世界文化遗产平遥古城的保护与旅游管理模式研究

梁喜平

随着旅游业的发展，世界遗产地成为世界旅游新的热点，旅游业的兴起不仅加强了人们对世界遗产保护的认识，同时在资金、技术、环境等方面为遗产的保护提供了有利条件，对于世界遗产文化的复兴方面也发挥了重要作用。但另一方面，旅游发展与世界遗产保护的矛盾也日益突出，特别是由于旅游管理中存在的欠缺，旅游业发展给世界遗产保护带来的压力在不断加大，这已成为中国世界遗产地面临的普遍问题，如何正确处理好世界遗产保护与旅游发展二者的关系，实现保护与旅游发展的协调，是目前许多世界遗产地必须解决的重大课题，该文运用制度经济学的相关理论，系统综合地分析了平遥古城现行管理模式产生的弊端，即多重管理和多重目标以及企业化经营等造成的遗产保护激励失效问题，对目前国内现行的几种解决思路进行了理论分析。

平遥古城具有2700多年的悠久历史，拥有众多的文物古迹，全县各级重点保护单位143处，其中国家级19处，省级1处，市级4处，县级119处。1986年，平遥古城被国务院命名为第二批国家历史文化名城；1997年12月3日，整座古城和古城外的双林寺、镇国寺被联合国教科文组织列入《世界文化遗产名录》，143处重点文物保护单位中，有27处被列入世界文化遗产清单。平遥古城的所有这些特征，为人们展示了一副中国历史发展中非同寻常的文化、社会、经济、宗教发展的完整画卷，是中国汉民族城市在明清时期的杰出范例，面对这一丰厚的文化遗产保护管理的责任非常重大，同时，如何利用好先辈留下的珍贵财富发展好旅游业，也同样具有重大意义。在各级领导、专家学者、新闻媒体以及社会各界的关注和支持下，平遥古城的保护和旅游业的发展走过了一个从自发到自觉，逐渐理性的过程。同时平遥历届县委、政府充分审视分析和深刻认识到“古城存在的唯一性，古城保护的完整性，古城文化的厚重性，古城景点的多样性，古城内部的混合性”这样一些基本特征，积极借鉴国内外成功经验，坚持以人为本的施政观念和经营城市的发展理念，从解决发展过程中体制、机制、资金、技术等方面的问题着手，走出了一条保护与开发并举、建设与管理并重的路子，最终实现了文物保护、旅游发展、城市建设共赢的目标。在短短的几年间，平遥古城以其丰富多彩，古色古香的人文景观，成为国内外游人向往的旅游胜地，旅游产业有力地拉动了县域经济和社会的快速发展。如今的平遥古城，已经成为展示中国汉民族文化的大型博物馆，成为我县经济与社会持续发展的拉动力，成为全省的旅游龙头。2015年平遥古城共接待国内外游客835.1万人次，同比增长20.12%；门票收入1.39亿元，同比增长19.6%；旅游综合收入93.1 1亿元，同比增长18.44%。分析平遙古城旅游业的发展，大致有这样几个方面：

一、坚持保护为主的原则。全面务实旅游发展的基础

平遥县在发展旅游产业的过程中，始终遵循“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的方针，始终遵循保护文物就是对历史负责、对未来负责的思想，始终遵循保护文物就是发展旅游的理念，全方位的加强文物保护工作。一是实施依法保护。在省、市的高度重视下，1998年11月30日，山西省人大常委会颁发了《平遥古城保护条例》，这是全国第一个针对历史文化名城和遗产保护的省级立法，这一条例成为平遥保护古城的法律依据，成为制定县城建设规划，古城保护规划，旅游发展规划和古城管理制度的大纲。特别是最近以来，以市政府文件上报省政府《平遥古城消防安全隐患问题整改和基础设施建设方案》，得到了省领导的高度重视。所有这些法律、法规、规章、制度和方案的出台，使文物保护工作更具操作性，更加具体化，促进了文物保护法制化进程。近几年来根据文物保护法律、法规、制度和制定，坚持“修旧如旧，以存其真”的方针，平遥县先后对古城内主要街道两侧的房屋和重点文物保护单位实施了维修，拆除了不协调建筑，有效制止了乱拆乱建和破坏性建设，保护了古城完整的风貌。二是实施古城内单位和人口搬迁工程。为减轻古城人口承载压力，平遥县把古城内单位和人口搬迁作为有效保护古城的重要举措，做为市政建设的重点，持续予以推进。

二、坚持政府主导和市场运作并重的原则。大力推进旅游产业化发展

旅游是一种特殊的产业，发展旅游产业是一项系统工程。在此过程中，平遥县县委、政府在充当旅游市场建设与发展主角的同时，积极运用市场经济法则，引导全社会支持和发展旅游，二者互为补充，互相促进，大大加快了古城旅游业的快速兴起和发展壮大。

1.文物景点保护实施政府主导

平遥古城与其它景点、景区不同，有它的特殊性，是文化内涵性旅游城市，是以文物、文化资源为主的旅游城市。特别是古城内，既是民居区，也是旅游区，是一个社区和景区特征皆有的混合体，因而，旅游市场管理具有不同于其它旅游胜地的特殊性。鉴于此，文物景点开发和文物保护必须以政府为主导。近几年来，县政府先后投资4000余万元，对古城墙、双林寺、日升昌、镇国寺等重点文物保护单位进行了维修，实施了综合整治工程：采取股份制、合作制的形式完成投资5000多万元，对文庙、县衙暑、城隍庙实施修复，如今都开辟成为景点向游人开放，成为古城的骨干景点。

