资源依赖视角下公办与民办社会工作机构比较研究——以北京市R、Y机构为案例

张帅

资源依赖视角下公办与民办社会工作机构比较研究
——以北京市R、Y机构为案例

张帅

随着社会治理的进一步深化，社会工作机构作为一种社会治理的参与主体得以迅速发展，并且呈现出多样化的发展态势。笔者将社会工作机构划分为公办社会工作机构与民办社会工作机构两大类。以资源依赖理论为理论基础，对北京市的R社会工作机构和Y社会工作机构进行研究，发现R社会工作机构的业务主管单位存在过度管理的现象，且机构所需资源来源渠道单一，主要依赖政府提供支持，这造成R社会工作机构缺乏独立性与自主性。R社会工作机构有政府资源作为保障，在对待服务的专业性提升时表现出消极被动的态度。相比之下，Y社会工作机构受政府的控制相对较少，资源来源渠道也更为多样化，业务主管单位只对Y社会工作机构提供业务指导和支持，所以Y社会工作机构具有较强的独立性和自主性。Y社会工作机构由于没有政府的资源保障，其必须依靠提供更专业的社会工作服务来获取更多资源。作为业务主管单位和指导单位的政府部门需进一步弱化对机构事务的干涉、支配和控制，两类社会工作机构还需进一步拓宽资源来源渠道，实现资源来源的多元化，从而实现社会工作机构的独立自主发展，为社会提供更优质的社会服务。

资源依赖理论 公办社会工作机构 民办社会工作机构 比较案例研究

张帅，中国人民大学社会学理论与方法研究中心博士研究生（北京100872）

一、研究背景及问题的提出

2016年3月5日，国务院总理李克强在作政府工作报告时指出，“加强和创新社会治理，推进城乡社区建设，促进基层民主协商。支持工会、共青团、妇联等群团组织参与社会治理。加快行业协会商会与行政机关脱钩改革，依法规范发展社会组织，支持专业社会工作、支援服务和慈善事业发展”。社会治理出现在政府工作报告中，体现出加强社会治理创新的重要性。社会治理的含义为在社会领域中，从个人到公共或私人机构等多元主体，对与其利益攸关的社会事务，通过互动和协调而采取一致行动的过程，其目标是维持社会的正常运行和满足个人和社会的基本需要（唐钧，2015），社会治理强调“过程”、“调和”、“多元”、“互动”。王思斌（2014）认为社会工作对创新社会治理、构建社会治理体制具有重要的不可替代的作用，作为社会治理主体之一的社会工作机构，将在社会治理中发挥更加重要的作用。

近年来，在中国大陆社会工作机构正处于快速发展的阶段。2014年3月份，我国民办社会工作服务机构①在本文语境中此处的民办社会工作服务机构包括公办社会工作机构与民办社工机构两类。已经增长到2400多家。另据不完全统计，2015年中国24个省（市、自治区）已成立或正在筹备成立社会工作协会，民办社会工作服务机构②同上。已达3500多家。一年内社会工作机构数量增加了大约1100家，增长速度为45.8%。截止2015年，北京市的专业社会工作机构③在本文语境中此处的专业社会工作机构包括公办社会工作机构与民办社会工作机构两类。数量已达到155家，吸纳专职社会工作者1400余人，带动志愿者1.3万余人，累计开展服务9.5万余次，服务对象超过49.1万人次，服务内容主要分布在特殊群体服务、社区及社会组织发展、家庭关系调解、专业援助及服务等4大类20余个领域，这些社会工作机构有效补充了政府在提供公共服务方面的不足。随着更多相关制度的出台和更多优惠政策的实施，社会工作机构的数量将越来越多，专业社会工作机构逐渐发展成为社会工作事业的一项重要内容。

当前，我国的社会工作机构数量迅速增长，大致可以划分为公办社会工作机构和民办社会工作机构两大类（下文有详细的划分标准和两类社会工作机构的定义），两类社会工作机构呈现不同的发展态势。虽然两类社会工作机构的成立背景大致相同，但两类社会工作机构在实际的发展和运作过程中却呈现不同的特点和模式。那么，两类社会工作机构为什么会呈现不同的发展路径和特点？其资源来源渠道有何差异？拥有资源的政府主体对不同类型社会工作机构的运作和各项工作的开展有什么影响？这些问题将是在本文中着重探讨的问题。

二、研究综述

社会工作机构属于社会组织中民非组织的一种，需要将其放到“国家—社会”关系这一理论框架之下进行考察。自新中国成立至改革开放的这段时期，是我国的国家与社会逐步融合的过程，形成一种“总体性社会”。孙立平等学者（1994）指出这种总体性社会是指社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一、国家与社会合为一体，以及资源和权力高度集中，使国家具有很强的动员和组织能力，但结构较为僵硬、凝滞。在这样一种总体性社会形态下，社会基本处于边缘位置，所有空间几乎都被国家占据，社会的权力被国家吸收，社会资源的调整和分配由国家掌控，社会机会由国家垄断。同时，国家把各种可能具有社会性和民间性的群众组织或社会团体全部收编，纳入国家政治体制的架构之内，使之成为贯彻国家意志、宣传国家意识形态、执行国家政策的官方组织。

