公共服务合作供给绩效评估的维度——基于利益相关者的视角

李洪佳

天津外国语大学 涉外法政学院，天津 300204

公共服务合作供给绩效评估的维度
——基于利益相关者的视角

李洪佳

天津外国语大学 涉外法政学院，天津 300204

评估作为一种反馈机制，能够及时发现合作中存在的问题并为以后的合作提供指导。绩效维度作为“评什么”的问题是绩效评估的核心。因此公共服务合作供给的绩效评估关键是确定能够全面而准确地评价合作绩效的评估维度。借鉴利益相关者理论，公共服务合作供给绩效评估维度的界定应考虑到不同的利益相关者的利益诉求，包括确定型利益相关者、潜在型利益相关者和预期型利益相关者。从确定型利益相关者的角度来看，评估应包括顾客满意度和供给效率两个维度；从预期型利益相关者的角度考虑，评估应包括以下几个维度的内容：资源的获得、合法性的建立和过程的公平；从潜在型利益相关者的角度考虑，评估应包括社会资本的建立、政府角色的转变和公民民主意识的增强等维度。

合作供给；利益相关者；绩效维度；绩效评估

任何一项活动在结束后都需要对其运行的效果进行评估。评估不仅能够及时发现在运行过程中存在的问题，而且能够为以后的行为提供借鉴意义。绩效评估是一个系统的工程，包括绩效维度的确定、评估主体的选择、评估方法的选定、评估指标的设计和评估权重的配比。[1]其中，绩效维度作为“评什么”的问题是绩效评估的核心。绩效维度是否科学直接关系到绩效评估的质量。因此，绩效评估需对评估维度给予高度重视，制定出符合被考核者实际情况、能够全面而准确地评价被考核者工作的评估维度。

公共服务合作供给是建立在治理理论和多中心理论的基础之上，强调政府、市场和社会之间的紧密合作，通过多元主体的共同参与来保障公共服务的有效供给。绩效评估能够帮助了解合作供给是否完成了其任务，是否提升了合作的价值。如果合作供给完成了其任务则合作供给的过程得以完成，如果合作供给未完成其任务则需要找出其原因，并相应地对合作供给的运行进行调整。公共服务合作供给的绩效维度与评估政府公共服务供给的绩效维度不同。公共服务的供给关系到公众的切身利益和社会秩序的稳定，因此各国都注重对政府公共服务供给的绩效评估。在评估政府公共服务供给的绩效时通常以下列两个指标作为绩效维度，一是总体绩效指标，二是间接绩效标准。总体绩效标准包括经济效率、通过财政平衡实现公平、再分配公平、责任和适应性五个指标。间接绩效指标包括供给成本和生产成本两个方面。供给成本包括转换成本和交易成本，生产成本是指设计、建造、运行和维护的成本。尽管合作供给中的主体包括政府，二者之间也有相似的特点：领导、关系和利益相关者的支持。但与政府不同，合作供给中的领导不是基于韦伯的合理合法性权力而是由平等的网络成员共享的。合作供给中的关系也不是等级序列的关系，而是基于信任和对合作的承诺建立的。利益相关者也不再仅仅指需要被管理的或服务的外部群体，还包括合作的关键的参与者。合作供给需要特定政策领域的相互依赖的行动主体间的持续的互动作用。合作主体间的关系是其核心要素。合作供给的过程可能会影响到合作主体间的关系质量，从而为未来的合作带来成本或收益。比如，在合作的过程中，合作主体间的关系破裂，从而使未来进一步的合作会非常困难。抑或是，在合作的过程中，合作主体间建立了信任关系，从而为未来的合作创造了有利的条件。因此以评估政府公共服务供给的绩效维度作为评估合作供给的绩效维度存在一定的问题。合作供给需要更广泛的维度。“只关注最终产品和影响比如服务的数量、单位成本、顾客行为的改变或服务的完成等是粗鲁的、不可靠的、具有欺骗性的和无意义的。”[2]利益相关者理论作为一套科学的企业社会绩效评估理论对公共服务合作供给的绩效评估具有一定的借鉴意义。试图通过引入利益相关者理论对合作供给的绩效维度进行全面的界定。

