制度视角下中国法治政府建设的四维约束机制*

王 洪 波 严 松

制度视角下中国法治政府建设的四维约束机制*

王 洪 波 严 松

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央努力净化政治生态，营造从政环境。全面推进依法治国、建设法治政府则成为党中央的重要政治方略。构建法治政府，核心是以制度规约权力，把政府的权力关进制度的笼子里。为此，在全社会打造“法律约束机制”、“司法约束机制”、“党内约束机制”和“舆论约束机制”四位一体的战略格局，对深入推动中国法治政府的建设进程，具有重要的价值意义。

法治政府 制度 约束机制 政治生态

作者王洪波，男，首都师范大学副教授，哲学博士（北京 100089）；严松，男，浙江中医药大学助教（杭州 310053）。

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着全面推进依法治国方略的正式开启。由此可见，法治政府建设也成为全面推进依法治国的重大战略突破口。客观分析，政府是行政权力的行使者、社会主义市场经济的“守夜人”，建设社会主义法治国家，政府必须成为先行者。努力构建法治政府，就是把政府的权力关进制度的笼子里，正所谓“没有规矩，不成方圆”，政府权力的行使也必须有相应的“规矩”和相关的监督。

一、外在保障：法律约束机制

如何依法治国，依法行政是首要和关键环节。努力建设法治政府，一方面要求政府必须在法律赋予的权力范围内行事，把法律作为政府行为的准绳，把法律看成行政人员执法的准则；另一方面通过法律形式规定行政主体允许做哪些行政行为以及禁止做哪些行政行为，对于违反规定的行政主体的行政行为给予最为严厉的法律惩罚。

（一）法律制度要完善

“礼俗起于同风，法律本于定制。”①[法]孟德斯鸠：《法意》，严复译，北京：北京时代华文书局出版社，2004年版，第467页。虽然法律从根本上来讲是统治阶级维护自身统治的意志表现，但是在很大程度上也起到了维护安定、有序、公平、正义的社会环境的重要作用。我国宪法明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”；“中华人民共和国的一切权力属于人民”。我国法律的制定与执行理应以维护广大人民群众的利益为根本出发点。但就目前看，我国现行法律还有诸多不完善、不健全之处，主要表现在以下两点：一是我国目前正处在社会深度转型期，随着全面深化改革和全面对外开放的深入，社会各种矛盾进一步凸显，许多新情况、新问题不断涌现，而我国现行法律不能及时提供解决新问题的办法。二是政府相关部门在执法的过程中，还有许多复杂的事情“无法可依”，这不仅导致无法公平、公正处理相关纠纷，而且很容易为相关执法人员徇私情、滋生腐败提供可能。

可以说，进一步健全法律法规极为重要。需要明确的是，在确保行政机关、司法机关的行为都能够有法可依的同时，也要制定和不断完善规范官员自身行为的法律法规。具体包括如下两点：一是强调立法的前瞻性。注重实地调研，进一步强化与相关政府部门以及新闻媒体的合作，全面掌握社会主义经济、政治、文化、社会和生态等方面出现的一系列新情况、新问题，总结归纳一系列有社会影响力且法律没能触及的典型事例，探寻最符合当下中国国情的处理方案，并逐步形成一整套规章制度。同时，制定处理相关问题的一系列法律法规，确保行政部门在对新问题执法过程中有法可依。二是把握立法的针对性。要求立法机关及时关注新闻舆论，针对人民群众反映多的行政机关工作问题以及官员自身的作风问题，通过调查研究制定专门的法律法规进一步予以规范。目前，《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》两部专门针对治党的法规条例出台，充分说明了我们党对制度治党的重视以及立法的针对性。

（二）执法过程要严格

中国五千多年漫长的封建文化史，形成了中国以血脉宗族为根源的“宗族社会”。中国社会更加注重家庭“伦理道德”的社会调节作用，也间接导致了“人情”对行政主体执法过程的干涉，徇私枉法、干涉执法、违规违纪的现象在广大党员干部的行为中时有发生，在一定程度上弱化了法律的严肃性。在执法过程中，存在这样两种情况：其一，执法标准“双重化”。双重执法标准现象的存在不仅容易滋生腐败的土壤，而且严重损害政府在人民群众心中的公信力，其二，执法中易受外界干涉。在执法过程中，只要掺杂领导的暗示、朋友的人情，就会出现偏袒事故一方的现象，或者对违法行为从轻处罚甚至“草草收场”不处罚的不良执法行为。