20世纪80年代初，我国开始实施改革开放的伟大决策，逐步确立社会主义的市场经济体制，实现从“总体性社会”向“分化性社会”转变。随着政治经济领域改革的逐步深入，我国社会变迁日益加剧，社会结构趋于分化态势。国家原有的管理体制和管理方式不能适应新的经济社会发展需求，中国社会建设明显滞后于经济发展，社会建设领域出现了许多突出的社会问题，如贫富差距拉大、社会矛盾和冲突频发、社会发展的风险不断增加等等（严仍昱，2015）。因此，国家亟需改变过去“包办一切”的管理格局，对社会放权，向社会让渡空间，释放社会的发展活力。在“政社分开”和创新社会治理这一时代背景下，我国各类社会组织迅速发展，社会工作和社会工作机构就是在这一时代背景之下发展起来的。

在社会工作机构的发展过程中，社会工作机构的类型出现分化。许小玲和彭华民（2015）对20多家社会组织进行现场调查，根据社会工作机构业务主管单位的确立方式、机构的内部治理状况、政府对社会工作机构成立的态度以及机构资源管理的情况这四个指标将社会工作机构的发展模式划分为政府主导内生型社会工作机构、政府支持合作型社会工作机构和准市场导向自发型社会工作机构三类社会工作机构，并指出每类社会工作机构在资金来源、机构与政府的关系、地域资源、人力资源和机构发展导向这几大方面各自所具有的特征。同样，刘永明（2015）对甘肃省的社会工作机构进行研究时，根据社会工作机构服务资源获取和服务提供两个标准，将社会工作机构分为公益基金支持型、政府与企业合作服务型和政府购买服务型三类社会工作机构。然后，从社会工作机构的资源获取和运作方式两方面对三种类型的社会工作机构分别进行分析和描述。在借鉴以上两种划分方式的基础上，笔者采用二分法将社会工作机构划分为公办社会工作机构与民办社会工作机构，并对其进行对比研究。

在组织间关系的研究中，资源依赖理论提供了一种重要的解释。任何组织都必须关注外部环境因素，这种关注的需要构成了一种依赖形成，而代表这种依赖来源的外部因素通常是其他组织，因此被其他组织所依赖的某个组织可以获得影响这些组织的权力（马迎贤，2005）。谢敏和吴中宇（2016）运用资源依赖理论对广东省的社会工作机构进行研究时发现，在政府购买服务背景下成长起来的广东省社会工作机构对政府资源具有天然依赖，同时因国内慈善环境发育不足，社会工作机构筹资渠道单一，其政府资源依赖性强，同时呈现出高度单一性特征。受此影响，在激烈的公益市场竞争中，社会工作机构发展出多种经营策略，不断优化政社合作，以获取更多的政府资源，然而这些竞争策略在协助社会工作机构提升政府资源获取总量的同时也导致了一系列问题，使社会工作机构的独立性、自主性和专业性面临冲击，不利于社会工作机构的良性发展，需要它在未来的发展过程中不断加强组织能力建设，改变资源高度单一依赖现象。其运用资源依赖理论对社会工作机构的分析和研究发现，社会工作机构获取资源渠道的单一性，造成了社会工作机构对政府的依赖，社会工作机构的独立性、自主性和专业性面临冲击，具有一定的创新性和借鉴意义。

但谢敏和吴中宇的研究仅将社会工作机构作为一个总体来看待，在实际中社会工作机构却呈现不同的类型。不同类型的社会工作机构在获取资源时呈现何种特点，不同类型社会工作机构从政府获取的资源总量有何差异以及如何获取等问题，均是没有学者深入研究过的。通过对比不同类型的社会工作机构从政府获取资源总量的多寡，来判断政府部门对不同社会工作机构的控制和支配程度，并进一步分析这对机构专业性发展带来的不同影响，这是笔者在本文中将要着重探讨的内容。

