社区治理主体差异对社会工作嵌入的影响研究——以南京市3个不同类型社区为例

刘 畅

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

社区治理主体差异对社会工作嵌入的影响研究
——以南京市3个不同类型社区为例

刘 畅

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

本研究以南京市3个不同类型社区为例，探讨了社区治理主体差异对社会工作“嵌入”的影响。研究表明，社区治理主体的多元化并不能单纯地理解为社区治理实现了民主和高效，治理主体的核心稳定性会直接影响治理的效果，也对专业社会工作的“嵌入”方式产生重要影响。社区社会工作尤其需要“嵌入”式发展，但是关于专业社会工作是“单向嵌入”还是“双向嵌入”的讨论应该在具体的情境之下。社区发展的不均衡性、异质性和多元性等因素决定了需要采取个别化“嵌入”态度。实证研究表明，社区治理主体的差异性对社区社会工作的嵌入方式会产生很大的影响，是“单向嵌入”还是“双向嵌入”抑或是其他介入方式需要依据社区治理主体的差异以及社会工作开展的阶段等实际因素确定。

社区治理主体；社会工作；嵌入模式

一、 社区治理理念转变与专业社会工作的发展

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“要创新社会治理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力，重点培育和优先发展行业协会商会类……城乡社区服务类组织”。十八届四中全会《关于依法治国若干重大问题的决定》中进一步指出，“推进多层次多领域依法治理,支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用”。上述决定是党和国家对包括城市社区治理在内的社会治理体制的重要转变，其核心是要建立“合作治理”的社会治理体制。具体到社区治理层面，21世纪初，学届已经开始用“治理”来代替“管理”进行城市社区层面的研究，解释城市社区治理结构和社区治理模式的转变。通过相关研究，学者们指出我国城市社区治理的主体经历了从单一主体单向管理到多元主体合作治理的转变，从“社区管理”到“社区治理”这一理念的转变为中国社区基层组织的发展与建设提供了更大的空间并注入了新鲜的活力。有学者指出《决定》提出的“多层次多领域依法治理”意味着：一是社区治理主体的多元化，即社区事务由传统的政府主导转向政府、社区、居民、社会组织、驻区单位、物业企业等多个主体共同发挥作用；二是科学界定各主体的职责权限，彻底理顺社区与其他社会组织之间的关系，着重处理好社区与政府部门、社区与社会组织、社区与驻区居民、社区与物业管理企业的关系，在社区治理的发展中提升主体地位[1]。“社区治理创新”和“多元治理主体协商共治”理念的渗透使中国社区治理迎来了崭新的时期。

近几年，社会治理体制创新和社会工作的快速发展都为中国的社区治理提供了较好的政策环境和强大的推动力。我国城市社区逐渐建立了“二级政府、三级管理、四级网络”的管理模式，初步形成了开放的由社区党组织、社区居委会、业主委员会、物业公司、社区民间组织等共同参与的多元社区治理结构[2]。因此，中国社区治理主体的多元化常常被认为是社会治理变革的一大成果。但是，在社区治理实践中却存在社区治理主体之间关系多样性的问题。例如，有的社区治理主体相互之间各自独立、尚未建立协作关系；有的社区治理主体之间仅仅建立了局部的协作关系；而有的社区仍然保留社区党委辖制其他主体的传统模式。也就是说，单纯的实现社区治理主体的多元化并不代表社区治理的民主性、高效性和科学性。如果各个社区治理主体职责不明确，并且他们之间无法建立协商共治体系的话，那么社区治理的综合效果就难以达成。

近年来，大力发展专业社会工作这一决策在国家政策方针中处于重要地位。先后制定并颁布了社会工作者国家职业标准、社会工作者职业资格认证制度等，社会工作者的职业身份和专业技术人员地位得到国家层面的确认；在2010年颁布的《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020)年》中,社会工作人才队伍被单列成节提及，与党政人才队伍、专业技术人才队伍等相同；2012年，中组部、中央政法委、民政部等18个部门和组织联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》,该《意见》是中央第一个关于社会工作人才的专门文件，对社会工作人才队伍建设的重要性和紧迫性、指导思想、工作原则和目标任务等方面作出了详细规定。在社会工作专业得到快速发展以及社会组织能够积极参与到社会建设中的社会背景之下，社会组织能够成为社区多元治理主体中的一员并发挥不可小觑的作用。社会工作的专业理念和价值也便通过社会组织参与社区治理得以实现。在国家主导的政策转型背景下，专业社会工作的社会实践价值逐渐突显，并且政府通过购买社会组织服务的形式使专业社会工作能够相对独立地参与到社区治理与社区服务中来。

