村规民约的备案审查机制研究

摘 要：随着社会转型，以血缘和地缘为基础的农村社会的利益矛盾加剧，历史证明村规民约是解决矛盾很好的工具和手段。村规民约同时又是时代的产物，必须要和时代需求和时代特征交融契合，纵览诸暨市的村规民约颇有问题与缺陷存在其中，问题和缺陷的解决最关键的一步就是建立健全村规民约的备案审查机制。而大唐镇路西新村在此方面的丰富经验可以被广泛借鉴，具有研究价值和借鉴意义。

关键词：村规民约；备案审查机制；诸暨；实证考察

“村规民约”不仅是中华民族几千年来在道德传统上达成的区域性共识，在当代更是基层自治的重要手段和填补法律空白的重要形式。自党的十八届四中全会以后，中国共产党党中央“基层是党的执政之基、力量之源”的精神为基层法治提供了重要的指引，如何针对自然、人文条件各异的村庄因地制宜制定合适的村规民约是基层自治的一项重要的现代化探索。笔者基于诸暨市的实证考察，对村规民约最为重要的订立审查制度——备案审查机制进行了分析研究。

一、村规民约瑕疵源于备案审查机制的缺陷

截至2016年初，诸暨市全市已經有521个村（社区）制定了自己的“村规民约”（包括社区公约）。虽然村规民约已经在诸暨市各村普遍推行和制定、修改，但是纵览现行村规民约，其中隐藏的问题不少，比如在东和乡王家宅村的村规民约中写到：乱扔、乱放垃圾到河，如有发现当场阻止，不听劝告、屡教不改，采取重点教育，并收取10-100元处罚。村规民约不是法律法规，不应设置处罚性规定，而应以其他责任条款形式出现。另外出嫁女、入赘女婿等群体的权益往往在村规民约中得不到公平的对待，“重男轻女”的历史遗留问题非常突出。[1]总的来说，可以把村规民约中存在的问题归结为：规范性不强、规则明显滞后、规则制定模糊执行性不强、制定程序民主性不高。笔者认为，前述种种问题的存在与村规民约订立的审查制度——备案审查机制存在很大的缺陷和漏洞存在重要的关系。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条明确规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”村委组织法明确规定了村规民约的制定主体是村民会议，制定过程中需要乡级人民政府的备案审查。而在当前，很多村委会备案意识淡薄，加上一些乡镇政府对村规民约的备案工作也抓得不紧，使得该备案程序形同虚设。[2]即使按照村委组织法的规定在制定和修改村规民约时进行备案审查的，其备案程序的规范性和审查的严谨性仍然值得深深的怀疑。另外，由于法律对村规民约的备案审查机制没有作出细致的规定，也导致了备案审查的程序千差万别。[3]笔者在实证考察中发现诸暨市村规民约的制定和修改过程同样存在着这样的问题：在实际操作中，几乎大多数乡镇人民政府没有建立村规民约备案审查机制，导致村规民约的合法性审查环节严重缺失。

二、路西新村村规民约的备案审查机制

“枫桥经验”创立于诸暨市枫桥镇，是优秀的地方自治经验。绍兴市自十八大四中全会以后加大了对村规民约重视程度，确定了以诸暨市枫桥镇等18个乡镇（街道）作为市级试点对象。笔者在对诸暨市的实证考察过程中，发现了以大唐镇路西新村为代表的村规民约“三步”备案审查机制。程序正义一直被认为是实质正义的重要保障，路西新村在村规民约的制定和修改过程中首先将程序明确分为起草、审议、表决、公示备案四个阶段。在公示与备案阶段，首先由路西新村具有专业法律知识和具有较高法律素养的法律顾问对制定或修改的村规民约进行审查，审查的内容包括但不限于：是否存在不合法需要删除的内容；是否存在需要清除的村规民约中的性别歧视条款；是否制定了体现性别平等条款；审议合格后交由村庄按照村规民约修订程序进行表决；不合格或有重大分歧者暂时搁置，延缓表决，推迟修订。之后，将由专业法律顾问审查后的准村规民约在村内公示7天，由村民群众进行审查，这是村民自治和村民作为主人翁地位的具体体现。制定和修改法律要符合国情，作为准法律的村规民约的制定和修改同样要符合村情，只有符合村民利益的村规民约才称得上是因地制宜的村规民约。最后要进行的备案审查步骤就是村委组织法规定的由镇、乡级人民政府的备案审查程序，这是最为关键，也是最后一道防止村规民约出现重大瑕疵纰漏的“关卡”。乡镇人民政府多会采取成立专门领导小组的方式专门就“准村规民约”的以下内容进行重点审查：村规民约是否与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触；是否有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容；制定过程是否违反了民主议定程序。经过审查，被认定合格的村规民约可以备案并且通知村委会，对不合格的村规明约要明确指出其中不符合要求的缺陷和问题并说明理由，并限期一个月责令村委会重新修改。

三、价值和借鉴

截至目前，路西新村在村规民约备案审查机制方面经验丰富，同时也制定出了像大唐镇路西新村村规民约制度、重大事务民主决策制度、经济责任审计制度这样一批优秀的村规民约，基本形成了1（1套村民自治章程）+1（1套村规民约）+X（多个实施细则）的乡村自治规则体系，在基层治理中取得了丰硕成果。路西新村村规民约备案审查机制“三步走”：第一步利用村法律顾问的专业知识和法律素养预先对制定的村规民约进行内部的内容审查，做到人民政府审查备案前已经剔除很多不合法的内容；第二部通过公示进行群众性审查，满足绝大部分村民的利益，在合法的基础上做到了合理和因地制宜；第三步则通过人民政府对村规民约的制定程序和内容进行全面性的外部审查。但是诸暨市有些村至今未建立村规民约，或者像应店街镇所有行政村村规民约内容全部重复雷同，且内容空洞流于形式，甚至像东和乡王家宅村有违反法律法规之嫌的处罚性村规民约出现。路西新村多层次内外部结合的备案审查方式和严谨的程序规范值得普遍推广和学习，极大地丰富了“枫桥经验”的内容，对整个诸暨市乃至全国各地村规民约的制定都具有很好的借鉴意义。

参考文献：

[1]奚冬琪.别让乡规民约成为侵犯农村妇女权益的“工具”——张黎明委员建议建立村规民约审查和纠错机制[J].人民政协报，2015-03-09（18）.

[2]李炳凤.村规民约合法性审查机制研究[D].江西：江西师范大学，2012.

[3]杭州市司法局课题组.城乡变迁背景下的村规民约研究——以杭州市为例[J].法治研究，2010，12：52.

作者简介：

孟钢杰（1997～），男，汉族，籍贯：浙江绍兴，学历：本科，单位：杭州师范大学。