三、概念界定

（一）两类社会工作机构的分类标准

本文主要依据社会工作机构的成立方式、资源的获取、机构人员构成和机构与政府的关系对现有的社会工作机构进行类型学上的划分，分为公办社会工作机构与民办社会工作机构。在机构成立的方式上，公办社会工作机构主要是由政府机关或有关部门自上而下推动扶持建立的，政府在机构建立过程中起较大的推动作用；而民办社会工作机构主要是由民间力量自下而上自发成立，虽然政府在机构建立过程中也起一定的推动作用，但主要是由于民间意识和民间力量的觉知与觉醒。在资源的获取上，公办社会工作机构所需资源大多来自政府部门，包括机构的设备设施和办公场地，甚至日常的办公用品也在政府的财政预算内，日常的开支所需经费主要依靠政府部门的财政拨款，承接部分政府购买的服务项目；民办社会工作机构一般会获得政府少量的资源扶持，开支主要依靠申请到的项目经费，部分机构还会接受少量社会捐赠。在机构人员的构成方面，公办社会工作机构工作人员主要由政府或相关事业单位工作人员兼任，或者由社区社会工作者担任，很少向社会招聘专职的工作人员，可能包括部分志愿者和实习生；民办社会工作机构的工作人员主要是由专职社会工作者担任，社会工作者来源为社会聘任，包括志愿者和实习生等兼职人员。在机构与政府的关系方面，公办社会工作机构一般是作为政府组织架构的一部分，或者与政府关系密切，受到政府较严格控制，于是对政府具有较强依赖性，缺乏自主性；民办社工机构则独立于政府的组织架构，一般情况下与政府仅存在业务上的指导与被指导关系，可能会部分依赖于政府，但不受政府的控制，自主性相对较强，独立开展服务活动，具体划分情况见表1。

表1公办社会工作机构与民办社会工作机构的划分

在现实中，根据四个划分标准对机构进行归类时，社会工作机构所呈现的特征也许不是很明显，有的机构可能只具备其中的某几个特征，不具备某一类型机构的所有特征。所以，根据本文给出的分类标准对社会工作机构进行划分时，要有一定的弹性和灵活性。

（二）公办社会工作机构和民办社会工作机构的定义

在对两类机构的划分进行说明后，接下来笔者尝试给“公办社会工作机构”与“民办社会工作机构”下一个具体的定义。在《通知》中，民办社会工作机构是指以社会工作者为主体，坚持“助人自助”宗旨，遵循社会工作伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治、关系调适等服务工作的民办非企业单位。从此概念可以看出，首先民办社会工作机构是一个“民非”组织，它符合民非所具有的服务性、民间性、实体性和非营利性特征（王明，2008），社会工作机构的成立还必须到当地民政部门进行登记注册，并对其采用双重管理体制。此外，还可以看出民办社会工作机构是一种不同于其他类民办非企业单位组织的专业机构。

但在本文的研究意义上来说，上述概念只是对“社会工作机构”下的定义，与本文所要研究的民办社会工作机构还有许多出入，所以笔者就本文的研究取向和研究需要，根据上文对公办社会工作机构与民办社会工作机构所做的区分，对公办社会工作机构与民办社会工作机构重新下一个定义：

民办社会工作机构是指，由民间力量自下而上建立的，具有较强的独立性，以专职社会工作者为主体，坚持“助人自助”宗旨，遵循社会工作伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治、关系调适等服务工作的民办非企业单位。

公办社会工作机构是指，由政府机关或有关部门自上而下推动扶持建立的，对政府具有较强的依赖性，机构工作人员主要由政府或相关单位工作人员兼任，坚持“助人自助”宗旨，遵循社会工作伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治、关系调适等服务工作的民办非企业单位。

从以上两者的定义可以看出，两类社会工作机构均为民办非企业单位（根据登记注册的组织类型），所以两类机构遵循的伦理价值规范是一致的，开展的服务活动和服务范围也具有较大的重合性，所运用的工作方法和技巧也大致相同。两类性质迥异的社会工作机构主要区别在于上文提到的成立方式、资源、与政府关系、机构人员构成等这几方面，但也正是这几方面的差异造成两类机构不同的发展路径和发展形态，形塑了各自的优势和长处以及问题和不足。

四、理论基础和研究方法

（一）理论基础：资源依赖理论

社会工作机构是一种服务型的“民非”组织，适用组织理论中的资源依赖理论对社会工作机构进行研究和解释。资源依赖理论的基本假设是，没有任何一个组织是自给自足的，所有组织都必须为了生存而与其环境进行交换。获取资源的需求产生了组织对外部环境的依赖（W.理查德·斯格特，2002）。组织均与其周围环境发生交换和互动关系，这种互动和交换与组织所需的资源有很大关系，对资源的需求是依赖产生的前提，那么谁拥有组织所需要的资源，组织就对谁产生依赖性。不难理解社会工作机构为什么会对政府产生依赖性，因为政府能为社会工作机构提供机构生存所需要的许多资源（资金、办公场地、设施设备、项目外包等）。本文所说的资源即是指能够维持社会工作机构运转，促进机构发展的资金、设施设备和办公场地等“物质资源”。

