我国行政执法检察监督的现状及制度完善

摘 要：2001年国务院下发的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》寓意着“两法衔接”工作的初露端倪。十八届三中全会提出要“完善行政执法与刑事司法衔接机制，加强对行政执法的监督”。十八届四中全会对“两法衔接”进一步明确。在“两法衔接”为背景的司法大环境下，检察机关对行政执法活动的监督亦是加强对政府活动司法监督的题中之意。本论文通过阐述分析域外和台湾地区行政执法检察监督情况，进而对中外行政执法检察监督做比较研究，对较适合我国国情的内容加以借鉴。同时，深入分析影响我国行政执法检察监督机制形成、完善和发挥最佳效果的瓶颈性因素，以期完善我国行政执法检察监督程序和机制。

关键词：两法衔接；行政执法；行政执法检察监督；机制完善

1 行政执法检察监督概述

1.1 行政执法检察监督界说

我国法学界和司法界对行政执法检察监督中“监督”范畴的理解以及“检察”的权限尚有争议。就“监督”一词的词义可从四个方面理解：主体的外在性、内容的非执行性、指向的不可回复性、目的的控制性。用监督来约束行政执法是行政执法监督的基本目的，即是对行政执法活动实施的监督。有些学者认为对行政执法活动监督的范畴应为行政执法主体实施的行。行政执法检察监督是一种基于检察权基础上的監督，然而，纵观我国学界各流派，对检察权的性质及定位争论不休，分歧很大。至于其属于司法权还是行政权，本论文认为：检察权是国家法律监督权，尽管检察权具有一定的司法性质，但这并不影响其作为国家专门法律监督机关的性质。我国现行宪法和检察院组织法虽已明文规定人民检察院是国家法律监督机关，但人民检察院并不具有一般的法律监督权，而是依照法定监督权、法定监督方式履行监督职责，检察机关对行政机关一般违法行为的监督没有得到法律的明确授权，但是根据宪法赋予的检察机关法律监督权可知检察机关对行政机关执行法律的行为有检察、督促的权力，并对违法活动有检举、制约、纠正的权力，因此，本文认为对行政机关的抽象行政行为也应系属行政执法检察监督的范畴。

1.2 行政执法检察监督的宪法基础与法理依据

1.行政执法检察监督的宪法基础

我国检察机关作为人民代表大会制度下的专门法律监督机关，对行政权起着重要的监督作用，这是宪法赋予检察机关的职责。检察机关通过对具体行政执法行为的直接监督、间接监督，纠正行政滥用职权、行政违法，维护法律的尊严，保护人民的权利和自由；通过对行政抽象命令的监督启动程序将违法的行政抽象命令提交权力机关。因此，行政权的检察监督是检察机关按照人民代表大会授权对行政权实施的宪法监督，是人民代表大会为监督行政权，从而将行政活动统一到立法机关意志上来的一种实现方式，即督促行政机关恪守依法行政之宪法职责。由于检察权主要表现为程序性的权力，因此就其本质而言，是一种程序意义上的监察、督促，对行政执法活动程序性的提出“异议“，该“异议”具有宪法上的强制性效力。由此可知，我国行政执法检察监督的本质是检察机关履行宪法职责，通过对行政机关行政违法或滥用职权提出强制性“异议”的方式，督促其正确行使权力，以保障国家法律统一正确实施。

2.行政执法检察监督的法理依据

行政执法检察监督是分权制衡思想的体现。国家权力制衡是古今中外亘古不变的主题，西方国家推行三权分立制度，将政府权力分为立法、行政、司法三个部分。而我国检察权与行政权属于并行的权力，但相对来说我国检察权处置国家事务的权限范围最小，尤其是它不直接配置资源，不对当事人权利义务做终端处理。从分权理论看，检察权不足以制衡行政权，但我国最高权力机关将专门法律监督权赋予检察机关，以对行政权实行法律监督，使得检察机关具有独立的监督地位，用以防止行政权的异化，特别防止行政权专横，切实维护公共利益、维护宪法的尊严和法制的统一。

