三个“区”。当前，已完成拆迁安置房建设681户，604户村民喜迁新居，已实现土地复垦300多亩。待23个村民组拆迁安置完毕，该村在扣除新区建设实际用地的基础上将新增土地1005.46亩。

总之，我国土地制定的改革是一项长期、复杂的系统工程，需要在调查研究的基础之上，经多方努力、全社会合作，方能稳步推进。

（作者单位：中共凤阳县委党校）