政府提供的资源是社会工作机构所必需的，加之这种资源具有重要性和稀缺性，于是这决定了社会工作机构对政府的强依赖性，这一点尤其表现在公办社会工作机构上。社会工作机构对政府的强依赖，反过来政府则对社会工作机构拥有权力，这种权力一般表现为支配权和操纵权，对社会工作机构的独立自主性带来严重威胁。替代性资源对组织来说至关重要，替代性资源的获得可以改变组织对原来同类资源提供者的依赖（陆士桢、郑玲，2013）。根据此假设往下推演，那么扩展同类资源的获取渠道，也将降低组织对每个资源提供方的依赖性，所以组织为增强自身的独立性需要设法寻找替代性资源，从而使得社会工作机构减少对政府的单一性依赖，发展出更强的独立自主性。

以上所提到的组织对资源提供方所产生的依赖性和寻找替代性资源两方面内容对社会工作机构与外部环境的关系分析具有很强的解释力，这将在下文的案例分析中有所体现。同时，这也将对其中的原因分析和解释提供有力支撑，并为社会工作机构发展取向和发展路径的构想提供指导。

（二）质性研究方法

本文将公办社会工作机构与民办社会工作机构进行对比研究，找出两类社会工作机构各自的运作特点、优势和不足，相对于定量研究方法而言，运用质性研究方法更为合适。陈向明（2000）指出，“质的研究是以研究者本人作为研究工具，在自然情境下采用多种资料收集方法对社会现象进行整体性探究，使用归纳法分析资料和形成理论，通过与研究对象互动对其行为和意义建构获得解释性理解的一种活动”。笔者选取两个具有典型性的社工机构——Y社会工作机构（民办社会工作机构）和R社会工作机构（公办社会工作机构）——进行对比研究。此研究规模较小，同时需要对研究对象进行深入观察和了解。质性研究方法能对事物的发生发展进行系统了解和探索，能够探究事物发展变化的原因，发现事物的运行特征和运作逻辑。

笔者主要运用观察法和访谈法等调查方法来搜集论文撰写所需要的素材。观察机构的设置、内部工作人员的工作情况、工作人员之间的互动、机构的日常运作以及机构与其他组织机构和外部环境的互动等，对观察到的情况进行详细记录，根据需要进行录音，从而获得对两个机构更直观的认识。同时，笔者还运用了半结构式访谈法来收集相关资料，根据调查计划与两个社会工作机构的负责人、机构工作者、机构的主管单位负责人、接受过两个机构服务的服务对象等进行访谈。通过访谈法收集到的第一手资料是由调查对象提供的，所以更具真实性和说服力。

五、案例选取和基本情况介绍

（一）案例的选取

本文选取了北京市的两个具有典型性的社工机构——R社会工作机构和Y社会工作机构——进行对比研究，其中R社会工作机构为公办社会工作机构，Y社会工作机构为民办社会工作机构。选取这两个机构的原因有一下几点：首先，R社会工作机构与Y社会工作机构同属于北京地区，具有较为相似的政治、经济、地理和社会文化环境，便于控制外部环境条件，因此具有一定的可比性；其次，笔者已于假期分别在两个机构各实习一个月，参与到机构的日常运作和服务提供活动中去，收集到与两个机构有关的第一手资料，对两个机构也有更深切的感受、理解和体会。本文选取北京市的两个社会工作机构作为研究案例，所得研究结论不具有更大范围的推广性，但是对于理解类似社会工作机构的发展及其前途具有一定的参考价值。

（二）机构基本情况

1.R R社会工作机构

2013年12月10日，中共北京市F区委员会所属社会工作委员会（以下简称社工委）暨区政府社会建设工作办公室（简称社工办）召开2013年F区社会建设工作推进会，会议指出要加大对社会组织的扶植与引导，以“一老一小一环保”为支持重点，加大力度向各类社会组织购买服务，构建社会化服务体系。随着社会管理体制改革不断深入和社会需求日益多元化，同时也为顺应创新社会治理的发展趋势，F区社工委在这方面加大了财政投入力度，通过发布相关政策文件积极推动社会工作机构的建立和发展，R社会工作机构即是在这样的背景下成立的。可以说，R社会工作机构是在F区的区委和区政府全力扶持下创办起来的。社工委顺应创新社会治理发展大势，推动建立了F区社会工作者联合会和三个社会工作机构，R社会工作机构作为其中之一应运而生。R社会工作机构负责人R-S于2011年从部队转业后到F区社工委任职，成立社会工作机构后社工委将R-S调到R社会工作机构担任机构负责人，机构工作人员均由社区工作者担任，R社会工作机构具有较强的官方背景和行政化色彩。

R社会工作机构，目前已有专职工作人员4名。服务领域包括社区老年人社会工作、青少年社会工作、社区活动策划与指导、社会工作者专业技能培训和承接政府及相关机构委托的各类社会工作服务项目。具体有：

（1）培训服务。主要围绕F区社会工作者专业技能内容开展，如F区“三个百”人才培养工程和社会工作者职业水平考试考前辅导等项目，共计开展62场培训，直接受益5750余人次。