为此，理应扭转执法机关“宽松软”的执法状态，树立“严紧硬”的执法状态。这里强调如下两点：一是熟悉相关法律。执法机关的执法人员必须要熟悉相关法律，知法、懂法才能用法。不仅要努力学习相关的法律条文以及参与相关法律知识的培训，及时了解、熟悉与其执法相关的法律知识，而且要善于在执法过程中总结，把理论知识运用到执法行为的实践中。二是公开执法过程。公开执法，就是把行政执法放在阳关下运行，自觉接受人民群众监督。既要求执法过程的公开，也要求执法结果的公开。

（三）法治精神要养成

卢梭认为：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”①[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，北京：商务印书馆，2003年版，第41页。同样，在当代中国，法治精神的培育更为重要。法律的实际效用，不仅取决于记载在书面上条文的严谨程度，更重要的是公民在内心对其认可程度，即公民在头脑中形成一系列守法、用法、依法维护自身合法权益和国家利益的行为规范。因此，努力把法治意识贯彻到公民的心中，使法律成为公民行为准绳，这是现阶段一项十分重要的工作。当前，在全社会培育和践行社会主义核心价值观，“法治”是社会主义核心价值观在“社会层面”最重要的一环。为使法治成为一种社会信仰，一方面要进一步加大普法教育的力度，把普法教育做成一项具有持续性、规范性、有效性的学校、社会教育课程，使公民能够真正懂法；另一方面也要不断提升执法的公信力，杜绝“人情”在其中的干涉，坚决做到一切依法行事，使公民能够真正感受到依法办事为其带来的便利。

二、运行保障：司法约束机制

建设法治政府，司法机关应该在其中扮演重要的角色。一方面要努力构建司法机关自身的约束机制，另一方面也要充分发挥司法机关对行政机关的约束职能。这就需要“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。但是，就目前来说，“司法地方化”的存在严重影响着我国司法独立性的实现。“司法的地方化”不仅使地方政府的权力缺乏长效的监督机制，而且很容易导致司法机关内部腐败，进而影响司法公正。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对改革“司法地方化”的弊端提出了明确的要求：“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。”②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。这一措施的出台为我国进行司法制度“去地方化”改革提供了政治性的引导。近些年来，围绕司法“去地方化”，法院系统作了许多创新和探索，法院系统人财物由省级统管，设立跨行政区划法院等改革，取得了重大成效，为司法系统改革积累了经验。

（一）完善司法监督的长效性机制

司法机关监督机制既包括司法机关对行政机关的监督，也包括司法机关内部接受舆论监督和上级监督。因此，要不断完善司法监督机制，制定相关的监督程序。通过强化司法机关对行政机关的监督减少行政机关腐败现象的发生，通过司法机关内部的监督杜绝司法腐败现象的发生，努力确保司法维护社会公平正义的最后一道防线的作用。

实现司法维护社会公平正义最后一道防线的作用，必须建立和健全司法监督的长效性机制，具体而论，第一，完善司法机关对行政机关的监督机制。充分发挥检察院的反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门、公诉处、职务犯罪预防部门以及检察技术处在对政府官员监察中的作用，真正实现这些部门在对官员监督方面的职责，既要加强对群众举报官员贪污案件的侦查力度，也要主动对政府官员的行为进行检查，这方面，监察委员会体制在多省的试点，进行了重大的探索。同时对检察信息中心制定严格的信息监管制度，确保其做好对群众举报案件侦查、监控以及信息留存，防止相关司法办案人员在工作过程中出现徇私舞弊现象。第二，完善司法机关内部的自我监督机制。这就要求司法机关及时地公开司法程序、审判过程，同时也要及时公开司法机关的财政预算以及一系列的财政开支，把司法机关的权力放在阳光下运行，防止一切暗箱操作的可能性。