行政执法检察监督是保障人民权利和自由的体现。对人民的权利和自由而言，影响最大、最深入的公共权力必然是与生活工作密切相关的行政权，而行政执法机关对行政权力的行使常常表现出一定的强制和压制，赋予行政相对人以义务，并实现对社会资源的配置，一旦行政执法权力不受约束而滥用，就可能极大的损害到行政相对人的权利。从而对行政机关自由裁量权的具体监督任重而道远，行政体制内部的监督尚达不到制度的要求，完善对行政自由裁量权的检察监督，加强对庞大的行政权的制衡对保障人民权利和自由必要而关键。

1.3 行政执法检察监督的必要性和价值

行政执法检察监督是补足行政机关内部监督的缺位、制约行政执法权的肆意侵犯性和扩张性的现实要求。政府行政机关作为公共利益的代表，其最重要的目标之一是实现公共利益的最大化，然而，各种利益集团相互作用、相互竞争，追求构成利益集团的个人利益和偏好。行政机构内部监督的局限性，使他无法从根本上改变利益本位的思想。我国处于经济、社会快速转型的关键时期，随着社会主义市场经济的的深入发展，政府与市场的关系协调愈加的难以把控，尤其是涉及政府监管的领域，政府经常趋于利益的诱导而被利用，成为掠夺的工具，行政违法行为、腐败行为又使得公共政策的制定缺乏科学合理性、公益性，导致行政执法行为从最根本上损害人民的根本利益。行政机关对行政权的滥用和肆意扩大的现实趋势要求外部国家机关对其加以监督、制约并予以提出纠正，检察机关作为宪法赋予法律监督权的国家机关，当然应该肩负起监督的职责。

检察权是一种主动、积极的公权力，其发挥的监督作用空间较大，这种权力似乎天生就具有对其他并行的公权力的“纠正”、“检举”、“弹劾”的性质，这种监督是其他权力无法替代的，无论是对行政执法行为的监督，还是对规章以外的规范性文件的监督，均体现检察监督的独特价值。

2 域外国家和地区行政执法检察监督

2.1 英、美两国行政执法检察监督简述

英、美两国的行政执法监督渗透着浓厚的权力制衡理念，相比较于我国，英、美两国的行政执法检察监督制度大异其趣。

英国是君主立宪制国家，为了防止检察权过度受制于行政权与司法权，充分实现检察权自身效能的发挥，其设置了以检察总长为首的国家检察机构——皇家检控署。检察总长由首相从执政党的下院议员中提名任命，代表着王权，这是其维护公共利益的正当性基础。从法律地位和授权权限来看，总检察长是政府大臣，有权任命檢察长并监督其工作，除了拥有一般的检控职权外，检察总长可以就法律问题向政府的官员提出建议，申请禁止令应对非法行使职权的公共机关。同时，议会有督促皇家检控署高效运作的权力，但并不能干涉具体案件的处理，因此皇家检控署不会受到议会和内阁的过多干涉，从而能在一定范围内有效的监督行政权。

在具体的行政执法检察监督中，英国形成了较为成熟的制度，主要体现在检察机关对行政机关违反法律规定，损害公共利益的行为进行监督。这种监督方式即检察总长可以在特定情形下参与到行政诉讼中。同时在行政诉讼中，检察总长可以享有行使原告的相应权利，在法庭上发表意见和评论，如果检察总长认为法院判决不合法或者不合理时，可向上一级法院申请再审。

美国虽属于英美法系国家，但在行政执法检察监督中凸显其独特的特征。具体而言，美国检察官的基本定位是公共利益的代表，它不是普通的当事人，而是代表着国家。所以，美国《行政程序法》第518条第2款规定，基于国家利益的考虑，联邦总检察长可参与与此相关的任何行政或民事案件。此外，检察机关还享有建议权和纠正权，检察官据此可以申请罢免行政官员和中止行政行为。囿于检察机关自身的能力，美国在公益诉讼中形成了极具特色的“私人总检察官”制度，还允许私人和社会组织以检察官的名义，主动与侵害公共利益的行为或行政不法行为斗争，共同致力于维护和保障公共利益。

2.2 我国台湾地区行政执法检察监督简述

我国台湾地区目前就是遵循孙中山“五权宪法”思想，实施“五权分立”，将国家权力划分为5种，分属立法院、行政院、司法院、考试院和监察院。按照这个制度架构，检察权只是作为行政权的一部分，其检察独立性没有像司法独立一样受到重视。但监察权是完全独立于其他“国家”权力的，上至“大总统”下至一般官吏皆在其监督对象内。因此对台湾地区的监察权运行机制进行相应的借鉴也是对完善我国检察监督的良好途径。