一、利益相关者理论概述

利益相关者理论产生之前，人们一致认为企业是由股东投资成立的，股东因此承担了企业经营的风险，因此，股东作为企业的所有者理所应当地享有企业剩余价值的索取权和控制权。利益相关者理论不赞同这种观点，认为除了股东以外，企业的其他的利益相关者也都对企业的生存和发展进行了专用性投资并也分担了企业经营的风险，因此所有的利益相关者都应拥有企业的所有权且有权对企业实施治理。

利益相关者（stakeholder）一词最早出现在1963年斯坦福研究院的内部备忘录中。利益相关者的概念原本是想将“股东是管理需要应对的唯一群体”的思想一般化，因此概念起初被定义为“组织没有这些群体的支持将无法存在”，包括股东、员工、客户、供应商、债权人和社团。[3]斯坦福研究院的早期研究后，利益相关者理论的发展分化为多个方向：（1）战略管理学派；（2）系统理论学派；（3）企业社会责任学派；（4）组织理论学派。战略管理学派认为对广大利益相关者群体深思熟虑的分析能够提升组织的决策制定。其中迪尔（Dill）的研究对于战略管理中利益相关者概念的发展十分重要。他结合“影响”和“责任”来定义利益相关者。他双向描述了这些因素：公司面向它的利益相关者，利益相关者也面向公司。[4]20世纪70年代以罗素•艾科夫和C. 维斯特•切奇曼为代表的系统理论研究者重新关注利益相关者分析。“系统中的利益相关者”这一观点与战略管理文献中对利益相关者概念的使用是不同的。在系统观看来，关于组织层面的分析就是一个错误。问题不应该被聚焦和分解化定义，而是应该放大和综合。艾科夫认为系统设计只有利益相关者参与才能完成，从而在解决整个系统性问题时需要涵盖利益相关者群体。[5]另一个对斯坦福研究院最初利益相关者概念研究予以关注的是很多商业组织社会责任的研究者们。企业社会责任学派的研究者将利益相关者运用于非传统利益相关者群体，而后者通常被认为与公司是敌对关系。具体地，他们并不强调满足所有者利益，而是强调满足大众、社区和雇员的利益。组织理论学派的典型代表人物是瑞安曼（Rhenman）。瑞安曼在其工业化民主的研究中明确使用了利益相关者概念。他认为利益相关者是这样的一些群体或个人：他们的目标依赖于公司，公司目标的实现也依赖于他们，而不是任何为支持公司持续生存所必要的群体。[6]可见他所定义的利益相关者的范围比斯坦福研究院的要窄。组织理论学派与战略管理学派，以及系统理论学派和企业社会责任学派之间很少有明确的“吻合”，但是他们的研究为利益相关者方法——用于解决价值创造和交易、伦理和思维模式问题——的构建提供了肥沃的土壤。

随着利益相关者理论的发展，人们逐渐意识到利益相关者与组织绩效的关系。“企业追求纯经济效益的观点是存在问题的……公司所有的利益相关者群体都向公司投入了威胁和机会。”[7]因此，绩效评估应考虑到每一个利益相关者对组织的诉求。罗伯特•卡普兰（Robert S. Kaplan）与戴维•诺顿(David P. Norton)就将利益相关者理论应用到组织的绩效评估中，提出了绩效评估的“平衡计分卡法”。平衡计分卡是以“平衡”为主要诉求点，追求的是财务指标与非财务指标之间的平衡，外部利益相关者和内部利益相关者的平衡。平衡计分卡的设计包括四个方面：财务视角、顾客视角、内部流程视角及学习和成长视角。这四个视角分别代表了企业三个主要的利益相关者：股东、顾客和员工。还有些学者根据利益相关者理论的规范性基础，认为企业绩效不仅包括企业经营绩效还包括企业社会责任，即企业不仅要考虑股东的利益还要考虑那些可以影响到企业或者被企业影响的人的利益。[8]实际上，不管是绩效评估主体的选择、评估维度的确定、评估方法的甄选还是绩效评估结果的应用都是利益相关者理论的核心内容。

