推进国家治理现代化的实践路径探析

覃 辉 银 彭 小 梨

推进国家治理现代化的实践路径探析

覃 辉 银 彭 小 梨

我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。推进国家治理现代化是一个系统工程，涉及从顶层设计到不同领域不同主体的突破，其实践路径主要包括更新国家治理理念，加强顶层设计，处理好政府、市场和社会之间关系，发展社会主义民主，全面推进依法治国，加强制度建设，全面深化改革，提高党的执政能力，转变政府职能，创新国家治理方式，吸收人类文明优秀成果。

国家治理体系 国家治理能力现代化 实践路径

作者覃辉银，男，华南理工大学马克思主义学院副教授，政治学博士；彭小梨，女，华南理工大学马克思主义学院（广州 510640）。

党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，学术界对此进行了大量的研究，基于国家治理实践和现有研究成果，可以从如下方面就推进中国国家治理现代化的实践路径进行探讨。

一、更新国家治理的基本理念

从传统“管理”到现代“治理”的跨越，是一个价值目标选择的重大变化，是治国理政总模式（包括权力配置和行为方式）在价值导向上的一种深刻的转变。中国国家治理现代化是“第五化”，人类文明进步和国家发展现状要求进一步解放思想，更新国家治理的基本理念，建构科学的国家治理思路和价值体系，体现中国特色社会主义道路的独特意涵。

“实现治理现代化必须要使治理体系和治理能力适应民主政治的要求，适应市场经济的要求，适应法治的要求，适应社会自身成长的要求，适应现代文化发展的要求。”①李景鹏：《关于推进国家治理体系和治理能力现代化——“四个现代化”之后的第五个“现代化”》，《天津社会科学》，2014年第2期。追求善治的目标，建构国家治理体系的现代性，形成一主多元的合作治理格局，推行依法治国基本方略，遵循以人为本的价值理念，促进“五位一体”建设科学发展、系统发展、协同发展，实现经济持续增长、政治清明、文化繁荣、社会公正、生态良好的治理效果。

发展政治民主，实现“从中央集权到地方分权的转变、从全能政府到有限政府的转变、从官本位到民本位的转变”①吴德慧：《国家治理体系和治理能力现代化的路径探析》，《科学社会主义》，2014年第2期。，形成科学有效的权力运行和制约机制，维护人民主体地位，保障人民合法权益，回应公众需求，保障公民参与，激发社会活力。从一元主体到多元主体转变，注重多种力量的参与与合作，实现权威性与多样性相统一的“合作共治”愿景。从人治到法治转变，从权威到法治的转变，处理好权力与权利的关系、管理和服务的关系、公平与效率的关系，实现社会公平正义。从计划到市场转变，发挥市场配置资源的决定性作用，尊重价值规律，进一步解放和发展社会生产力。突出治理的公共性、人民性，崇尚社会责任，弘扬公共精神，增进人民福祉，让发展成果更多更公平地惠及全体人民。提升治理体系的科学性，引进先进的治理方式和手段，实现有效治理。“以社会主义核心价值体系为指导，用核心价值观引领国家治理体系和治理能力现代化。”②杜飞进：《中国现代化的一个全新维度——论国家治理体系和治理能力现代化》，《社会科学研究》，2014年第5期。

二、加强顶层设计，推进协同治理

治理体系设计是基础。要加强顶层设计和战略谋划，立足现实要求，注重科学性、系统性、长远性和有效性，构建一个现代化的国家制度体系结构。“国家治理体系现代化的建构涉及政党层面、政府层面、市场层面、社会层面、公民层面。”③蔡文成：《改革发展与国家治理体系现代化的建构》，《行政论坛》，2014年第4期。要处理好党与政的关系、法治与德治的关系、政府——市场——社会的关系、协调推进“四个全面”的关系、“五位一体”的关系、改革——发展——稳定的关系、一元领导与多元共治的关系、常态管理与非常态管理的关系。处理好顶层设计与摸着石头过河的关系。“分析实现有效治理的战略路径，找到国家治理的制高点（伦理塑造）、切入点（源头治理）、突破点（群防群治）、着力点（法治方式）。”④江必新：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》2013年11月15日。不断培育现代治理主体、更新治理理念、完善制度体系、创新治理方式。

要塑造多元治理格局。把党和政府对现代化建设各领域的有效管理，同各种主题、各种范畴、各种层次、各种形式的多元治理相结合，实现执政党统领下的多元主体的有序协同治理，理顺治理关系，创设治理规则，构建治理机制，确保有效运作，构建一个统一的既分权分利又分工负责的立体治理结构。

治理能力建设是关键。在党的领导下，通过经济市场化、社会法治化、政治民主化、权力运行制约和监督科学化等途径来实现。发挥党和政府的引导功能，协调好党与政府、人大、政协、公民的关系，处理好决策与执行的关系，培育各治理主体按制度办事、依法办事的意识与能力。注重各类人才的治理能力建设。