当前，社会工作在我国社会治理中发挥的重要作用已经得到广泛关注与认同。徐永祥在研究中指出，在建构城市社区治理体制的过程中社会工作能够发挥其特有的专业作用：一是能够为基层社区治理体制改革和社区民间组织的发展提供有效的帮助；二是能够为帮助政府逐步确立公共服务体系的理念和建立公共财政体系；三是可以改变目前“社区单位化”的局面，充分利用和调动各类资源，帮助社区弱势群体，化解社区矛盾与冲突，维护社会稳定；四是能够逐步建立专业化的社区工作者队伍，提高社区工作者队伍的整体素质，为社区的可持续发展提供人才保障[3]。毛瑞福等认为，从社会治理的宏观角度来看，社会工作在我国社会转型过程中是解决民生与社会整合两大难题的利器[4]。随着社会工作实践的不断推进，事实也证明社会工作在我国各个社会领域中所发挥的作用正在逐渐凸显甚至已经成为不可或缺的存在。

二、 社会工作“嵌入”社区治理实践的探讨

王思斌是首先系统论述社会工作在中国需“嵌入”性发展的学者。他指出，社会工作是西方发达国家的“舶来品”，在中国发展专业社会工作必须充分清楚我国的经济状况、政治框架文化传统及其变化[5]。在中国当前行政体制占据主导地位的情况下，专业社会工作的发展是一种“嵌入”性发展，这种“嵌入”体现在制度层面、项目层面和服务层面[5]。专业社会工作的“嵌入”性发展是由政府主导下的弱自主“嵌入”走向政府-专业合作深度“嵌入”的发展[6]。由于“嵌入”是专业社会工作向传统的行政性社会工作的嵌入,这种嵌入不可避免地会受到原有政府场域和治理体制的影响,从而产生“政治嵌入”或者“体制嵌入”[7]。除了以上关于专业社会工作如何“嵌入”中国社会实践的讨论和研究以外，还有学者将“嵌入”理念作为社会工作在基层社区开展的策略，这些学者认为,社会工作以政府购买为主要表现形式“嵌入”基层社会，自身获得发展的同时也推动了社区治理发生专业化的转变[8]。上述学者的研究都有一个共性的特征：把专业社会工作作为“嵌入”的主体，而把社区认定为“嵌入”的客体，可谓是“单向嵌入”的模式。

而朱建刚等却对以往所倡导的社会工作“单向嵌入”的模式提出了质疑，其通过对一个政府购买服务项目的个案分析表明，专业社会工作在以政府购买服务的方式“单向嵌入”社区治理的过程中面临着困局：复杂的街区权力关系限制了专业社会工作深度嵌入社区治理，表面光鲜的社会工作并没有自始至终建立起自己的专业地位，反而在街区权力体系中逐渐式微，失去其专业的特性与影响力。专业社会工作被吸纳到街道的权力网络过程中产生了外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化等问题[9]。专业社会工作的“单向嵌入”往往只关注作为弱势地位的专业社会工作如何去“嵌入”到作为强势地位的传统行政领域中，忽视了行政领域对专业社会工作的反向作用，因此导致了上述问题的产生，从而弱化或消解了专业社会工作的专业性、服务性。

