西藏农牧民参与政府绩效评估的现状及问题研究

农牧民参与政府绩效评估能够改善政府的公共责任机制，提升政府的工作效率及服务质量，对于政府决策的科学化及行为合法化的提高有积极的促进作用。西藏农牧民参与政府绩效评估有一定的积极性，但也存在不少问题。政府部门应加强绩效评估宣传，加大人力资本投入，畅通信息传播渠道，完善利益表达机制，不断推进政府绩效管理，建设人民满意的政府。

农牧民参与政府绩效评估不仅体现了以人为本的思想，也是落实科学发展观的具体体现。有鉴于此，笔者以西藏农牧民为研究对象，对其参与政府绩效评估现状进行粗浅分析，并阐释完善思路，以期进一步完善农牧民参与政府绩效评估的过程。

相关概念阐释

西藏农牧民

农牧业在西藏的经济社会发展中发挥着重要的作用。西藏和平解放前，农牧民生活在奴隶主的压迫下，失去人身自由；西藏民主改革后，随着土地改革的完成，广大农牧民拥有了自己的土地，成为了土地的主人。改革开放使农牧民的意识较之前有了很大改变，其社会文化及参与意识也得到不同程度的提高。在此背景下，笔者认为，西藏农牧民即是指生活在西藏地区农村及牧区的生活主体，既包括现在从事农业或牧业的劳动者，也包括那些因各种原因进城的务工者。

政府绩效评估

“绩效”一词最早起源于西方国家，后在中国管理学领域逐渐兴起和发展，政府绩效评估即是将政府及其部门在一定时间段内的工作成绩及效果与之前邻近时间段内的表现作对比，进而得出评价结果的过程。

夏书章将政府绩效评估看作对政府部门及其工作人员的工作做出评价及判断的活动。[1]陈振明认为政府绩效评估的微观方面是对个人工作的评价，宏观方面则是对政府绩效的评价。[2]笔者认为，政府绩效评估就是政府及其他部门或社会组织通过多种途径和方法，选取一定的时间周期及评估标准，充分发挥多元评估主体的作用，对政府决策和管理行为所产生的效果或影响进行一定的比较分析及评价测量。

西藏农牧民参与政府绩效评估的必要性

首先，从农牧民的角度来看，公共产品最终受益者是农牧民自身，参与政府绩效评估赋予农牧民一定的决断权及发言权，有助于促进农牧民“主人翁”意识的提升，以积极主动的态度参与到政府绩效评估中。

其次，从政府的角度来看，农牧民参与政府绩效评估能够改善政府的公共责任机制，提升政府的工作效率及服务质量，对于政府决策的科学化及行为合法化的提高有积极的促进作用，能够增强农牧民对政府的信任及满意度，提升政府形象。

最后，从民主的角度来看，政府绩效评估的发展趋向于以人民为导向的多元化方向转变，政府与扮演社会公众的农牧民之间是一种服务的、相互合作的关系。政府部门应发挥好政府的公共服务职能，积极顺应民主社会发展的必然趋势。

从曲水县看西藏农牧民参与政府绩效评估现状

拉萨市曲水县农牧民参与政府绩效评估现状

曲水县地处拉萨市西南部，位于拉萨河下游，雅鲁藏布江中游北岸，西面与当雄县接壤，北邻堆龙德庆县。全县总面积为1680平方公里，辖1个镇、5个乡、17个村民委员会。2000年第五次人口普查显示，全县有6913户，29633人，其中藏族人口28888人，占全县总人口的94.9%。[3]当前，曲水县农牧民参与政府绩效评估成效明显：

其一，农牧民参与热情日益高涨。经济利益是其参与的主要动力，截至2016年，曲水县农牧民人均可支配收入达到11110元，同比增长10.31%。[4]

其二，农牧民参与绩效评估的主体越发广泛，社会利益主体也逐渐增多，壮大了参与公共事务的队伍。

其三，社会民意逐渐得到重视，公民评议内容也被纳入了政府绩效评估的过程中，官方网站上设立的互联网举报中心，为绩效评估活动搭建了良好沟通平台。但政府部门还应清醒地认识到，在上述过程中仍存在诸多不足，需要进一步加以解决。