（二）形成司法工作的保障性机制

真正实现司法机关独立、公正行使审判权和检察权，建立高效、公正、独立的社会主义司法制度。当然，这里所说的“司法独立”绝不是让司法完全脱离于政治而存在，而是要明确司法与立法、行政之间的关系，司法工作排除一切外在的、内在的干扰，能够真正地依法独立行使检察权和审判权。具体要做到以下几点：一是坚持党的领导。中国共产党是执政党，是中国特色社会主义道路的“引路人”，中国特色社会主义理论的“践行者”，中国特色社会主义制度的“制定者”。任何时候、在任何情况下，中国共产党的领导只能加强不能削弱。司法机关依法独立行使职权并不是脱离任何制约、没有任何信仰，而是要在中国共产党的绝对领导下行使司法权。二是坚持依法办事。司法机关工作人员一定要在法律范围内从事司法工作，以法律为准绳，想作为、敢作为、能作为；以法律为基础，对各种危害法治、破坏法治、践踏法治的行为坚决斗争、勇于斗争；以法律为保障，懂法、守法、用法，依法维护自身的合法权益。三是形成领导干部干预司法的记录机制。《决定》中明确提出领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。从制度层面保证了检察机关可以依法独立行使职权，其中的关键就是记录。

三、内在保障：党内约束机制

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终坚持党要管党、从严治党的根本方针，深抓全面从严治党这一基本要求，推行“八项规定”、“三严三实”、“两学一做”等具体政策和专题教育。这些为制止“破窗效应”的继续滋生，防止领导干部腐败的进一步加剧，遏制党员思想的松懈起到了威慑、警示和教育的重大作用。

（一）立足“四个全面”

把“全面从严治党”纳入以习近平同志为核心的党中央治国理政“四个全面”的全新战略举措中，充分展示了对“全面从严治党”的重视。习近平同志主政以来，以“刮骨疗毒，壮士断腕”的劲头在治党方面下了大力气，一系列举措的制定与实施、一批贪官的落马充分显示了以习近平同志为核心的党中央在“从严治党”方面的勇气、信心和毅力。

目前，中国共产党党员基数大，分布范围比较广。党的历届领导集体都提出过“从严治党”的要求，江泽民在党的十五大上明确提出：“这就要严格按党章办事，按党的制度和规定办事；就要对党员特别是领导干部严格要求，严格管理，严格监督；就要在党内生活中讲党性，讲原则，开展积极的思想斗争，弘扬正气，反对歪风；就要严格按照党章规定的标准发展党员，严肃处置不合格党员；就要严格执行党的纪律，坚持在纪律面前人人平等。”①《江泽民文选》（第二卷），北京：人民出版社，2006年版，第47页。然而，当前我们在“从严治党”方面还存在着不全面、不持续的现象。习近平同志在第十八届中央纪律检查委员会第六次全会上明确指出：“全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。”①习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》2016年5月3日。可见，全面从严治党基础在“全面”，重在“全面”，难也在“全面”。因此，全面从严治党必须注重以下两个方面：一是把握“全面”和“关键少数”的辩证关系。一方面对党员干部队伍的管理和考核不仅要真正落到实处，而且要实现全覆盖，这里的“全覆盖”指“不仅要做到主体责任全覆盖，即无论中央还是地方，无论是组织还是个人（特别是一把手），都要担负起从严管党治党的主体责任；而且要做到客体内容全覆盖，即无论是作风建设、反腐倡廉建设，还是思想建设、组织建设、制度建设，都是从严管党治党的涵盖范围”②秦正为：《四个全面：习近平治国理政的全新战略布局》，《青海社会科学》，2015年第2期。。 另一方面，要突出关键少数，对于腐败重灾区加强监管和巡视，对于深藏在党内的“蛀虫”深入挖掘，对于群众的举报给予高度的重视，不冤枉任何一个优秀干部，也绝不放过任何一个违法乱纪分子。既要抓住关键少数，又要面向全体党员，确保治党管党既有重点又无盲区，不让腐败分子有任何藏身之地。二是要把握“全面从严治党”的“持续性”，这又包含以下两个方面：一方面对于领导干部来说，要坚决实行领导干部的“终身问责制”，无论其在职还是退休，也无论其官职的大小，只要违反党纪国法，都应受到相应的惩处；另一方面要明确“从严治党”只有进行时没有完成时，把“从严治党”常态化、制度化，让广大党员干部真正在思想、行动上改进和完善自我的生活作风和从政纪律。