基于专业社会工作面临“单向嵌入”的困境，尹阿雳等在最近的研究中提出了专业社会工作“双向嵌入”新视角，其在梳理与总结现有社会工作路径后指出，现有的“单向嵌入”和“内在转型”两种路径存在着理论的局限，难以回应现实发展的需要，而双向嵌入理论尝试将嵌入和转型纳入同一分析框架，并将其视为中国社会工作发展过程中的“一体两面”，即中国社会工作的发展是嵌入与转型的统一体[10]。“双向嵌入”理论可以在解释中国社会工作发展路径时具有更好的解释性，通过“双向嵌入”，既能增强专业社会工作的嵌入程度和效果，也能促进传统的行政性社会工作的升级与转型，从而更好地促进中国社会工作的发展[10]。

对于社区治理中的专业社会工作来说，无论是“单向嵌入”还是“双向嵌入”，社区治理的主体是多元的。这就意味着专业社会工作需要分别与社区的多方建立工作关系并开展工作。可是，中国城市社区虽然基本实现了治理主体的多元化，可是各个主体之间的关系和协商治理的水平却参差不齐。本文以南京市3个不同类型社区为例，分析了社区治理主体差异性对社会工作嵌入方式的影响。本文旨在城市社区治理主体多元化背景下，探讨专业社会工作“嵌入”社区治理实践中存在的问题，并为今后本土社区社会工作发展路径提供可参考的政策建议。

三、 社区治理主体差异在社会工作“嵌入”初期的影响

笔者通过参与式研究,对社会组织介入南京市3个不同类型社区的过程进行了跟踪研究。在这3个社区，社会工作能够开展社区治理实践的介入都是通过政府购买社会组织服务的形式。虽然政府购买社会组织服务的力度在不断加大，但是从总整体来看能够通过招投标的形式引社会组织进入社区开展服务的覆盖率还不是很高。该研究的着眼点放在了专业社会工作在不同类型社区开展工作的差异性上，所以在开展跟踪研究之前首先通过调研与分析对被调社区的类型进行了界定。研究中所选定的3个社区对象的类型以及各个治理主体的信息如表1所示。

这3个社区分别为：一般商品房社区A、拆迁安置社区B、划建高校职工社区C。社区治理主体都分别包括街区党委、居委会、物业公司、业委会，其中C社区的治理主体中还包括某高校后勤处。从表1中不难看出，在这3个社区中社区党委、居委会、物业公司在社区管理工作中发挥的功能及强度存在较大的差异。其中共同之处是居民参与社区管理的作用不明显，表现为业委会要么尚未成立，要么难以发挥代表居民参与社区事务的作用。在这3个社区开展社会工作的所谓“嵌入”研究，其契机都源于政府购买社会组织服务，而社会组织服务的内容都是通过运用社会工作的专业理念与方法实现社区有效治理。在这3个社区开展“嵌入”性社会工作的过程中，每个社区所要解决的问题、解决问题所需资源等存在一些差异。除此之外，研究者发现这3个社区的治理主体之间关系的差异性对社会工作的开展方式产生极大的影响。

表1 南京市3个典型社区的治理主体信息

社会组织进入社区开展工作之初，需要分别与社区党委、居委会、物业公司、业主委员会建立工作关系。在这个阶段，3个社区治理主体的差异性直接影响到社会组织开展工作的方式。以下对建立工作关系阶段所体现的差异性进行描述和分析：

(1) A社区是2005年建成的一般商品房社区，由多个居民小区构成。社区党委对社会组织进入社区开展协同治理服务表示欢迎和支持，但是社区党委书记表明：社会组织要与物业公司一起根据社区问题和需求开展工作，没有特别需要的话社区党委不进行干预。随之，居委会负责人的态度几乎与社区党委完全一致。居委会负责人：如果不涉及传达上级政策或指示，不涉及选举等问题的话，大多数社区事务找物业公司就可以了。希望你们帮助我们的物业把我们的社区管理的更好。物业公司受社区党委和居委会的委托,对于社会组织的进入非常接纳，并在建立工作关系之初就表示愿意与社会组织一起构建A社区的治理创新方案。与A社区的业委会建立工作关系比较顺利，负责人是社区中较积极和有责任心的居民。在调研中也了解到，该社区的业委会自成立以来很少发挥作用，原因包括居民参与度不高、业委会成员不活跃等。 在与A社区多个治理主体建立工作关系的过程中发现，就社区治理主体的功能而言，社区行政性影响力较弱而社区服务性影响力很强，主要体现在物业公司受社区居委会委托执行社区服务与管理的职能。业委会所发挥的作用主要是协调社区需求与服务供给之间的关系，而事实上业委会所发挥的作用并不是很明显。对于社会组织来说，“嵌入”A社区开展工作协作的对象的重点便指向了物业公司，对于社区行政主体的党委/居委会，社会组织只能积极争取其共同参与社区共同协商治理中来。