监察权具有很大的强制性，而且法律为该种权力的运作设置了保障。就具体的权限而言，监察官的纠举权是监督行政权强有力的手段，包括调查违法官吏、提出具体处分意见，并督促主管机关对其作出处分，如果主管官员不作为，则可追究其渎职的法律责任，甚至弹劾主管官员。相对于检察权而言，监察权在监督行政权上扮演极为重要的角色，而检察权主要职能是公诉职能，固守于诉讼的营垒，主要是对法院的审判进行制约，远远无法与监察权相提并论。

3 中外行政执法检察监督的历史比较

3.1 与英、美两国行政执法检察监督之比较

英、美两国的行政监督机制呈现出多元化，检察机关的监督只是其中的一小部分，并非主要的监督力量，但检察机关对行政权发挥的制衡作用也不可小觑。

总体来看，英、美两国的法律上明确了检察机关对行政权的监督，对监督的价值和目的也十分清晰，有两方面值得我们认真思考与借鉴。第一方面即检察机关对行政机关执法的监督正当性来源。英国皇家检控署的法律定位和权限有明确的法律规定，检察总长则是在下院议员中选举产生，有着合法、扎实的正当性基础，能够在履职时充分发挥其权限；美国在法律制度上为检察机关作为国家利益代表的身份提供了依据，而检察官的基本定位则是公共利益的代表，这使检察机关在行使职权时能够果断、迅速维护和保障国家利益、公共利益；在我国，检察监督在法律上囿于诉讼监督，对于行政执法的监督尚未上升到法律的层面，这是制约检察机关监督行政执法活动的主要因素。另一方面即是检察机关的权威性强，英、美两国的检察机关在履职时，可行使一些具有司法性质的权力，在调查时可向相关人员签发传票，强制传唤接受询问等，在特殊情形下，调查取证时可以行使法院所拥有的权力，我国对行政执法监督则是较为软弱，缺乏对行政执法机关及人员的刚性约束，达不到良好的效果。

3.2 与我国台湾地区行政执法检察监督之比较

我国台湾地区的检察机关对行政执法的监督几近空白，而监察院的监督确是扮演最主要的角色，这取决其自身的独立性和较大的权限。我国尚未有与监察院完全相对应的机构，但是就我国检察机关而言，独立的法律监督机关地位与之相类似，来自于外部独立的监督确实是极为有效的，我国检察机关在对行政执法的监督中，其独立的地位为其提供了良好的条件和基础，但是就实现对行政执法的监督而言显得略微不足，借鉴我国台湾地区的制度设计，赋予检察机关相应的行政执法监督权是有效解决这一问题的选择路径之一。

4 我国行政执法检察监督现状及问题

4.1 行政执法的现状

我国行政执法仍然存在一些较为突出的问题，对法治社会的构建带来了造成了一些消极的影响。主要表现在现行政执法体制存在较大缺陷，缺乏明显的法治特性，执法手段落后；有法不依、执法不严、执法违法现象严重；行政执法监督机制不健全；以及行政执法人员整体素质不高，难以适应新形势下行政执法工作的要求等方面问题。

4.2 检察监督的现状

首先，在监督效果上，检察监督的效果各地区差异很大，行政执法机关对检察机关行政执法监督的态度呈两极分化状。多数情况下行政执法机关会积极配合、主动接受监督，也有很多情况下行政执法机关会消极配合、推诿敷衍监督，但极少数会出现行政执法机关明确反对、抵制监督的情况。其次，在监督的范围和前提方面，现实中，检察机关是部分监督而不是全面监督，是针对刑事诉讼这一范围的监督；检察监督的前提是行政执法机关正确、全面的履行自身职责，检察机关是在案件性质的升级时，达到了入罪的标准后才介入的。最后，在监督程序方面，由于没有可具体操作的程序规范，行政部门的执法信息对接不畅，相关行政部门配合程度低，集中于事后监督、少主动监督，行政执法监督刚性不足，没有相应的追责措施，显得监督无力。少量情形下遇到的问题有：行政执法监督无法律依据，监督人员没有经验、无从监督。

