学前教育治理体系和治理能力现代化研究的回顾与展望

马中英　李秀敏

[摘要]当前我国“教育治理体系和治理能力现代化”研究布展主要集中于大学教育、职业教育，还缺少对学前教育层级的关注。无论是从推进“教育治理体系和治理能力现代化”、破解学前教育热点、难点问题层面还是从建设学前教育公共服务体系的需要层面，学前教育治理体系和治理能力现代化研究都是必要的。

[关键词]学前教育治理；治理体系；治理能力；现代化；现代性

十八大报告提出到2020年教育现代化要基本实现，“实现教育现代化，教育治理要率先现代化。”“教育治理体系和治理能力现代化”是一项系统工程，需要在各级各层教育领域展开，当前我国“教育治理体系和治理能力现代化”研究布展主要集中于大学教育、职业教育，还缺少对学前教育层级的关注。学界已就此问题进行了探讨，但是系统研究还有待于进一步开展。我国目前学前教育治理研究状况如何，学前教育治理体系和治理能力现代化是否必要，是否可行，应从哪些角度开展系统的研究是本文着重论述的内容。

一、国内外研究现状回顾

（一）国内研究现状

国内学术界在这一领域的研究主要集中在探讨当前学前教育治理的困境与破解策略上。骈茂林（2012）认为，由于治理责任不明确、治理理念不清晰，以往我国学前教育公共服务水平受制于地方政府自身的努力程度，学前教育治理结构、过程和结果呈现明显的“碎片化”特征，并将此归因于政府学前教育公共服务职能不明晰；学前教育服务的制度供给不足以及学前教育服务标准缺失和监督机制缺位。时丽（2015）认为我国学前教育的发展还存在政府投入严重不足、学前教育公平缺失等问题，其根源是学前教育治理结构的失衡。并且指出市场、民间力量和家庭也是学前教育的重要治理主体，要理清政府与其他治理主体之间的关系，明确治理体系各主体的参与领域和职责，实现学前教育治理体系的创新，从而促进学前教育的良性发展。

（二）国外研究现状

国外研究的突出成果集中于以下几项：（1）学前教育的多元立法。英国《儿童法案》（2004）和《儿童保育法案》（2006）的颁布，为进一步明确建立、健全政府职能，明确相关重要部门和责任人的职能和职责，实施整合服务为所需的机构重组和跨部门合作机制提供法律支持。德国政府制订了《儿童和青少年福利法案》（1992）、《托幼机构拓展法案》（2004）等，以保障学前教育与基础教育之间的连续性。（2）实施学前教育“弱势补偿”方案。国家制定并在全国范围内实施系统的学前教育发展项目和发展计划是当今世界上许多国家促进学前教育发展的重要措施。（3）鼓励机构的多元发展。国外学前教育机构的供给途径有国家教育部门、地方政府、社区、教会、慈善团体、学校、企业、私人等。

（三）研究述评

通过对国内外既有研究成果的检视发现：（1）对学前教育治理的研究还不成熟。治理的理念早在上世纪90年代就已引入国内，学界对其的分析也不可谓不多，然而结合中国国情和体制特征进行的有价值和有力度的分析依然不多见。（2）在立法多元、均衡发展、课程设置理性化、治理主体多元化方面，国外已有了实际操作，但是基于自己的国情，我們难以照搬他们现成的理论和经验。（3）“教育治理体系和治理能力现代化”作为“国家治理体系和治理能力现代化”在教育领域的延伸，应该在各级各类教育展开全面的研究，而学前教育层级的系统研究还未展开。

二、学前教育治理体系和治理能力现代化的必要性分析

首先是落实中央政策，推进“教育治理体系和治理能力现代化”的需要。党的十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家改革的总目标，落实到教育领域就是要通过全面改革，完善科学规范的教育治理体系，形成高水平的教育治理能力。当前教育工作存在的诸多问题，都可以“牵引”到学前教育层级，学前教育的治理现代化研究在教育的基础环节，将起到推进“教育治理体系和治理能力现代化”的作用。

其次是破解学前教育热点、难点问题的需要。袁部长提出了当前教育工作的问题，其中之一便是学生的创新精神和实践能力不足。习惯于用分数管学生，制约了学生的创造性；习惯于用升学率管老师，制约了教师的创造性。问题“牵引”到学前教育层级就要杜绝学前教育小学化。但是，学前教育存在的“问题”是动态的、流动的，要破解难题，则离不开治理体系和治理能力的现代化。因而这一研究将为破解学前教育热点、难点问题提出可供参照的对策建议。