（2）社区服务。主要围绕社区建设及居民文化生活等内容开展，如政府购买“一街一社工”项目、专业社工社区服务督导项目——送信息、送政策、送服务：助人自助社会保障政策宣传进万家惠民工程。

（3）青少年社会工作。如青少年网络成瘾复原项目和阿福童社区儿童金融教育体验馆项目。R社会工作机构运用专业社会工作方法，整合资源，开展丰富多样的专业性社会服务，切实提高社区居民生活质量，营造和谐、稳定的社会氛围。现已建立社区志愿者服务体系，拥有社区志愿者服务队伍，致力于为F区社区居民提供专业化、系统化服务。

2.Y Y社会工作机构

北京市D区Y社会工作事务所是在中共D区委员会所属社会工作委员会、D区政府社会建设工作办公室支持下，经北京市D区民政局批准于2013年4月28日正式登记注册成立的非营利性民办非企业单位。Y社会工作机构现有专职工作者3人，其中机构负责人1人，专职社会工作者2人，分别担任办公室主任和项目主管。Y社会工作机构负责人Y-Z自社会工作专业大学本科毕业后考取街道的社工岗位，工作两年后从街道辞职与另外两位社会工作者一起创办了Y社会工作机构，Y-Z接受过系统的社会工作专业训练，接受过专业社会工作理念的熏陶，具有扎实的专业理论知识和较强的实务技能。Y社会工作机构以“阳光心态、助人自助”为服务宗旨，依托社会工作团队，运用专业社会工作方法向有需要的个人、家庭、组织和社区提供专业化、人性化的专业社会工作服务。Y社会工作机构主要服务内容包括向社区和社会组织提供社会工作专业咨询、培训、督导和评估；承接政府及有关机构委托的社会服务项目及公益活动策划；对社区社会组织提供培训和引导，推进其正式登记注册，号召和引导社区社会组织参与社会服务等。

Y社会工作机构自成立以来，积极承接区级及市级政府购买的社会组织服务项目，积累了丰富的项目管理经验。2013年和2014年连续两年承接市“三社联动”项目和恩派第七期短期孵化项目。其中，社会组织的评估和社会组织的孵化已经成为机构的品牌项目，得到了D区领导和街道、乡镇的认可。Y社工机构注重内部员工及志愿者的专业能力提升，积极参与市、区社会办、民政局等相关培训近百次，鼓励提倡工作人员考取社工师、心理咨询师、律师等社会领域相关资格证，以便于更好地为居民服务，并实现自我发展。

六、对比：R社会工作机构与Y社会工作机构

（一）机构资源来源渠道不同

1.R R社会工作机构：政府提供所有资源，资源来源渠道单一

R社会工作机构及本区其他社会工作机构均是由F区社工委全力扶持建立起来的，R社工机构办公场地、水电费、机构工作人员工资等资源均由政府提供和支付，R社会工作机构承接的社会服务项目也均是区社工委和市社工委购买的服务项目，所以R社会工作机构的资源来源渠道非常单一。

（1）政府提供所有的办公条件

R社会工作机构是政府（F区社工委）一手建立起来的，所以其自成立起即受到政府部门的大力支持。R社会工作机构的办公地点在F区党群活动中心，此地属于F区政府的第二办公区，水费、电费不需要机构自己支付，日常办公用品和接待费用等均来自政府的财政开支。R社会工作机构所有的工作人员“编制”均为社区工作者岗位，岗位工资由区政府财政拨付，机构工作人员在机关食堂吃饭。由此可以看出，R社会工作机构所有费用均来来自政府，无自筹经费，加之R社会工作机构与政府其他部门一起办公，所以这更加大了政府对R社会工作机构的支配和控制，用一位R机构社会工作的话说就是“吃政府的，用政府的，就得给人家政府办事。”

（2）项目来源渠道单一，仅靠政府购买社会服务

R社会工作机构资金来源狭窄，只申请市一级和区一级的政府购买社会服务。项目经费来源渠道单一，对机构服务活动开展的广度和深度带来极大的限制，同时对机构的独立性和自主性带来威胁。F区社工联合会副会长J对此做了分析。

现在咱们能申请到的项目就是市社工委，还有区财政的，只有这两级政府购买项目，还没有延伸到像司法部门，民政部门的项目，这还都没有。像十八大之后，从中央，到北京，这个财政部，它都出台了政府购买服务的实施意见，但是真正在咱们这个系统内，尤其是在咱们区县，所谓的政府购买还只停留在市社工委社工系统里，而且它购买的还只是社会组织的服务项目。你像其他的行政单位和事业单位，还没有说我拿出多少资金来，拿出多少服务的东西来，向社会公开来购买，所以它就申请不到其他地方的资源。（社工联合会副会长J访谈记录）

