当前慈善组织公信力的保持：外部监管与内部治理

刘 娜

天津社会科学院，天津 300191

当前慈善组织公信力的保持：外部监管与内部治理

刘 娜

天津社会科学院，天津 300191

近几年，中国慈善事业蓬勃发展，成为全民关注的焦点，成为推动社会发展的健康力量。但不断出现的“慈善丑闻”“慈善腐败”事件，伤害着民众的慈善感情，也注定会影响慈善组织的公信力。为了挽救还处于发展初期的中国现代慈善事业，应加强对作为慈善事业主体的慈善组织的监管。当前中国对慈善组织的监管主要为外部监管和内部治理：外部主要由法律、政府、第三方评估组织、行业自律和社会监管；内部主要是完备的自我治理。

慈善组织；公信力；外部监管；内部治理

一、当前形势

近年来，我国慈善事业发展很快。慈善组织、机构像雨后春笋般蓬勃发展，还有很多个人积极参与到慈善活动中，据全国数据显示，经常参加慈善活动的志愿者，全国有6 500多万人，他们代表着我们国家文明的提升。但一些“慈善风波”或称为“慈善丑闻”事件也不断出现。这种慈善不端行为伤害了民众的慈善感情，也注定会影响慈善事业的公信力，使慈善事业成为“折翼天使”[1]。为了保护还处于发展初期的我国现代慈善事业，加强对作为慈善事业主体的慈善组织的监管显得尤为重要！监管构筑了一些个人或组织利用慈善谋取私利的防火墙。对慈善组织的监管[2]，主要有两个方面，一是外部监管，包括法律、政府、第三方评估组织、行业自律、社会监督；二是完备的内部治理。

二、外部监管

就当前形势看，我国对慈善组织外部监管主要体现在法律的大震慑、政府的大监管、行业协会（行业自律）、第三方评估、社会监督。

（一）法律的大震慑

慈善立法为慈善组织的健康发展安装了一个巨大的保护网，是在最高的层次上监督保护慈善组织，它不会对某个慈善组织，更确切地说对慈善组织的工作人员进行细致监督，只是给每个想突破法律保护网的个体或组织以警示与震慑，告诉组织或个人若违反法律将承担相应的民事甚至刑事责任！但总有一些组织或个体怀着侥幸心理，试图去突破这个网，造成“慈善不端事件”，从而影响慈善组织的公信力。2016年初我国颁布了《慈善法》，并于2016年9月1日起实施。这是我国慈善制度建设的第一部基础性、综合性法律，是全面推进依法治国方略的重要成果，对慈善事业的发展具有里程碑意义，必将有力地引领、促进和规范慈善事业发展；这也为保护民众慈善意识，震慑、监督慈善组织和组织个体的行为，为其保持公信力提供保障。

（二）政府大监管

政府在慈善组织的监管中发挥着无可替代的作用。政府须制定完备的约束机制来规范慈善组织的具体运行。政府对慈善组织的监管主要体现在以下几个方面：慈善组织的设立、登记、注册、运行、财务、税收、信息透明度及涉外组织活动等。尤其是财务与信息透明度是政府监管的重点。慈善组织应定期向相关政府部门提交财务明细、财务报告、审计报告、信息透明度报告等，政府会对违规的组织和个人给予相应处罚。同时对优秀的慈善组织和个人给予积极表彰（或财物或名誉）。长期以来许多慈善组织和准慈善组织尤其是想晋级的草根慈善组织要想办事可谓难上加难，手续繁琐。而《中华人民共和国慈善法》颁布并实施后，政府开展了一系列简政放权的措施；同时加快鼓励资助符合条件的草根慈善组织与项目。这使慈善组织在相对宽松的政府管理下运行，更容易保持其公信力。

（三）第三方评估组织

独立的可信任的第三方评估机构可以说对慈善组织的健康发展也发挥着不可或缺的监督作用。通过第三方评估机构对慈善组织的运行进行监督与约束，尤其是对财务与信息透明度更是监督的重点。这种独立的第三方评估组织肯定能给慈善组织带来一定压力。独立的第三方评估能客观、公正、全面地评估慈善组织与个人。它主要对慈善组织的财务状况进行监督，如项目、行政与善款的支出、善款使用率、善款增长率、个人行为规范、财务信息透明等。并把评估结果公布于众。评估组织的评估结果主要是对慈善组织的财务运用及个人对财务的干涉状况从优到劣进行排名，这对治理良好的慈善组织是一种鼓励与赞誉，而对内部治理差的慈善组织是一种压力与督促。信誉良好的慈善组织不仅自身会积极努力保持自身荣誉，而且还会受到民众和企业的更多关注与捐助；相反被评为信誉不好的慈善组织可能会受到大众的忽视甚至抛弃。所以，独立的第三方评估组织对保持慈善组织的公信力发挥着不可替代的作用。它以公开、公正的信用度为民众所信服。