再次是建设学前教育公共服务体系的需要。“学前教育公共服务体系是指在政府、社会和市场等主体的参与下，将公平、优质的学前教育惠及所有农村适龄儿童的管理保障体系，具有公益性、普惠性和政府主导性。”学前教育治理的最终目标是实现善治（good governance），善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。学前教育属于公共产品，要实现其“公益性”与“普惠性”就要规避单单依靠市场进行学前教育资源配置的缺陷，要在政府发挥主导性作用的前提下，通过多元主体“共治”来保证学前教育资源的优化配置，这样学前教育才能最广泛地惠及到“弱势”适龄儿童。

三、学前教育治理体系和治理能力现代化可开展的研究路径

第一，要在厘清学前教育治理体系和治理能力现代化的内涵方面做出努力。因为明晰概念是进行科学研究的逻辑前提。首先，学前教育治理与大学教育治理、职业教育治理有相同也有不同之处，从治理的本质来讲，都是对主体利益的协调与整合，区别就在于学前教育治理涉及的利益主体的特殊性，学前儿童的发展是我国学前教育一直关注的焦点，国内知名专家都普遍认为应该充分尊重儿童发展的规律性，杜绝学前儿童的超前教育，学前教育的“去小学化”旨在通过科学教育培养幼儿的创造力、想象力与动手能力，而非集中在小学知识的掌握。其次，治理体系和治理能力是学前教育治理现代化的两个必要维度，治理体系是规范政府、学校、市场等多元治理主体的权利与行为，维护公共教育事务和提供优质教育公共服务的一系列制度和程序。治理能力是治理主体，即治理组织和相关人员开展治理活动，实现治理目标的能力。治理体系现代化是学前教育体制改革的核心任务，治理能力现代化则是学前教育现代化的重要保障。

第二，应关注学前教育治理的“现代性”意蕴研究。学前教育治理现代化，不是“化”为现代学前教育就算完成任务，而是要在现代学前教育的基础上，追求更为长远的“现代性”。对于学前教育治理的“现代性”意蕴可分别从治理理念、治理主体、治理机制、治理工具、治理过程几个维度展开。按照现代性所秉承的“大写的人”（即主体性）及“大写的理性”特征，学前教育治理理念需要凸显公平、民主与效率；治理主体要凸显多元化特征；治理机制要凸显法制之理性以及市场之理性特质；治理工具要注重法律与契约；治理过程要凸显“互相承认”、“民主协商”等特征。现代化是现代性的获得过程，学前教育治理的“现代性”是什么，直接决定了学前教育现代化的走向。

第三，可关注学前教育治理体系和治理能力现代化的现实障碍研究。这是关乎“传统”与“现代”的激烈碰撞，矛盾的集中爆发点。学前教育治理体系和治理能力现代化的实现主要受制于，学前教育法制不足、传统一元化管理理念、缺乏规范市场和成熟社会组织等因素。目前我国的学前教育立法还不够完善，综合国外研究成果，可以发现发达国家在学前教育立法层面呈现了多元化特征，这也是立法完善的体现。由于我国特殊的国情，我国管理理念在一定程度上还受封建制度的影响，管理理念陈旧，主要以政府的一元化管理为主，治理主体的多元参与还不能完全实现。规范的市场和成熟的社会组织是学前教育治理的“胚囊”，市场和社会组织在一定程度上还受制于特殊的“权利”机制。如何突破“传统”与“现代”的激烈碰撞，是实现学前教育治理现代化的关键。

第四，应关注学前教育治理体系的整体构建研究。学前教育治理体系的建构主要体现在宏观和微观两个层面，宏观层面集中于研究建立和完善具有地方特色的地方性法规，从地方法规开始，逐步开展教育改革的实践，从实践中总结经验，从而完善国家层面的法律体系。微观层面首先关注建立开放、多元主体参与的学前教育投资组织及其体系，我国幼儿园的办学体制以公办和民办相结合为主，对于民办幼儿园的投资组织以及多元主体投资并参与幼儿园管理的具体规章和政策都要有相关的法律规范和制约。除此之外还要关注建构和完善社会问责和评估监督组织及其体系等，社会问责以及第三方监督起到了从外围督促学前教育治理的规范化和合理化的作用。

第五，应关注学前教育治理能力现代化的可操作性对策研究。治理能力现代化是对学前教育治理主体提出的要求，治理主体大致可以分为治理组织和治理主体（治理个人）。治理主体治理能力的提升是学前教育治理现代化的重要保障，针对治理組织，主要是需要明确治理组织的具体责任与治理权限，在治理组织的规范化运行以及需要遵守的准则上做出努力，规范化的治理原则可以促使治理组织发挥效能。针对治理人员，高效的协商沟通能力是不可缺少的，同时还要有分担能力的培养，并且在监督和评判能力上也要下足功夫，以保证参与学前教育治理的效率与质量。

（责任编辑：封丽萍）