曲水县农牧民参与政府绩效评估面临的困境

农牧民参与意识不足，积极性不高

当地农牧民对于政府绩效评估这一概念的了解微乎其微，因为其日常生活中很少有机会或者途径来了解政府部门的公共服务及管理活动，或者他们觉得政府部门的事与他们无关，使得农牧民普遍参与绩效评估的意识表现显得不足，这与传统文化和教育程度的影响是分不开的。此外，由于目前西藏自治区大多数县级政府部门在绩效评估的理念和方式上主要還处在管制的阶段，传统的行政管理模式仍存在，这在一定程度上限制了农牧民参与的积极性。在绩效评估的过程中，涉及农牧民参与的范围较窄，内部为主、外部为辅的评估类型使得农牧民参与政府绩效评估的积极性不高。

农牧民参与能力有限，主体独立性有待提升

对于曲水县农牧民而言，在日常生活中很少有机会接触到绩效评估。当接触到这些新鲜事物时，他们难免会显得力不从心，相关的技能培训及知识的缺乏使得农牧民参与能力有限。农牧民参与政府绩效评估的主体独立性也仍有待提升，有些人受被评估对象等的影响，未能给予评估对象客观的绩效成绩。农牧民大多认为绩效评估主要是政府部门的事，他们的参与不过是走个形式，即便是参与了也不知道如何着手进行评估，以致具体的评估过程中出现人云亦云的现象，使他们缺乏独立思考的能力，无法准确地发表出自己的真实意见和建议。

信息渠道不畅，沟通机制不完善

目前，评估主体，尤其是外部评估主体对绩效信息的了解主要依赖于目标绩效领导办公室、网络或是报纸上提供的资料，对绩效信息的接收不仅没有专门的机制，而且信息接收范围窄而浅。[5]当前，在开展绩效评估的过程中，曲水县政府的有关部门在评估前往往未充分地进行宣传，使得本就地处偏远地区的农牧民更是接受不到关于政府绩效评估的有效信息，无法进行判断，农牧民随意填写、走过程、提笼统意见，而非真正参与绩效评估。

完善曲水县农牧民参与政府绩效评估的思考

加强政府绩效评估宣传，提升农牧民参与积极性

政府在开展绩效评估时，有必要进行一定范围的宣传教育，激发农牧民参与的积极性，帮助农牧民正确认识到其具有我国法律所赋予的参政议政的权利。具体来讲，政府部门可定期进行一定的社会调查、民意测验等活动，适当地向农牧民宣传其在政府绩效评估活动的积极作用，利用广播、电视等渠道进行宣传，让农牧民更多地理解绩效评估的概念、内容，提升其参与绩效评估的积极性。此外，还可依据曲水县独特的资源和区域特色发展经济，提高农牧民的科学文化素质，进而增强对农牧民的政治教育，使其成为具有坚定政治立场、责任感、现代化的新型农牧民。

加大政府人力资本投入，增强主体参与独立性

要提升农牧民参与政府绩效评估的能力，还应使其具备一定的认知及行为能力，抓好教育是当前的主要工作。因为教育是曲水县乃至整个西藏自治区农牧民参与政府绩效评估的钥匙，是决定其参与态度的重要因素，更是提高其参与能力的重要保障。此外，曲水县政府部门还可依据当地实际对农牧民进行相关职业技能培训，使政府绩效评估活动顺利且有序地开展。此外，政府绩效评估的开展还应注重培养农牧民的独立性，旨在进行政府绩效评估时让农牧民真正做到客观且实事求是，不受被评估对象的影响及制约，敢于把自己真实的意见或建议表达出来。

畅通信息传播渠道，完善利益表达机制

为了进一步推动并完善政府绩效评估，采取相应措施畅通信息传播渠道，完善利益表达机制就显得十分必要。在曲水县，政府及有关部门应加快信息化发展步伐，借助电子政务提升信息传播速度，进一步推进政务公开、透明化。同时，“强基惠民”工作应在原有基础上持续推进，使驻村工作人员成为联系政府及社会民众之间的纽带，进而可以使信息的传播渠道更加畅通。在此基础上，还应积极完善农牧民的利益表达机制，拓展其功能性，确保农牧民能够以适当的方式、合理地表达其正当的利益需求，确保其更好地以主人翁的姿态参与到经济社会发展的潮流中。

参考文献

[1]夏书章.行政管理学[M].中山大学出版社，2008.

[2]陳振明.公共管理学[M].中国人民大学出版社，2005.

[3]《拉萨市曲水县地方志》编纂委员会：《曲水县志》.中国藏学出版社，2010年版，第56-61页.

[4]曲水县政府新闻网：http：//www.xzqsx.gov.cn/cgjj_3663/201704/t20170419_1770908.html

[5]张建新.民族区域自治地方政府绩效评估体系的构建趋向.前沿，2010（09）.

作者简介

代立双 西藏民族大学管理学院在读硕士研究生，主要研究方向民族地区公共管理