二、公共服务合作供给绩效评估的维度——基于利益相关者的视角

如前所述，任何一个组织要想获得长期的发展和成功就必须考虑到每一个利益相关者的利益和需求。公共服务合作供给也不例外。一个有效的合作应该对各方利益相关者的效用都是正向的，否则便可终止。虽然组织的生存和发展离不开利益相关者的支持，但是不同的利益相关者对组织的影响是不同的。因此公共服务合作供给的绩效评估关键是要区分出不同的利益相关者并确定不同种类的利益相关者对公共服务合作供给的利益诉求。

自20世纪80年代以来很多的学者都关注利益相关者的分类。查克汉姆（Charkham）根据利益相关者与组织是否存在交易性合同关系，将利益相关者分为契约型利益相关者和公众型利益相关者。[9]威勒（Wheeler）则根据社会维度的紧密型差别，将利益相关者分为一级社会性利益相关者、二级社会性利益相关者、一级非社会性利益相关者和二级非社会性利益相关者。[10]米切尔评分法是利益相关者分类的最主要的方法。米切尔评分法是由米切尔和伍德提出的。他们依据合法性、权力性和紧迫性三个属性将利益相关者分为潜在型的利益相关者、预期型的利益相关者和确定型的利益相关者。合法性是指某一群体是否拥有法律上或者道义上的对企业的索取权；权力性则是指某一群体是否拥有影响企业决策的能力或地位；紧迫性则主要关注群体的要求是否能引起企业的重视。如果某一群体拥有以上三种属性中的一种属性那么它就是企业的潜在型利益相关者。预期型的利益相关者具有以上三种属性中的两种。而确定型的利益相关者则完全具备这三个属性。[11]借鉴米切尔评分法，本文界定出公共服务合作供给的利益相关者，如表1所示。

表1 公共服务合作供给的利益相关者

不同的利益相关者对公共服务合作供给有着不同的利益诉求，因此公共服务合作供给的绩效评估要考虑合作供给对每一个利益相关者的意义并根据利益相关者的不同诉求确定绩效评估的维度。

（一）预期型利益相关者的绩效维度

公共服务合作供给的预期型利益相关者主要指公共服务合作供给中的供给主体，包括私人部门和社会组织等。每个供给主体都有自己的商业模式，参与合作并不意味着要全盘改变本组织的模式。那样的话，参与合作的门槛就太高了。依据交易成本理论和资源相互依赖理论，对于那些考虑成为合作供给中一名成员的组织来说，他们考虑的首要问题就是参与合作网络能给自身带来多大的好处。虽然合作供给可能比单个的组织更能有效地提供公共服务，但对供给主体来说，他们既是合作供给网络中的一员又保留自身的独立的地位，因此自身的生存才是最重要的。换言之，他们是主角，而非配角，应重视他们的意见。只有当不同的供给主体认识到参与合作供给能给它带来一定的优势，尤其是有利于他们的生存时，他们才会决定参与合作供给。政策目标达成或是单纯的效率标准并非评价合作供给对供给主体的有效性的标准。合作供给对合作主体层面的有效性可以从以下几个维度进行评估：

1．资源的获得

资源依赖理论认为合作是资源相互流动的一种方式。组织参与合作的目的是获得他们不能自己生产的资源。这些资源对于组织在一个高度竞争的环境中获得生存是必须的。对于组织来说最重要的资源是那些能够帮助组织形成自身独特能力的资源。单一的公共服务供给部门可能缺少处理不断增长的服务需求的能力，单一的机构也可能因为组织传统和专业化在所提供的公共服务的种类和数量方面受到限制。空间限制也会影响公共服务供给部门向分散在较大地理区域范围内的顾客提供服务的能力。因此，单一组织参与到合作供给中的目的是为了获得互补的资源。有效的合作供给中的供给主体应能从合作网络中获得他所不具备的但对它的运行至关重要的那些资源，包括获得隐性的知识和互补的能力、新的技术或市场、超于组织边界提供更广范围的产品和服务的能力等。