(2) B社区是2004年建成的拆迁安置社区，整个社区为一个居民区，社区内配置了社区城关和社区民警办公点。受政府行政规划的影响，该社区党委和居民委员会在整个治理主体关系中处于核心地位。在B社区开展工作之初，社区党委牵头召集了居委会、物业公司、社区城管、社区民警和居民代表与社会组织进行了对接，并建立工作关系。B社区党委明确指出，希望社会组织与社区党委一起共同解决社区问题，提升社区治理水平，并承诺社区党委会组织和调动居委会、城管、民警、物业和居民积极参与到社区治理规划当中来。在之后分别与社区党委以外的各方建立工作关系中也发现，B社区党委在社区治理主体中的关键性作用。居民代表W：这一任社区书记很有魄力，她想把我们社区搞得更好。只要书记带头干，其他人(指居委会、物业以及居民等)哪个还能不配合。对于社会组织来说，“嵌入”B社区开展工作的关键点很自然地转向了社区党委。其他社区治理主体的参与度也比较高，但是前提都是在社区行政力量的带领之下。

(3) C社区是2005年由政府划拨土地给南京市某知名高校建成的职工居住社区。社区建成10几年来，陆续有业主将房产进行交易和转让，所以现在居民的构成并非全是高校教职员工。由于C社区的特殊性，目前的社区管理权仍然归该高校后勤处而非所在街区党委/居委会。可是随着职工房产不断向外转让，C社区的管理权归属问题已经成为焦点，尤其是居民对于高校和所属街区均不负责的状况极其不满，因此投诉不断。社会组织在“嵌入”C社区开展工作之初便遇到了极大的困难，高校后勤部门、所属街区居委会都以不在管理范围内为由拒绝与社会组织建立工作关系。高校后勤部门作为物业公司的委托方，目前处于脱责状态，这也使得物业公司在社区的管理与服务失去监管，很多居民对物业的工作非常不满。物业公司对于与社会组织建立工作关系一事不置可否，并表明物业公司没有能力接纳社会组织进入社区开展工作。物业经理：感觉你们做的事情不错，可是我们物业只是商业化运作为社区服务，其他事我们无权管太多，要不你们征求一下学校后勤，或者问一问××社区负责人。C社区的治理主体的核心不明确，导致其他主体职能难以发挥。受访的居民虽然都热切欢迎社会组织进入社区，希望能够通过第三方社会组织介入帮助社区应对目前各种错综复杂的问题与矛盾。但是，社区治理主体不明确使“嵌入”工作从一开始就陷入了困境。对于C社区，首先要解决的问题不是如何使社会工作“嵌入”，而是如何明确社区的治理主体，也就是需要明确社会组织需要对谁开展工作。

以上从建立社会工作关系的阶段对3个社区治理主体差异对“嵌入”的影响进行了分析。建立社区社会工作关系不是一蹴而就的，而是要经历一个过程。在这个阶段可以说是多个“单向嵌入”的阶段，专业社会工作不仅要积极“嵌入”社区治理主体当中，而且需要依据社区治理主体的差异性调整可能“嵌入”的方式。A、B社区日常事务管理的核心主体分别为物业公司和社区党委/居委会，社会组织在介入开展工作之初不得不根据社区治理主体的关系状况调整介入的重点和介入各个治理主体的次序。C社区作为政府划拨土地建设的高校教职工社区，经过10几年的房产市场化交易后，社区居民的结构发生了较大的变化，目前正处于社区管辖权属不明确的阶段。社会组织在介入C社区之初，街区和高校后勤都推卸责任拒绝接纳社会组织进入，唯有社区居民代表欢迎并希望借力于社会组织帮助其筹建业主委员进行社区维权。通过社会组织介入南京市这3个不同类型社区的经历发现：第一，社区治理主体差异会直接影响社会工作的介入方式；第二，多个社区治理主体之中需要具备核心主体，这不仅会影响社会工作的介入也会影响社区的治理成效。