三、处理好政府、市场和社会之间关系

国家治理现代化的关键就是治理主体多元化以及各主体之间的协调匹配问题。我国的国家治理主体应该包括政党、政府、企业、社会组织、人民群众、传媒等。良好的国家治理各种负责的治理主体之间边界清晰、分工合作、平衡互动，其核心是国家、市场、社会的相互关系处于最佳状态——各司其责又相互协作，实现政府、企业与公民对社会政治事务的协同治理。这就需要厘清国家、市场、社会各自的权限边界，确定它们在治理体系中的地位和角色，遵循现代治理的原则规范，以法制的方式推动政府简政放权，让政府、社会、市场合理承担职能，并在不同政府层级间合理配置职权和治理资源，构建科学、协调的治理体系。尤其注意要发挥市场在配置资源中的决定性作用和市场的自我调节功能，并培育市场主体和社会主体积极参与治理，使政府、市场、社会发挥好各自的治理能力和治理功能，协调配合、相互促进，实现多元主体协同治理。

政府是国家治理体系中最重要的主体。要求政府分权并不是要否定政府的主导角色和应该承担的核心职能。这是因为：一方面，只有政府掌握着国家权力，拥有其他治理主体都不具备的资源优势；另一方面，只有政府能够调节各种社会关系，如党政关系、政企关系、政社关系等。政府是政治体系的建构者、政治过程的行动者、公共政策的决策者、市场体系的监管者、公共产品的供给者、公共事业的建设者、社会秩序的维护者。推进国家治理现代化，要求政府自我革新。要推动治理理念从“管理”向“服务”转变，准确定位自身的职能；治理方式从“人治”向“法治”转变，推行依法治国和依法行政；治理范围从“无限”向“有限”转变，尊重“公共领域”的地位和权利，增强“公共性”意识。要着力强化政府能力建设，提升各种履职效能。

推进国家治理现代化，要求完善市场体系。虽然我国经济改革走过了近四十年的历程，但是市场经济体制尚未健全，需要继续深化体制改革，创新体制机制，完善市场体系，强化市场理念，减少政策限制和政府干预，进一步推进经济自由化，充分尊重市场在资源配置中的决定性作用。同时，更好发挥政府的作用。在社会主义市场经济中，政府的职能应该是扮演决策者和监督者，进行宏观调控，维护市场秩序，推动创新发展。这就要求进一步转变政府职能，由直接管理转向间接管理，由行政管理为主转为以经济法律手段为主，推行政府权力负面清单制度，削减行政审批事项，提高政府的效率。市场经济是法治经济，要健全相应的法律法规体系，以规范市场秩序，确保经营活动有序、高效地运行。深入推进供给侧结构性改革，改善制度供给，全面推行现代企业制度，统一市场准入，从事前审批转向备案管理，实行注册制等。

推进国家治理现代化，要求创新社会治理。我国正处在社会深刻转型的时期，要从传统的社会管理转向现代的社会治理，重构政府——市场——社会的关系，依照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的原则，构建更趋于平等的协同治理格局，以适应社会不断发展的要求，应对各种复杂的矛盾和挑战。在国家权力分配中必须尊重“社会”的边界和权限，改变社会组织过于依赖政府的失衡状况。政府要引导社会组织的发展，帮助社会组织依法加强自身管理，积极发挥其在社会建设方面的多种作用。当前，社会组织与政府和企业的合作机制比较缺乏，要重视建立此类合作机制，使社会组织更有效地发挥社会治理功能。注重发展协商民主，健全协商机制，充分发挥基层群众自治功能。维护社会公平正义，推进城乡发展一体化和基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度，提高社会保障水平，完成扶贫攻坚任务，保障和改善民生。加强权益保障机制，健全利益协调机制和诉求表达机制，完善矛盾调处机制。积极创新基层社会治理。例如，广东深圳南山区摸索出了“一核多元”的社区治理结构，即“1+3 + N”。“1”即社区综合党委（联合党委、总支），“3”即社区居民委员会、社区工作站、社区服务中心；“N”即各类社会组织和驻辖区企事业单位。形成了以党委领导为核心、社区多元主体为依托、政府治理与居民自治良性互动、共建共享的治理模式。

四、发展社会主义民主与全面推进依法治国

沿着民主法治的轨道推进国家治理现代化。保障国家权力的人民性，发展社会主义民主。“国家治理现代化要求重构国家与社会、政府与公民、政治权力与政治权利的关系。”①冯莎、颜俊儒：《中国国家治理现代化面临的挑战及对策——以党的治理能力提升为视角》，《理论探讨》，2014年第2期。完善社会主义民主政治制度，健全权力制约和监督机制，发展党内民主和人民民主，切实有效地保障公民的政治权利。深刻认识社会主义协商民主制度的重大意义，进一步探索协商民主制度化构建的基本原则，积极完善协商民主制度体系，大力推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展。推进政治文明建设，培育公民意识，完善“公民政治参与制度建设，优化公民参与程序和方式，提升公民参与国家治理的效能”②徐琳、谷世飞：《公民参与视角下的中国国家治理能力现代化》，《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版）， 2014年第4期。。