2．合法性的建立

合法性是指网络或组织的活动和行为在外部和内部的利益相关者看来是令人满意的、适当的。制度理论认为战略联盟源自一个组织期望提高他们的声誉、形象、威望的动力。比如，一个非营利的公共服务组织可能选择与一个受人尊敬的组织交往从而来提供自己的声誉。因此供给主体认为有效的合作供给应赋予他们一定的合法性，使得他们能够获得一定的社会地位和社会可接受性。而这些是通过他们自身的努力很难得到的。有效的合作供给还应允许不同的供给主体作为合作网络的组成部分可以分享网络的信息、主张和顾客，尤其是对于那些规模比较小的、权力不大的、相对来说不太出名的网络成员。

3．过程的公平

公共服务合作供给的过程是一个不同的供给主体互动的过程。在这一互动过程中，不同的供给主体通过共同制定决策及正式的和非正式的协商来一起建立合作网络的规章和结构。在协商的过程中，要求合作主体处于平等的地位。优化项目的共同运作也是合作供给的重要互动过程。合作供给通过两个或两个以上的供给主体来提供公共服务。因此合作供给需要明确不同的供给主体的责任、协调供给主体的活动。合作的互动过程也是供给主体分享信息和资源的过程。在互动的过程中，不同的供给主体应能获得其他合作伙伴的互补的技能并能分享到其他供给主体所掌握的信息。因此，对于供给主体来说，有效的供给网络不仅能为供给主体带来好的互动的结果，比如前文所说的资源的获得和合法性的建立，还能使不同的供给主体在互动的过程中自由表达自己的立场、平等地参与民主讨论、共同制定决策。

（二）确定型利益相关者的绩效维度

评价合作供给对服务接受者的有效性在评价合作供给对所有的利益相关者的有效性中处于优先地位。有效的合作供给应能向服务的接受者提供更多更好的服务并降低政府提供公共服务的成本。这与管理学中的“物有所值”的观点和民主理论中的“寻求公共利益”的观点一致。因此，确定型利益相关者层面的有效性可以通过两个指标来进行评价：顾客满意度和公共服务供给的效率。

1．顾客满意度

对于合作供给外部群体比如政策制定者和资金资助者以及公众来说，他们更注重合作供给是否能提高服务接受者的整体生活水平，而不关心合作供给是否能实现不同供给主体的目标。顾客满意度是指公众对所感受到的整体生活水平的一般的和客观的评价。它源自于新公共管理的顾客导向的理念。服务接受者是公共服务合作供给的最主要的利益相关者。如果合作能够满足顾客的需要并遵守顾客导向，那么它不仅对顾客是有效的，而且对其他的利益相关者，比如政策制定者和资助者来说也是有效的。当不同的组织通过以合作的方式来提供公共服务时，我们期待公共服务合作供给与顾客满意度之间有着明显的正相关关系。有效的公共服务合作供给应能为顾客提供整体化服务。因为合作供给强调在组织间层面进行协调，以克服组织间的障碍和服务的不连续性。合作供给主体在提供服务的过程中通过相互沟通和协调确保服务供给的同步化，从而使顾客能够得到持续的无障碍的服务。顾客通过供给网络可以享受到更广范围的服务，这是单个组织所无法实现的。有效的公共服务合作供给应能满足顾客的动态化的需求。合作网络的运行机制相比等级制的政府更具有创新性。因为网络运行机制与公众的联系更为广泛，更能够获得与公众的态度和需求相关的信息，这些信息反过来又会提高政府的创新性和回应性。合作网络内部的这种适应性是与生俱来的，不存在等级决策和外部干预。整个系统不断地发展、变化、就像一个生命体那样，这种演变不会受到任何命令和控制的约束。相反，一切都是通过自我调节、通过所有成员的集体行为产生的。