四、 社区治理主体差异在社会工作开展阶段对“嵌入”的效果影响

社会工作关系的建立对于社会工作的开展起着至关重要的作用。而与以上3个社区建立工作关系的实践经验说明，社区社会工作关系的建立受到社区治理主体性质的影响较大。而社区治理主体的差异对于社会工作的“嵌入”以及深度“嵌入”也会产生极大的影响。以下通过概括专业社会工作“嵌入”3个社区的过程和成效，总结社区治理主体差异对社会工作“嵌入”方式的影响。

在A社区开展工作的过程中，社区党委及居委会的参与度一直不高，仅限于受邀听会或参观活动。物业公司和业主委员会与社会组织之间的协作与互动频率较高，同时专业社会工作对于影响和改变物业工作模式和业委会组织调动居民参与方面较有成效。物业公司甚至主动邀请社会组织为物业公司的工作人员进行培训，提升工作的能力和工作技巧并改善他们的服务意识。在工作开展过程中发现一个非常重要的问题就是，社区居民的社区参与度不高、社区归属感与责任意识薄弱。社区社会工作的目标要求满足社区需求、解决社区问题的同时促进居民参与，居民也应该是社区治理主体的重要组成部分。在A社区的社会工作实践说明“单向嵌入”需要依据实际情况不断拓展。“社会工作”嵌入的策略为：与物业和业主委员会密切开展工作；积极调动社区党委和居委会参与到社区协商治理当中；增进社区居民的社区参与意识，不断组织和调动社区居民进行社区参与。在该社区调动和组织居民参与社区管理是一个长期的改变过程，虽然短时间内难以取得较好的成效，但是本着社区“自治”的专业原则，这项工作却是需要持续不断开展的。

在B社区开展工作的过程中，社区党委几乎起着“一呼百应”的作用，使专业社会工作的开展相对较为顺利。社会组织在该社区开展的“5方会议”(社区党委、居委会、物业公司、居民代表、社会组织)是工作的标志性形式之一，出乎研究者意外的是，以社区党委为核心的治理主体关系切实达成了社区协商治理的效果，使社会组织的专业性得到了充分的体现和尊重。当社会组织在“5方会议”上提出“社区营造”的治理思路后，社区党委不仅赞成还任命1位社区委居委工作人员主要负责协调“社区营造”工作。这一工作形式的转变可谓达成了专业社会工作由“单向嵌入”的状态开始向“双向嵌入”阶段转化，至少呈现了人员的相互“嵌入”，工作内容也通过共同协作达成了相互渗透、相互影响。然而，这种转变竟然发生在以社区党委为主导的传统行政性社区治理主体关系中。更加值得一提的是，该社区的居民参与度非常高，研究者认为这与拆迁安置社区的“党群”关系较为紧密和拆迁居民对“领导”的敬畏意识比较浓厚有关系。相对而言，居民的参与很少是自主性的，而更多表现为响应社区党委的召唤。

在C社区开展工作的过程中，高校后勤处和社区所属街区互相推诿，双方都拒绝与社会组织建立工作关系。在这种情况下，物业公司作为委托单位缺乏监管，并以无权接纳社会组织为由拒绝建立工作关系。因为C社区的治理主体不明确，社会组织在该种情况下难以正式在C社区开展社会工作实务的介入，更无从谈起如何“嵌入”。分析C社区的问题症结并结合居民的迫切需求，社会组织选择通过非正式介入的方式，在协助居民筹建业主委员的同时积极与多方进行协调，目的在与促使社区管辖权属的明确化。也就是说，专业社会工作在C社区的实质性“嵌入”步履维艰，经过一段时间的努力仍然处于为“嵌入”做准备的阶段。