（二）常抓“八项规定”

为了遏制“四风”在党员干部中的盛行，进一步规范党员自身行为，中共中央制定了关于改进党的工作作风、密切联系群众的“八项规定”，以“抓铁有痕，踏石留印”的劲头惩处了一批违反“八项规定”、脱离群众、贪图享乐的党员干部。

常抓“八项规定”，在以后的工作中还要注意在必须建立和完善“八项规定”长效机制，保障此项规定能够在全国各地区、各党政部门长久有效地执行下去，防止部分地区走形式、搞变通的同时，一是防止“一刀切”。这不仅需要相关部门通过调查研究对“八项规定”进行更加细化的阐释，精简形式大于内容的活动，积极开展内容丰富、形式朴实的活动，并明确各类活动的标准。在坚持“八项规定”的基础上，为广大党员干部提供各种丰富多彩的活动，才能充分调动他们工作的积极性。二是要严明党的纪律和规矩，在党员干部队伍中形成“规矩意识”，一方面要确保党的每一条纪律的制定都严于法律；另一方面要组织党员干部不断地学习党的各项纪律和规矩，强化党员干部对党纪的认识，确保党的纪律和规矩能够始终成为对党员干部思想和行动的约束武器，同时要把严明党的纪律和规矩的各项任务真正落实到实处。

（三）防止“破窗效应”

习近平同志在中央政治局第二十四次集体学习时的讲话中提出：“对违规违纪、破坏法规制度踩‘红线’、越‘底线’、闯‘雷区’的，要坚决严肃查处，不以权势大而破规，不以问题小而姑息，不以违者众而放任，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决防止‘破窗效应’。”③《习近平在中共中央政治局第二十四次集体学习时强调：加强反腐倡廉法规制度建设，让法规制度的力量充分释放》，《人民日报》2015年6月28日。习近平同志关于“破窗效益”的提出，为形成健康的政治风气、建构良好的从政环境提供了重要的理论指导。

使广大党员干部心中有一条法律准绳，让“铁规”在行政主体执法过程中持续发力，让“禁令”在行政主体的日常行为中不断生威，确保国家出台的各项法律、法规、制度、政策能够真正地生根落地。对广大党员干部违规违纪的行为，不论官职大小都要坚决严肃查处，当前我们党已经在党风廉政建设上持续发力，一大批留“暗门”、开“天窗”的官员落马，从政风气也正在党的“八项规定”的执行过程中不断改善。未来我们一丝一毫也不能松懈，必须在党风廉政建设上形成一整套有体系的制度规范，并能够有效、持续地加以实施，才能把“暗门”紧锁，把“天窗”紧关。

四、社会保障：舆论约束机制

“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”①《十六大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2005年版，第144页。党的事业要靠人民群众的监督才能永葆青春，政府部门要靠人民群众的监督才能散发活力。

（一）把握舆论监督的制高点

和平与发展虽然已经成为当今时代的主题，但是在意识形态领域的斗争仍然十分激烈。对我国来说，西方资本主义意识形态对我国民众价值观的冲击愈演愈烈，因此现阶段做好舆论宣传工作，紧抓新闻媒体正确的舆论导向，占领马克思主义思想意识宣传的制高点，就成为宣传工作的核心和灵魂。完善这一目标不仅需要我们党进一步提升对意识形态领域的重视，而且需要广大新闻媒体的共同努力。习近平同志明确指出：“要承担起这个职责和使命，必须把政治方向摆在第一位，牢牢坚持党性原则，牢牢坚持马克思主义新闻观，牢牢坚持正确舆论导向，牢牢坚持正面宣传为主。”②《习近平在党的新闻舆论工作座谈会上强调：坚持正确方向创新方法手段，提高新闻舆论传播力引导力》，《人民日版》2016年2月20日。这就对广大新闻媒体工作者提出了以下几点要求：一是保持自身的信仰。新闻媒体工作者是国家宣传工作的“排头兵”，他们的意识形态和自身信仰直接关系到新闻报道的指向性，必然深刻影响广大人民群众的思想领域。二是坚持正面宣传为主。新闻媒体的报道应该多以正面宣传为主，而做好正面宣传，必须要增强新闻内容的吸引力和感染力。