2．供给的效率

效率是投入与产出之比。合作供给的效率即合作供给用于供给公共服务所投入的成本与所提供的公共服务之间的比例。合作供给的成本包括信息搜寻成本、监督控制成本和生产成本。可以把前两种成本统称为交易成本。交易成本与生产成本不同，它主要指在交易的过程中所引起的成本。公共服务的合作供给模式借鉴了社会网络理论和镶嵌理论，强调通过嵌入在网络成员间的社会关系来开展合作。这可以降低网络运行的交易成本。自科斯1937年那篇富有启发性的文章发表以来，交易成本一直是经济学中研究制度和组织的主题。在所谓的新制度主义经济学家中间，威廉姆森提出了一个把组织结构和交易成本联系在一起的重要理论观点。在他著名的关于市场与等级制的分析中，最小化交易成本被认为是组织结果背后的主导逻辑。他认为之所以产生交易成本，是因为行动者是有限理性的和倾向机会主义的，所以交易中如何进行信息搜寻和控制不正当行为成为这一理论的核心议题。有效的合作供给通过关系嵌入可以降低网络运行的交易成本。嵌入的观点强调具体的关系以及关系结构能产生信任。信任对信息搜寻和控制不法行为是很有用的。如格兰诺维特认为，所有风险在信任关系中都能得到有效地控制。因此，有效的合作供给应能通过网络成员间的信任关系降低交易的成本，从而提高公共服务供给的效率。

（三）潜在型利益相关者的绩效维度

政府在提供公共服务时不能仅考虑服务供给的效率，还应考虑服务供给的公平性和公正性。正如罗伯特•B. 登哈特教授所言：“在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力的价值观不应丧失，它应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这个框架中，其他有价值的技术和价值观都可能粉墨登场。”[12]如果合作供给有效性的评估只关注硬性的、可量化的产出，它肯定会忽视了那些软性的、更加抽象的供给价值指标。因此，有效的公共服务合作供给网络不仅要更好地满足顾客的公共服务的需求、获得网络成员的认可，更重要的是还要对社会的其他方面，包括一般大众和社区即公共服务的潜在利益相关者产生影响。正如公私合作不仅会提高公共服务的效率，更重要的是能促进其他一些重要的社会价值的产生。这些重要的社会价值包括群体和个人的自由、多样性、社区感、公民行动主义等。评估公共服务合作供给对潜在型利益相关者的有效性主要可以从以下几个维度：

1．社会资本的建立

社会资本是新经济社会学的核心概念，它是以关系网络为载体的。信任是社会资本的主要内容。信任被表述为这样一种信念：即交易伙伴不以损害另一个交易伙伴的自私的方式行事，表现为不像在冒精心计算的风险，而是像在冒探索式风险——在解释另一个人的动机和行为时朝最好方面考虑的偏好。这种探索性质是重要的，因为它能加快决策，保存认知资源。关于信任的典型描述是：“信任是一种个人关系的区别性特征”；“信任是一种个人感情”；以及“信任意味着他人不准备设法寻找一种能占我的便宜的手段。你不是自私地只顾自己。合作关系是第一位的”。[13]朱克认为信任的产生有3个主要来源：行为主体间的互动有利于信任的产生；行为主体间的相似性有利于信任的产生；社会制度的存在有利于信任的产生。夏皮罗、谢博德和切拉斯金与朱克的观点相似，他们认为信任是建立在威吓、认同和认识基础之上的。公共服务合作供给中合作主体间的关系表现为合作成员间的密切的关系即强连带关系。它与市场交易中的不即不离的关系不同。不即不离的关系在清晰的和不带感情的语言中得到描述，反映了交易的本质。典型的特征描述集中于交易伙伴之间相互作用的缺乏，以及局限于经济事务。亲密与情感是强连带的标志。自格兰诺维特划分强、弱连带之后，强连带即被认为是产生信任的主要关系来源。因为人们重视彼此之间的亲密关系，不愿意做出有损双方感情的事，因此降低了机会主义的可能性，而使双方保持善意的互动，增加相互信任。“社会资本是不同的网络成员相互合作所产生的重要的结果。”所以有效运转的公共服务供给网络应能在网络成员间建立信任关系，从而有利于网络成员在未来进一步地开展合作。