社会组织在A、B、C三种类型社区开展的社会工作实践期大约在10—12个月内不等。尽管社区工作实践开展的周期都比较短，但是从专业社会工作在3个社区开展的阶段性情况来看，能够得出以下结论，即社区的类型以及治理主体的差异性会影响到“嵌入”的可能性、“嵌入”的重点和“嵌入”的程度。把社会组织在3个社区开展社会工作的效果进行总结，如表2所列。

表2 社会组织在南京市3个典型社区的专业社会工作“嵌入”方式与效果

五、 总结

实践研究的结果说明，社区治理主体的多元化并不能单纯的理解为社区治理实现了民主和高效，治理主体的核心稳定性会直接影响治理的效果，也对专业社会工作的“嵌入”方式产生重要影响。

具体表现为：(1) 随着城市化进程的不断推进，像A社区一样的商品房社区会越来越普遍。在这一类型的社区中，社区党委的职能角色会越来越弱化，但是这并不说明社区党委放弃了对社区的行政指导，而是社区党委更多地将社区管理职责委托给了物业。如此，物业公司和业委会在社区治理中的作用会越来越凸显。在现代商品房社区，专业社会工作“嵌入”社区治理主体体系需要不断深入，而“政治嵌入”的可能性要因具体社区类型而定。在新型商品房社区，社区居民的社区参与度都相对较低。在这一类社区开展社会工作需要采取不断深入的“单项嵌入”，而居民或居民自组织将是“嵌入”的重点和难点。(2) B社区的社区党委高度核心性既为专业社会工作的“嵌入”提供了良好的推动力，也为实现“双向嵌入”准备了稳定的体制环境。但是B社区的案例存在一定特殊性，其案例经验或许能够为拆迁社区和农村社区的社会工作“嵌入”提供参考，因为较强的“党群关系”和浓厚的“领导”敬畏意识以及乡土情感能够使以社区党委为核心的多元社区治理发挥更佳的作用。(3) 社区社会工作需要与社区的多元治理主体分别开展协作，如果社区治理主体没有核心也就不成体系，不仅社区治理成效会受到极大的影响，也使得专业社会工作难以“嵌入”。失去街区行政影响力和高校行政影响力的C社区就是一个非常典型的例子。比较而言，A、B社区都不同程度地保留了街区行政的影响，就算社区日常事务的核心角色不同，专业社会工作的“嵌入”都能有较明确的针对性。

研究者认为，社区社会工作尤其需要“嵌入”式发展，即积极主动地与社区各方建立工作关系进而开展治理工作。但是关于专业社会工作是“单向嵌入”还是“双向嵌入”的讨论应该在具体的情境之下。我们不能武断地去讲“单向嵌入”存在纰漏，所以应该强调“双向嵌入”亦或是主张“多维双向嵌入”。在处于转型期的中国社会，社区发展的不均衡性、异质性和多元性等因素决定了必须采取个别化“嵌入”的态度与价值取向。是“单向嵌入”还是“双向嵌入”需要依据社区治理主体的差异以及社会工作开展的阶段等实际因素而定。此外，当前政府购买社会组织服务的形式都要受到项目执行期限的影响，一般的项目期仅限于1年的时间，这使得社会组织在参与社区治理中的效果难以持续，甚至难以在短期内充分体现专业社会工作的治理效果。另外，目前社会组织的专业化水平参差不齐也会影响其参与社区治理中的效果。

通过该研究，能够更加清晰地了解到社区社会工作的开展不仅需要遵循“本土”需要的“嵌入”性发展原则，还需要依据社区的类型以及治理主体的形态调整社会工作的开展模式。任何一种单一的工作理念或工作模式都难以概括中国复杂又多样的社区社会工作发展路径。而目前政府购买服务的项目制管理模式以及社会组织本身专业化问题也会致使中国的社区社会工作实践需要经历较长时间的试错与经验积累的过程。

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2017 - 01 - 07

江苏省哲学社会科学研究规划项目(项目编号:20175005011);中央高校基本科研业务费项目(项目编号:2014B00314)。

刘 畅(1979—)，社会心理学博士，河海大学公共管理学院社会学系讲师，硕士研究生导师，研究方向为社会学与社会工作。

C912.8

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1009-105X(2017)04-0041-06