4.3 我国行政执法检察监督存在的问题

（1）检察机关的监督范围有限。目前检察机关对行政执法行为的监督主要是行政诉讼监督、查处职务犯罪、立案监督、对劳动教养机关的活动实行监督等四种情况，而对于行政执法机关的一般违法行为则只能通过行政相对人提起行政诉讼，检察机关才有行使法律监督的可能，只有在行政诉讼判决存在违反法律、法规的情况下才可以提起抗诉，但是，实践中行政案件进入行政诉讼的比例极少，所以检察机关对行政执法行为的监督范围是有限的。由于案件信息的不共享。在目前的实际情况下，行政执法机关的案件信息不与检察机关共享，信息渠道不畅通是行政执法活动监督的最大瓶颈。省政府在建立“大平台”并运行之后，能够有效的解决这一问题。但必须保证案件信息全面、客观、真实的录入。

（2）检察机关监督程序混乱（不完备）。行政执法监督作为制止行政机关滥用和超越职权的一种重要措施，它本身也应同行政执法行为一样，有严格的程序。目前我国行政执法监督程序缺乏相应的法律规定，国家检察机关实施监督的具体程序也没有详细具体的规定，这样就造成了权力机关、检察机关无法真正实施实体性权力。立法者意欲实现的监督效果无法实现。

（3）检察机关的监督手段比较乏力。如《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十二条规定，检察机关对涉嫌犯罪的案件，在行政执法机关不移送时，也仅能提出“检察意见”。这种监督手段比较弱，并且提出意见的前提，必须是涉嫌犯罪的案件线索。对意见不理睬、不执行的，检察机关无有效监督手段，而仅因不移送案件而受到刑事制裁的情况更极为鲜见。

5 我国行政执法检察监督机制完善的建议

一是要完善立法，修改检察院组织法。对于公权力而言是“法无授权不可为”，没有明确法律依据的监督，其效果也会受到很大的影响，检察机关往往感到“理不直，气不壮”，被监督者无视检察监督的情况也时有发生。现行《人民检察院组织法》没有对行政執法监督等作出规定，这与检察机关作为法律监督机关的宪法定位不完全相符。同时，现行的检察院组织法也没有把近10 余年来社会主义民主法治和司法改革的成果包含在内，使得一些有益的改革处于没有法律依据的境地。现行《人民检察院组织法》存在缺陷，需要修改和完善。组织法主要是规定国家机关的机构设置、职权和行使职权的保障等多项基本内容。现行《人民检察院组织法》未依据宪法的规定，按照法律监督的本意对检察机关的基本职权作出完全的规定，而是由《行政诉讼法》、《人民警察法》和《治安管理处罚法》等法律、法规对行政诉讼、行政执法的检察监督进行了规定。而这些都是部门行政法，也仅能明确检察机关对某些行政执法领域的法律监督。如果要对行政执法领域进行全面的监督，还必须由现行《人民检察院组织法》加以清晰明确的规定，不但要规定检察机关监督行政执法活动的职权，还应当规定行使权力的程序和权利救济。否则，就会使职权的行使遇到障碍而成为摆设，或是导致权力异化和滥用。因此，修改完善检察院组织法是构建我国检察制度的法律基础。

二是确定行政执法检察监督的范围。由于具体行政行为会对公民、法人和其他组织的权益产生现实的、直接的影响，而且它种类多、数量大很容易出现违法和不当，威胁和侵犯公民的合法权益和公共利益，所以，许多国家都把具体行政行为作为行政执法监督的主要内容。在我国，有权作出抽象行政行为的主体比较广泛，加之程序简单、主观随意性大，越权制定的现象较多，部门色彩、地方色彩太浓太重，导致规范性文件内部冲突不断，违法情况大量存在，严重地侵害了公众利益。虽然我国也建立了对抽象行政行为监督的体制，但从效果来看也是不甚理想。所以，也应当把抽象行政行为纳入行政执法检察监督的范围，促进依法行政，保障公民、法人或其他组织的合法权益。

三是改进行政执法检察监督的方式。目前，检察机关对行政执法监督的方式单一且乏力，主要依靠检察建议、纠正违法通知书等传统的方式。根据我国现行的法律及国外的相关经验，可以适当借鉴提起违宪审查、支持起诉和提起行政公诉等方式来强化监督方式，实现有效的监督体系。

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作者简介

霍婷，南昌大学法学院，行政法方向。