（四）行业自律

行业自律主要指由不同的慈善组织联合起来组成行业协会，通过互相交流经验、互相监督的方式运行，活动经费来源主要由各会员组织缴纳的会费。这种协会通过定期召开会员大会交流有益经验，互相监督行为不当之处，促进各个慈善组织不断完善，提高整个慈善行业的公信力，促进慈善事业的健康发展。但我国的慈善组织行业协会主要还停留在交流信息、分享经验层面，还没有达到互相监督的程度，行业自律还不够成熟。

（五）社会公众

社会公众监督主要是指由各大新闻媒体、新闻网站、数量众多的微博与微信等信息平台组成的对慈善组织的监督。一旦某个慈善组织“捅了马蜂窝”，出现了违章违纪现象，造成了“慈善丑闻”。这些不良信息会以最快的速度广泛传播，会使涉嫌慈善组织的信誉一落千丈，减弱相关关系人对其关注甚至将其放弃。会对涉事慈善组织的顺畅发展造成重大打击，遏制其健康、长久发展。

在加强外部监管的情况下，慈善组织要想做到基业长青，保持慈善组织的公信力，还必须从管理好自身开始，加强内部善治（内部治理）。慈善组织需从内部建立一套现代化的、准商业模式的治理体系即为“善治”[3]，以公益性为其基本价值追求，设立组织章程作为内部约束力。

三、慈善组织内部治理（善治）的加强

（一）关于治理与善治

英文“治理”（governance）一词常与government一词交替使用，原意是操纵、控制、引导，主要是指国家的公共事务管理活动。20世纪90年代以后，治理一词被广泛运用到社会学、经济学领域，成为西方流行的学术用语。全球治理委员会给治理作了如下定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它包括以下四个特征：一是，治理是一个过程；二是，治理的基础是协调；三是，治理的主体既包括公共部门也包括私人部门；四是，治理是一种持续的互动。作为慈善组织的治理， 它是指强调效率、责任、法治的公共服务体系。

借鉴现代治理理论与实践，参考经济学名词“公司治理的理论与实践”，慈善组织要想实现可持续发展、健康发展，必须实施“慈善内部治理”，这是增强慈善组织核心竞争力与公信力的根本模式。慈善内部治理就是使慈善组织建立一套完整的、可操作性的管理与控制体系，主要内容包括对慈善组织具体管理与运营的规则、关系、制度和程序等。慈善内部治理关注的根本问题是使资本提供者和捐赠者的善款有效发挥应有的、约定的作用，同时对善款提供者承担责任，对善款接收者也要有责任。慈善内部治理以慈善组织为主要对象，以激励与监督为核心内容，以善款提供者、理事会、经理层等诸多利益相关者为重点 ，以慈善组织的发展方向和业绩为目的。

慈善组织的内部治理结构必须遵循决策、执行、监督三权分立的组织框架。建立完善的内部控制与审计制度，确保慈善组织的管理者、员工、财产、项目能按照组织章程有序运行[4]。

（二）慈善组织内部治理

首先是决策机构，决策一般由善款提供者组成会员大会，是慈善组织的最高权力机构，其主要目的在于集中会员的捐献意愿，确保会员的善款可以得到有效利用。但由于善款提供者在时间、精力等方面的有限性，使慈善治理成本提高慈善组织一般将很大一部分决策权委托给理事会。理事会是慈善组织会员大会的常设机构。理事会成员一般由会员大会选举产生，由众多理事组成，他们不仅管理慈善组织的具体内部事物，还掌管组织的经营决策的外部事物。理事会代表高层管理者（主要善款捐赠者）行使法人财产权，是慈善内部治理的责任主体与核心机构！理事会主要是制定组织的规章制度；确定组织的战略方向；挑选组织行政管理人员；对慈善项目提案进行讨论并表决等。理事长或会长是慈善组织最高层行政管理者（慈善组织可以采取多种形式：社会团体、基金会、社会服务机构等。资料来自《中华人民共和国慈善法》）；对于基金会的组织行式来说，又是股东权益的代言人，对慈善组织的一切重大事务进行决策。

其次是执行机构，执行机构主要对慈善组织的各项事务进行管理，并遵守相关的规章制度。执行层的工作人员受聘于理事会，在授权范围内拥有对组织事物的管理权、代理权。执行层按照级别可分为高级管理人员和中级管理人员，前者主要对组织的长远规划与发展阶段等非常规性事物做决策，后者主要对组织常规性事物做决策，负责日常管理。秘书长是执行机构的领导者，在组织中起着决定性作用。

对于慈善组织执行层的管理人员来说，他们不仅要拥有一般职业经理人的职业素质，还要有慈善组织公益性和服务性的专业素养，如良好的职业道德和公益精神、较强的协调领导能力、战略规划和项目实施能力。所以，随着现代慈善事业发展的规模化和复杂化，慈善组织的执行机构越来越向职业化、专业化发展，这样有利于慈善组织的高效、健康、可持续发展。如一些慈善组织设有筹资部、财务部、项目部、运营部、人力资源部、研究部等，其主要负责人都具有较高学历和专业知识。专业的运作团体不仅能使慈善组织高效运作，还能在很大程度上提高组织的公信力，吸引更多捐赠者和志愿者的关注与参与。