新闻传播是自由的，但是这里的“自由”不是任意的、无拘束的自由，而是一定要有“意识形态”的导向，即要求新闻报道决不能脱离中国特色社会主义道路、理论体系和制度，同时要紧跟党的路线、方针、政策。习近平同志明确指出：“党的新闻舆论工作坚持党性原则，最根本的是坚持党对新闻舆论工作的领导”；“党的新闻舆论媒体的所有工作，都要体现党的意志、反映党的主张，维护党中央权威、维护党的团结，做到爱党、护党、为党”。③《习近平在党的新闻舆论工作座谈会上强调：坚持正确方向创新方法手段，提高新闻舆论传播力引导力》，《人民日版》2016年2月20日。新闻媒体只有努力做到向党中央看齐，坚定理想信念；维护党中央权威，坚定政治立场；树立为人民服务的态度，坚持党性和人民性统一，才能真正站在舆论监督的制高点，实现新闻媒体工作者自身的价值。

（二）常抓舆论监督的时效性

舆论监督是目前我国对行政机关行政行为监督的最常用、最有效的手段之一，但是在舆论监督的时效性方面还存在着以下问题，主要表现在一些群众反映的问题得不到相关政府部门及时的反馈和处理，直至新闻媒体的报道与跟踪调查，才能引起有关部门的重视与跟进。首先，时效性是检验人民政府工作能力的重要标尺，政府机关应该彻底的改变“门难进、脸难看、事难办”的工作态度，真正为人民办实事、办好事，真正能够想人民之所想、急人民之所急，提高办事效率。其次，时效性是检验新闻媒体工作水平的有效尺度，对新闻媒体工作者要求是：一要时刻牢记自己的社会职责和使命，不断提升自我的道德修养，始终保持一身正气，不畏强权，敢于求真、较真；二要不断提升自我的业务能力和业务素质，勤学多练，在文笔写作、新闻报道、抓新闻热点等媒体人业务能力培养的上下苦功夫，努力做一名合格的新闻人；三要真正深入群众之中，体验群众生活，从群众中寻找素材，及时报道群众的利益诉求，讲求实事求是，即能够察实情、干实事、说真话、动真情。

（三）实现舆论监督的制度化

邓小平说过：“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”①《邓小平文选》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第270页。这里的监督既包括新闻媒体的监督，也包括广大人民群众对政府行为的监督。我们提倡的“监督”是要建立一整套舆论监督制度，一方面要努力健全监督渠道，保障人民对政府机关和其他事业单位监督渠道的畅通，保证人民群众的意见和建议能够得到切实有效的回应；另一方面也要建立规范化的监督机制，切实消除人民群众对党和政府的误解。具体有以下几点要求：一是要完善新闻媒体监督的有效性机制。制定和完善相关法律，保障新闻媒体监督的各种权利。二是要健全人民群众监督的有效性机制。既拓宽人民群众对政府机关监督的渠道，也要规范人民群众提建议、维护权益的方式。

英国行政法学家威廉·韦德认为，法治政府意味着：政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据；政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。建设法治政府就是要把权力关进制度的笼子里，政府的各项行政行为都必须有法律依据，必须受到一整套的规则和原则办事。②[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，北京：中国大百科全书出版社，1997年版，第25页。在当代中国，应努力建构“法律约束机制”、“司法约束机制”、“党内约束机制”、“舆论约束机制”这样“四位一体”的制度格局，这四个方面内在有机结合而凝成的合力，统一于中国法治政府的建设过程中。

责任编辑：孙艳兰

* 本文系北京高校中国特色社会主义理论研究协同创新中心（首都师范大学）“马克思主义与当代中国文化建设”（PXM2016_014203_ 000107）的阶段性成果。