2．政府角色的转变

政府角色的转变是一个持续不断的过程，而且几乎可以肯定的是，只要政府存在，这一过程就永远不会停止。就某种程度而言，实践工作者和学者们不断寻求促使政府更好运作的新方法本身就证明了人们期望改善政府行为的愿望。尽管在过去的稳定的组织环境中政府作为“掌舵者”为社会的发展起到重要的促进作用，但随着社会的快速变迁，人们民主意识的不断加强，人们不再希望政府仍统领一切。他们期待自己能参与到与自己的利益密切相关的公共事务中。[14]因此直面后工业社会动荡的、不断演进的社会环境需要涉及多重群体的相互作用来为社会和政治生活提供结构和方向的政策方案。米尔沃德用“空心化国家”一词来形容这种现象。在公共服务领域表现为，由于社会经济的发展和社会结构的分化，人们的价值观越来越多元化。不同的人群具有不同的公共服务的需求，而且人们的需求呈现出不断增长的态势。这需要政府改变传统的观念，重塑自身的理念和思维，认可社会组织提供公共服务的职能，可以通过政府与社会组织合作提供公共物品和公共服务。公共服务的合作供给是资源相互依赖的自主的多元主体（包括政府、私人部门、社会组织和公民社会）通过动态的互动过程和互惠原则合作供给公共服务。政府不再是高高在上的统治者，而是合作网络中的一名成员，和其他的网络成员处于平等的地位。传统的与官僚制相关的命令与控制机制被多元主体间复杂的关系而取代。政府不再是公共服务的直接供给者，而是作为调停者和中介者来协调不同供给主体间的关系，使他们能够互相配合更好地提供公共服务。政府虽然不再直接提供公共服务，但因其是公共利益的代表，政府还应扮演着监督者的角色，从而确保其他供给主体的行为不会损害公共利益。政府还应鼓励公众积极地表达自己的利益诉求并为公众参与提供途径。因此，有效的公共服务供给网络应能促进政府角色的转变，使得政府不再扮演着“利维坦”的角色，而是作为供给网络的促进者、协调者、中介者、激活者来发挥作用。

3．公民民主意识的增强

公共服务的合作供给既是公民政治参与的现实形式，也是培育公民民主精神的重要渠道。“救治民主弊病的唯一良方是更多的民主。”[15]公共服务的合作供给使得公众不再只是被动地接受政府提供的公共服务，而是有权利参与到各种市场和社会活动中来表达自己的需求和意见。这种公民参与使得公民社会获得了新的活力。公民社会的根本价值就在于它有助于推动民主。此外，公共服务的合作供给还鼓励公众参与到公共事务中。公共服务的合作供给“不再抑制个人和集体的各种进取心，以致包括家庭在内的、以前盛行的提供服务的形式完全废弃”[16]，而是通过运用政府的力量去培育创造出更多的社会组织，鼓励公民的自我管理。因此，有效的公共服务的合作供给应能够增强公民的民主意识，培育社会的民主精神。

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（责任编辑：吴 星）

A Study on Performance Dimension of Cooperation Supply of Public Service—Based on the Perspective of Stakeholders

LI Hong-jia

Tianjin Foreign Studies University, Tianjin 30024

As a feedback mechanism, evaluation can discover the problems of the cooperation and provide guidance for future cooperation. Performance dimension is the core of evaluation. Therefore, the key to the evaluation of cooperation supply is to make up overall and accurate performance dimensions. Drawing on the theory of stakeholders, evaluation dimension of cooperation supply should be defined taking into account of different stakeholders’ interests, including definitive stakeholder, latent stakeholder and expectant stakeholder. From the perspective of definitive stakeholders, the evaluation dimension should include customer satisfaction and supply efficiency. From the perspective of expectant stakeholders, the evaluation should include the following dimensions: the access to resources, the establishment of legitimacy and the fairness of the process. From the perspective of latent stakeholders, the evaluation dimension should include the establishment of social capital, the transformation of government’s role and the enhancement of citizens’ democratic consciousness.

cooperation supply; stakeholder; performance dimension; performance evaluation

F916.2

A

1007-6875(2017)02-0067-06

��日期：2017-02-23

10.13937/j.cnki.hbdzdxxb.2017.02.012

天津市教育科学“十三五”规划课题“教育治理现代化视阈下政府教育管理职能的转变”（HEYP5033）；天津市科技发展战略研究计划项目“运用政府采购支持天津市中小企业创新产品和服务发展的对策研究”（16ZLZXZF00240）。

李洪佳（1982—），女，山东威海人，管理学博士，天津外国语大学讲师，主要研究方向为合作治理。