R社会工作机构的一位专职社会工作者对于此问题也给出了类似的回答。并且在访谈中被访者还提到机构资金来源单一的具体原因是，机构本身拓展资源的意识、能力，以及对获取资源的关注度较低。我们现在区内主体，就是申报资金的来源还比较单一，就像刚才科长说的走那社工委的口。基金会还有什么的这种，比如说慈善基金、李嘉诚基金都没有，一是没有这个意识，不去关注这方面，就靠这个，关注的不够吧，其实还是有的。（R社工机构专职社工R-W1访谈记录）

2.Y Y社会工作机构：部分依靠政府，资源来源相对多样

Y社会工作机构与R社会工作机构相比，政府仅提供部分办公条件，在资源获取渠道方面要更加多样化。

（1）政府提供部分办公条件

在这方面，Y社会工作机构与R社会工作机构有很大不同。虽然Y社会工作机构的建立也受到D区政府有关部门，尤其是D区社工委的大力扶持，但是这种扶持力度是有限的，是部分扶持。首先，Y社会工作机构在D区XF街道社会组织服务中心办公，办公地点由街道提供，同样水费、电费不需要机构自己支付，但日常办公用品和接待费用等均来自机构的项目经费，机构人员的工资由机构自行发放，工资来源于项目经费，基本工资参照D区社区工作者基本工资，外加项目提成，机构工作人员自己解决吃饭问题等。由此可以看出，Y社会工作机构所需费用部分来自政府，部分来自项目经费。并且Y社会工作机构的办公地点离政府部门较远，更加独立，所以较少受到政府的干扰和影响。

（2）资源来源渠道相对多样，积极获取其他方面资金

Y社会工作机构所需的资源来源主要包括三部分，一是承接政府及相关部门购买的服务项目；二是申请基金会等其他组织的项目；三是企业和私人的捐助。所以，Y社会工作机构的资源来源渠道更为多样化（见表2）。

表2 Y社会工作机构2015年资金的来源情况

如果仅从申请的项目情况来看，Y社会工作机构2015年申请到的服务项目来源更为广泛，从表2中可以看出Y社会工作机构申请到的服务项目来源有北京市民政局、D区社工委、街道、社区，其服务项目的来源渠道相对于R社会工作机构来说更为多样化。同时，Y社会工作机构也得到其他方面资源的支持，例如申请基金会项目，接受私人和企业的捐助等，其积极寻求其他方面的支持，加强与其他社会组织的合作，拓展项目资金来源渠道，吸收其他方面的资金。这一定程度上能够分散政府方的控制力，增加Y社会工作机构的独立性和自主性。但就各类资源在Y社会工作机构所获得资源总量中所占比重来说，政府及相关部门购买的服务项目仍占大部分。

（二）掌“权”政府的分类控制

拥有资源的政府同时具有资源配置上的权力，政府根据自身需求以及资源掌握情况会对不同种类社会工作机构进行分类控制。R社会工作机构自身所需的各种资源基本上都是来自于政府部门，所以受到政府的严格管理和控制，成为政府的“附属部门”，R社会工作机构的工作准则为“政府工作第一性，提供服务第二性”；而Y社会工作机构所需的资源部分来自于政府部门，自身可以从其他方面争取部分资源支持，所以政府对其进行的控制程度相对R社会工作机构来说要低很多，Y社会工作机构受政府的部分管理和控制。

1.R R社会工作机构：业务主管单位的过度管理

F区社工联合会是本区的一个“枢纽型”社会组织，探索出了“以会带所，以所带项目，以项目带队伍”的发展模式，由社工联合会来支持本区域内专业社会工作机构的发展。这也是联合会成立时的一个工作思路，但社工联合会是一个行政化的机构，受F区社工委的领导和支配，联合会会长和副会长均由社工委的主任和科长担任，可以说F区社工联合会是F区社工委管理本区各类社会工作机构的一条“腿”。F区社工委作为R社会工作机构的业务主管单位，实际上对R社会工作机构实行了比较全面的管理和控制，在很多情况下，R社会工作机构都是代行F区社工联合会的一些职责，在某种程度上形成了既当“运动员”又当“裁判员”的运作机制。

（1）业务主管单位掌控着项目的申报与审批

业务主管单位对R社会工作机构的过度管理首先体现在项目的申报与审批上。因为受到社工委的制约和限制，R社会工作机构除申请到区社工委和市社工委的政府购买服务项目外，没有申请过其他项目。如果要申请其他项目，必须得到业务主管单位——F区社工委的同意，否则R社会工作机构的行为就是“违规”的。同时，F区社工委作为服务项目的“卖方”，决定着服务项目的流向，给谁不给谁社工委说了算。作为本区的“品牌”社会工作机构，在每次申请项目时，社工委都会保证R社会工作机构申请到服务项目，保障机构的正常运转。但是，社工委在服务项目上的组织调配也给R社会工作机构的发展带来了许多不利影响，如：这种机制导致R机构与本区其他社会工作机构之间没有形成竞争，一定程度上阻滞了社会工作机构服务专业性的增进。