2.历史街区开发吸引社会力量

为了更好地保护古城内一大批古民区、古建筑，平遥县从明清街国有房产经营权转让入手，探索政府指导下的社会化发展旅游产业的路子，通过政府出政策，定规划，利用社会力量实施了明清街修复，形成了如今的旅游产业区。以此为契机，采取经营权转让和产权拍卖两种办法，先后对古城内20余处古建筑产权和100余处古建筑经营权进行了公开拍卖，拍卖之后，按照古城保护方面的规定和旅游发展的规划，统一制定维修方案，并严格监督其维修和利用。这样的举措不仅弥补古城维修保护资金不足，而且加快了旅游产业化发展。在拉动居民收入，安置国有集体企业下岗职工就业等方面发挥了旅游业独特的辐射力。

3.旅游配套建设依靠市场运作

吃、住、行、游、购、娱是旅游业的六大要素，但由于平遥古城基础设施建设比较薄弱，在旅游快速发展的同时，显露出配套不健全、要素不完善的问题，这是制约平遥古城旅游业发展壮大的主要因素。对此，平遥县采取练内功提高服务水平，出政策吸引市场投资两种方法，发展旅游要素市场中的薄弱环节。一方面，县委、政府鼓励民营企业大户，积极投资旅游接待设施发展绿色环保产业。另一方面，为了提高古城内民俗宾馆接待服务水平，创造出地方传统特色，经过省质量技术局审核，通过了《平遥古城民俗客栈星级评定标准》，这是我国唯一的地方传统客栈评定标准，对平遥县民俗客栈特色化发展起到了积极的作用，目前已有19家民俗客栈通过了星级评定。

三、坚持改革创新的原则。全面加强古城保护与利用

平遥古城是世界文化遗产，为了保护好这块来之不易的金字招牌，并利用好它招呼后人，發展旅游业，平遥县在体制，机制的改革和创新做了一些有益尝试。

1.深化管理体制改革

平遥县在全县的县城中第一个成立城市管理行政执法局及城管监察大队以来，充分发挥其力量集中，处罚权集中的优势，组织拆除了2.8万平方米的违章建筑和不协调建筑，在古城保护，旅游市场管理方面发挥了积极作用；平遥古城股份旅游有限公司组建成立起来，发挥其企业融资、项目投资的平台作用。平遥县根据文物保护的法律法规要求，彻底理顺了文物保护管理体制，成立了“世界文化遗产平遥古城保护管理委员会”，全面负责文物保护管理和利用工作；委员会下设办公室，为县政府的常设机构。目前，平遥古城文物保护开发已经形成了“管委会全面负责保护，管理和利用等方面的工作，旅游公司进行旅游项目开发、经营等工作，执法局负责城市行政执法管理等工作”的管理运行模式。

2.创新经营城市办法

为了整合城市资源加快古城保护和新城建设，平遥县实行了国有土地集中储备制度，创新经营国有土地、房产和广告权等有形资产和无形资产模式，把国有闲置资产推向市场。同时，将城市公交线路运营权、道路广告经营权等无形资产进行了拍卖，城市服务业主要依靠社会资金实现了快速发展。

四、坚持综合整治原则。全面改善古城环境

平遥古城因其古老的建筑和弥足珍贵的价值而闻名，同时，也因其古老而暴露出基础设施建设先天不足的问题，成为社会各界、新闻媒体关注的焦点，成为古城保护，管理和利用中最大的瓶颈制约。曾经一度时期，古城内建筑破旧不堪，道路坑凹不平，街上电杆如林，空中线缆如网，新城区交通不畅。针对这一系列问题，平遥县从1998年开始，按照“保护古城，改造旧城，建设新城”的城市建设思路，以一贯之地实施城市环境综合整治，经过几年的努力，取得了明显的成就。

1.中小街巷改造初见成效

古城内共有200条大中小街巷，按照先大后小的顺序，投资7000余万元，对古城内86条主要道路进行了硬化，部分街道进行了线路入地和上下水改造，极大改善了古城内面貌。

2.古城消防得到了加强

1998年以前，古城内只有3个消防栓，目前已达到170个，并结合古城内道路改造，对部分主要消防供水管网也进行了改造。结合城网改造，对古城内临街古建筑的电气线路进行了阻燃改造处理，不仅美化了环境，而且消除了电气线路老化带来的火灾隐患。

3.新城建设初具框架

为加快新城建设，近几年共投资5000余万元，建设了贯通新城东西的柳根路，连接祁临高速公路的引线和康宁街构筑了四通八达的道路网络，进一步拓展了新城发展空间，加快了新城开发。目前，形成以平遥中学、人武部等单位为主的东城新区，南部形成了以党政机关、企事业单位和居民住宅为主的新城区。

4.绿化亮化取得进展

近几年投资3000多万元，对古城内的主要街道安装了仿古路灯，现在古城内的部分民俗宾馆、饭店、商店自己投资安装了高档的宫灯和风景灯，现在整座古城夜间灯火通明。

多年来，平遥县在处理古城保护、管理、利用三者之间的关系方面做了许多积极的探索，取得了一定的成效，较好地保护了平遥古城这一世界文化遗产，弘扬了汉民族文化，促进了以旅游为龙头的县域经济结构调整，也对全市、全省的旅游起到了拉动作用。今后，平遥县将以“一城、一山、一水、一线”作为发展平遥大旅游的总框架，致力培育完善，形成平遥文物旅游和文化旅游的新增点。

（作者单位：山西省平遥县文物局古城墙管理处）