国家治理现代化的前提和基础在于“既要通过民主建设增强治理体系的合法性，又要以法治手段保障治理体系的有效性”③张喜红、罗志强：《论现代国家治理体系的协同性》，《湖北社会科学》，2014年第11期。。法治是国家治理现代化的一个衡量标准。法治既是治国理政的方式，又是推进治理现代化的保障。健全社会主义法治，推进治理方式的法治化，构建法治秩序是中国国家治理现代化的必由之路。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。推进国家治理现代化，要求进一步完善我国的法规体系，深化司法体制和行政管理体制改革，促进依法治国的规范化，提升依法治国的实效性。

要加快以透明化、去行政化、去地方化为重点的司法体制改革，着力解决权责交叉、多头执法问题，推进综合执法。优化司法职权配置，强化对公共权力的监督制约。“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进；坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”④应松年：《加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化》，《中国法学》，2014年第6期。

中国共产党是执政党，要发挥党总揽全局的、协调各方的领导核心作用。国家治理现代化要求“执政党的领导方式由传统的党治制向现代法治制转变，由执政党凌驾于国家政权之上的领导向执政党置身于国家政权之内的领导转变”⑤张英红：《论人大制度创新》，《郴州师范高等专科学校学报》，2002年第1期。。

人民代表大会是最高国家权力机关，具有依法监督执政党的权力。中国共产党在宪法和法律的范围内、在人民代表大会制度的框架内行使执政权，尊重人民代表大会的法定权力，接受人大监督。人民代表大会依法运行，根据党的方针决议和人民的意志，制定和颁布法律，通过法定程序化为国家意志和决策。同时，人民代表大会必须接受党在政治上的领导，以确保国家的性质和政治方向。党领导人民制定宪法和法律，并通过领导地位和执政地位将党的路线、方针和政策上升为国家意志。要加快推进法治经济建设进程，形成规范有序的生产和交易秩序。加快推进社会治理创新进程，以法治手段维护社会稳定，促进社会和谐。

加强法治化和制度化建设，强化治理主体的规则意识和法治观念，运用法治观念整合社会意识，强调依法治理，以法治规范治理方式，以制度保障治理过程，使法治现代化与国家治理能力现代化相互促进、相互衔接。

五、加强制度建设与全面深化改革

国家制度体系的现代化是国家治理现代化的基础和前提。“良好的国家治理，制度是决定性的，治理者的素质也至关重要。”①俞可平：《国家治理现代化的若干问题》（下），《福建日报》2014年6月16日。“当前中国尚存在制度现代化水平不高、制度执行力不强、制度建设中公民参与程度不够等问题。要不断推进国家治理能力现代化，必须从建立完善的制度体系、强化制度执行力建设、加强制度执行主体的能力建设、激发多元主体参与制度建设等方面下功夫。”②雷青松：《以制度建设推进国家治理能力现代化浅探》，《西藏发展论坛》，2014年第6期。“推进国家治理体系和治理能力的现代化，势必要求在国家的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革。”③俞可平：《沿着民主法治的轨道推进国家治理现代化》，《求是》，2014年第8期。要适应时代发展的要求，推进国家治理的法制化和制度化，使各方面的体制机制更加科学、更加完善，增强制度的执行力和创新力。“第一，通过进一步完善和发展制度，提升制度体系的认同度和整合力。第二，通过实现制度的法治化、规范化、程序化，充分保障其权威性与执行力。第三，通过优化制度体系的内部结构、提升制度结构的科学性与运行效能。”④张贤明：《以完善和发展制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，《政治学研究》，2014年第2期。第四，明确主体责任，培育各治理主体遵循制度、依法办事的意识与能力，增强制度的执行能力。第五，增强制度的创新能力。从中国特色社会主义道路、理论、制度和我国改革开放以来的伟大实践中获取方向感和驱动力，总结全国或地方治理改革创新经验，上升为国家制度。根据社会现实适时调整治理方式。健全国家治理体系，使国家治理能力现代化有坚实的制度保障和依托。