再次是监督机构，监事会是慈善组织的内部监督机构，负责监督慈善组织的高层和中层管理者，同时保证组织日常工作的有效、有序进行；监事会主要监督慈善组织的财务运行状况，相关工作人员是否遵循了会计审计制度；同时把监督、评估状况向慈善组织的会员更确切地说是理事反映。为了保证监事会的监督行为地有效性、可信性，监事会必须具有独立性，独立于慈善组织的具体运行，主要监督慈善组织各级管理人员的活动，查看其是否遵循了相关法律、法规及规章制度。同时为了保证慈善组织的监事会发挥其功能，对监事人员的任职资格要有严格的限制，如必须遵守国家宪法、法律和社会公德；要具有完全民事行为能力，没有不良社会记录；不得在慈善组织中同时担任理事或其他工作人员；与其利益相关者不得在组织内担任任何职务。监事会作为慈善内部治理监督的核心部门，在遵守相关法规及规章制度的前提下，可对组织相关人员实施追责制度[4]。

当前，我国慈善组织的内部治理模式具有代表性的主要有以下两种[5]：一是中华慈善总会的内部治理模式见图1；二是代表社会私立慈善组织内部治理模式的“壹基金”见图2。

图1 中华慈善总会组织机构

图2 壹基金组织架构图

壹基金是独立的法人机构，严格按照国家法律及《章程》进行治理。理事会是壹基金最高决策机构，秘书处是壹基金日常执行机构，监事会是壹基金专职监督机构。三者为围绕“决策、执行、监督”三权分设的制衡机制，共同防范风险，通过制度建设，促进壹基金专业透明的稳健发展。

四、结语

慈善事业一直以来是我国学者、研究人员、民众关注的焦点，尤其是2016年3月16日，习近平主席公布了《慈善法》经人大常委会审议通过，并在2016年9月1日实施。这是国家的大事，也是慈善事业的喜事。我国作为一个发展中国家，社会保障体系还不是很完善，社会阶层之间的经济状况差距还很大，作为第三部门的社会组织（包括慈善组织）弥补了社会财富在一定程度上的不公平，有效填补了除政府、市场之外的社会服务空间，与国家保障制度形成了一个完整的社会保障体系；而对于尚在发展初期的我国现代慈善事业，《慈善法》的颁布与实施可以在更高层面、更广范围促进全社会更多地关注和参与，使慈善事业在促进中华传统道德文化传播、全面实现小康社会、促进生态文明建设方面发挥更大作用。我们有理由相信，有了《慈善法》的保驾护航，慈善事业将迎来一个快速发展期。而随着我国慈善法的深入实施，慈善组织的外部监管将得到大力加强；慈善内部治理在“有法可依”“有法必依”的规制下，其在内部治理过程中将更加谨慎、完备；更加坚固、平稳。慈善组织的公信力将会逐步提高，引领我国慈善文明的快速发展。

[1] 赵华文,李雨.慈善的真相[M]. 合肥:安徽人民出版社, 2012.

[2] 潘旦,徐永祥.国际比较视野下慈善组织监管机制研究[J].华东理工大学学报(社会科学版), 2015(1):94-101.

[3] 俞可平.治理与善治[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2000.

[4] 耿云.国外慈善事业简论[M]. 北京: 中国社会出版社, 2014.

[5] 首都慈善公益组织联合会. 慈善公益组织管理流程指引[M]. 北京: 中国社会出版社, 2011.

（责任编辑：吴 星）

Research on the Issues Related to the Internal Governance of China’s Charitable Organizations under the New Situation

LIU Na

Tianjin Academy of Social Sciences，Tianjin 300191

The promotion of charitable organizations’ credibility: external supervision and internal governance in recent years, the development of philanthropy in our country has become the focus of attention of all the people, and become a healthy force to promote social development. However, the “charity scandal”, “charity corruption”event of the emergence of the people hurt the feelings of charity, is bound to affect the credibility of charitable organizations. In order to save China’s modern philanthropy, which is still in the early stage of development, we should strengthen the supervision of charitable organizations as the main body of charity. At present, the supervision of charitable organizations in China is mainly external supervision and internal governance: External mainly by the law, government, and the third party, industry self-regulation and social supervision; internal is the complete management.

charity organization; credibility; external supervision; internal governance

C913.7

A

1007-6875(2017)02-0073-05

��日期：2017-01-08

10.13937/j.cnki.hbdzdxxb.2017.02.013

刘娜（1976—），女，河北保定人，社会学博士，天津社会科学院副研究员，研究方向为教育社会学，城市社会学。