（2）业务主管单位强“塞”行政性任务

政府对R社会工作机构的支配与控制还体现在F区社工委给R社会工作机构增加一些额外的行政性工作和任务。由于R社会工作机构的办公地点在F区党群活动中心，与部分政府机关部门在同一个地方办公，所以社工委会让R社会工作机构工作者做一些行政性事务，比如说社工委开会由R社会工作机构社会工作者布置会场，协助社工委有关部门做档案材料等。这些行政性任务本不该由R社会工作机构工作者来做，这给机构增加了额外的工作量，对机构工作的正常开展造成不便。

我们在这边办公经常需要做一些上面交代的任务，一些杂事也让我们做，领导开会我们要去帮助布置会场，会后还要清理会场，那边（F区第二办公区）人手不够了，我们也要去那边帮忙，平常杂事非常多。（R社工机构工作者R-W1访谈记录）

从被访者R-W 1所说的话中可以看出，社工委经常交代R社会工作机构工作者做一些非本机构本职工作范围内的行政性事务，这占用了他们的一部分时间，给他们工作的开展带来很多不便，也可看出他们对政府行为的隐忍和无奈。

（3）业务主管单位过度“授权”

社工联合会作为社团组织、“枢纽型”社会组织，有相应的职责和义务为其会员单位（包括机构和个人）提供服务。F区所有社区工作者均为社工联合会的成员，为其提供培训服务，组织相应的培训活动，申报相关的社会工作培训项目，促进社会工作者队伍的建设和发展，应该是社工联合会的工作职责和工作任务。但实际上这些服务活动却由R社会工作机构来做，R社会工作机构以项目形式向市社工委和区社工委申请项目资金，开展社工培训服务项目，包括社工师培训、心理咨询师培训和养老护理员培训等。本该由社工联合会来承担的责任和事务，却由R社会工作机构代为执行，这体现了R社会工作机构的业务主管单位——F区社工委——对R社会工作机构的过度授权。

其次，社工委授意F区社会组织服务中心的职责由R社会工作机构代为执行。F区社会组织服务中心，是为全区社会组织提供专业服务的综合示范基地。中心始终坚持整合资源、促进发展、服务为本和指导扶持的原则，发挥着社会组织和政府部门之间的桥梁纽带作用。中心具有社会组织孵化、公益项目设计、能力建设、管理咨询、资源对接、交流展示等配套功能，旨在为社会组织提供科学化、集约化、专业化和规范化的服务，建立起推动社会组织可持续发展的专业支撑体系。F区社会组织服务中心组织架构及工作职责见图1。

图1 F区社会组织服务中心组织架构及工作职责

F区社会组织服务中心被撤销后，F区社工委将属于社会组织服务中心的所有事务全权交给R社会工作机构来管理和负责，这一定程度上增加了R社会工作机构的工作量。更重要的是R社会工作机构原本是社会组织服务中心的孵化机构，接受社会组织服务中心提供的服务，但现在却由R社会工作机构来承担社会组织服务中心的职责和任务，本不属于R社会工作机构的事务由R社会工作机构来承担，并且还存在一定的“越位”之嫌，同时这也体现出业务主管单位的过度“授权”。

2.Y Y社工机构：业务主管单位的负责任行为

D区社工委作为Y社会工作机构的业务主管单位与F区社工委的表现完全不同。D区社工委严格按照相关制度和规定来实施其应有相应的权力，履行相应的责任和义务。

（1）严格执行项目的审查、审批和评估工作

Y社会工作机构的业务主管单位为D区社工委，D区社工委作为Y社会工作机构的业务主管单位合理履行自身职责。按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）的规定，业务主管单位对同级和其范围内民办非企业单位的监督管理包括：设立、变更和注销审查，业务活动监管、年检初审、查处违法行为等多个方面。D区社工委在这些方面严格按照《条例》的相关规定，未做出僭越《条例》规定的行为。并且，D区社工委负责本区政府购买服务项目的相关事宜，其严格按照政策制度的相关规定实施政府购买服务项目的立项、审批与审查工作。从以下Y社会工作机构负责人的一段话中可以看出。

社工委作为我们的业务主管单位，他们还是挺负责任的，从来不给我们增加负担，让我们做这做那的。他们有啥培训的机会，有啥好的项目活动也都想着我们，不会让我们没项目做。平时就是有个年检汇报啥的，也没其他事。我们和社工委的人关系都非常好，所以平时联系得也比较多，我们相处得都很好。（Y社工机构负责人Y-Z1访谈记录）