全面深化改革是国家治理现代化的必由之路和根本动力，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。要解放思想、大胆突破，通过循序渐进变革的过程，在实践中探索推进国家治理体系和治理能力现代化的途径和方法。当前，改革进入深水区和攻坚期，要以自我革命的精神推进改革，在坚持中国特色社会主义道路的前提下，以果敢的勇气和决心革除阻碍社会进步的体制机制，建立和完善适应时代发展和我国社会发展要求的现代国家治理体系。作为后发外生型现代化国家，我国在推进现代化建设进程中关键是要改革传统行政管理体制，提升国家治理能力。国家治理能力的根本提升有赖于深化改革，依循“善治”的目标，按照国家改革发展顶层设计规划，对构成国家治理能力各要素的体制机制进行根本性变革，努力打造一个民主、法治、公正、廉洁、高效的国家治理体系。全面深化国家机构改革，提升公务员的业务素质和能力。

六、提高党的执政能力与转变政府职能

我国的政治体制使得党和政府在现代化过程中处于关键位置，具有特别重要的作用。以提高党的执政能力为重点，全面推进治理主体的治理能力现代化。2014年2月17日，习近平同志在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上讲话强调：必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。⑤《习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话强调：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化》，新华网，2014年2月17日。提升党的治理能力，加强党的领导，转变党治国理政的方式，坚持党的政治领导、思想领导和组织领导。执政党要根据形势的发展和现实需要适时提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，指导各项事业。要进一步理顺党政关系，积极推动政府自身建设，提高党的行政治理能力。“优化治权，重构执政合法性。”⑥肖滨：《中国国家治理现代化战略定位的四个维度》，《中国人民大学学报》，2015年第2期。党要团结各方力量，动员和组织人民依法参与政治生活和社会事务的管理。加强党内民主建设，强化党的组织原则，提高党务活动的透明度。执政党要善于挖掘和利用我国的制度资源、组织资源、文化资源和社会资源。

国家治理能力的核心是政府治理能力。“国家治理的转型首要是实现政府治理的转型，即由人治型向法治型、全能型向有限型、管制型向服务型转变”，①牛福莲：《厘清政府职能边界，推进国家治理能力现代化》，《中国经济时报》2014年3月4日。从顾客到公民、从命令到承诺、从集权到分权转变。“理想的有限政府具备五大特征，即国家有能力、政府有作为、法权集中化、权力有约束、保障个人自由和社会分权。”②雷雨若：《“国家治理协同创新中心成立大会暨国家治理与全面深化改革”研讨会综述》，《中国行政管理》，2014年第2期。“政府治理的重点是规范权力，明确权力配置和权力运作的界限，克服政府在履行职能方面的功能性障碍和自主性羁绊，避免政府角色出现‘缺位’、‘越位’和‘错位’。政府要正确处理与市场的关系，抓好‘限权’、‘放权’‘分权’、‘收权’”③刘建伟：《国家治理能力现代化研究述评》，《上海行政学院学报》，2015年第1期。，以政府放权换取市场活力，以有所作为回应民之所望。以政府职能现代化为核心推进国家治理功能现代化。以公共组织结构现代化为突破口推动国家治理主体现代化。以政府制度现代化为重点推进国家治理制度现代化。以政府运行机制现代化为重点推进国家治理机制现代化。以政府管理方式现代化为重点推进国家治理方式现代化。④李军鹏：《国家治理体系现代化视域下的现代政府建设》，《中共天津市委党校学报》，2015年第2期。

要理顺权力结构关系，维护权威的决策系统，正确处理党政职能关系，推行依法行政，促进科学民主决策，促进政务公开，严格执行审计监督，严格实行问责制，削减行政审批事项，规范政企合作，推进服务型政府建设。

七、创新国家治理方式并吸收人类文明优秀成果

互联网思维呈现出创新、民主、开放、自由、互动、共享、共创等特点，为国家治理能力现代化提供了有益的启示。⑤董立人：《用互联网思维方式推进国家治理能力现代化》，《党政干部学刊》，2014年第11期。“要顺应社会多元化发展和社会分工不断深化的需要，从碎片化的一元治理模式逐渐转变为网络型多元治理模式。”⑥宣晓伟：《国家治理体系和治理能力现代化的制度安排：从社会分工理论观瞻》，《改革》，2014年第4期。更新社会权力分布观念，促进政府变革，打造合作网络，实施权力共享，构建“多元合作共治”的治理平台和治理模式是实现国家治理体系现代化的基本路径。创新国家治理的方式方法具体包括：非对抗性和“软法”；契约化和合作规制；提供服务或社会福利；市场化和竞争机制；程序化和科技手段。⑦江必新：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》2013年11月15日。特别要重视科技进步，充分利用多种信息化手段和智能化平台来提升治理效率。

积极吸收人类文明优秀成果，善于借鉴古今中外治国理政的经验教训，结合我国的具体国情，要从中国传统优秀治理文化中汲取营养，要从现代西方国家的治理理念和国外政府治理和社会治理的先进经验中获得借鉴，推进国家治理体系和治理能力现代化。在学习借鉴国外经验的同时要坚持中国特色、走中国道路。

责任编辑：孙艳兰