从Y-Z1的这段话中可以看出D区社工委作为Y社会工作机构的业务主管单位能够按照有关规定履行自己应有的职责和义务，对Y社会工作机构只有业务上的监督和管理，未给Y社会工作机构的管理和运作带来困扰，让Y社会工作机构拥有独立的运作和发展空间。这与R社会工作机构的F区社工委完全不同，F区社工委不仅是R社会工作机构的业务主管单位，由于R社会工作机构是由F区社工委推动建立起来的，所以R社会工作机构未脱离F区社工委的支配和控制，机构的管理和运作受到其严格的限制和约束。与F区社工委相比，这也是D区社工委发展更为成熟的地方。

（2）以项目形式转移政府的部分社会职能

随着社会治理创新的进一步深化，政府转移职能的程度也逐步加深，职能转移的覆盖面也越来越广。过去由政府部门或事业单位提供的服务内容，现在则由政府部门以购买服务项目形式向社会组织购买社会服务。从以下D区政府购买服务项目发布的文件中即可看出。

按照“受益广泛、群众急需、服务专业”的原则，重点围绕各类困难群体、特殊人群和广大群众的个性化、多样化社会服务需求，提供专业服务。主要提供五大领域服务：

①社区老年人服务。

②特殊家庭服务。

③政策支持服务。

④构建资源整合平台。

⑤其他服务。

从以上文件中的部分内容可以看出，政府购买的服务项目包含：构建资源整合平台、特殊家庭服务、政策支持服务、社区老年人服务和其他服务等。其中很多服务内容原来是由区民政部门、街道和社区负责的，但现在D区政府将这些服务内容以项目形式向社会组织公开购买，这体现出D区政府在社会治理创新方面所做的探索和努力。

咱们这边的社工委很负责，不会对我们的工作带来什么影响，它有什么项目就公布出来，到时间我们就写项目书申报，然后觉得合适就审批，不合适的话再改，对我们社会工作机构也很上心，他们挺负责的。（Y社会工作机构社工Y-Z2访谈记录）

从D区Y社会工作机构社会工作者Y-Z2的话中可以看出，Y社会工作机构的业务主管单位D区社工委只与各机构在服务项目和业务上只有指导与被指导的关系，不会出现“越界”的行为。并且这些外包的服务原来是由其他政府部门和事业单位承担，而现在则向社会组织公开购买，社工委在其中起购买服务项目的组织、规划、管理和协调等“中间性”作用，所以这无论对社会组织承接服务项目开展服务项目来说，还是对相关政府部门和单位减轻服务压力提升服务质量来说均有利。

（三）被动&主动：提升服务专业性的态度差异

专业社会工作机构需要向服务对象提供专业服务，开展专业性的服务活动，服务的专业性是衡量一个社工机构好坏的关键性指标。公办社会工作机构与民办社会工作机构在资源获取的来源渠道以及自身寻找资源的主动性方面存在差异，导致两种类型的社会工作机构在开展专业社会工作服务时出现不同的境况。R社会工作机构由于具有政府资源的保障，所以在对待服务的专业性提升时表现出一种消极被动的态度，等着政府来提供资源。相较之，Y社会工作机构由于没有政府资源的保障作用，其必须依靠提供更专业的社会工作服务来换取更多提供服务的机会，获取更多资源。两种类型的社会工作机构在提升服务的专业性上表现出不同的态度。

1.R R社会工作机构：等着拿来，被动提升服务的专业性

R社会工作机构在对待服务的专业性提升这一问题时持一种被动给予的态度，希望政府（社工委）能请更多的实务老师和专家来给他们做培训，教授相关理论知识，以此来提升自身各方面工作的专业性。从下面R社会工作机构负责人R-S的一段话即可看出。

我们所（即R社会工作机构）现在存在的最大问题就是做出来的事情不专业，很多东西不太会做，希望上面（指社工委）能多请些老师来给培训一下，手把手教我们怎么做实务。（R社会工作机构负责人R-S访谈记录）

被访者R-S的话表明，R社会工作机构在专业性提升上基本是靠政府组织的相关培训，而不是自己主动去找专家资源，主动学习各种实务技能，这样一种“等着拿来”的被动态度对机构专业性的提升带来消极影响，会造成机构各方面工作专业性提升得较慢。从这也可看出机构在专业性提升上对政府的强依赖性。

2.Y Y社会工作机构：“缺血”倒逼机构提升服务的专业性

R社会工作机构有政府的庇护，政府帮它找资源和养人，为其提供各种资源。Y社会工作机构与R社会工作机构完全不同，街道只为Y社会工作机构提供办公场地，Y社会工作机构日常的办公用品、人员工资以及差旅费等费用均需要机构自己筹集，均是从项目经费中抽取，因此Y社会工作机构拿不到项目就无法保证机构运作的连续性和持续性，所以Y社会工作机构想各种办法拿项目做服务。

我们机构基本都是要自力更生，我们的注册资金都是我自己出的。机构要正常运作，我们就

得拿项目找资源，我们现在也有自己主攻的方向了，就是做组织的孵化和评估，所以我们主要开

展的服务活动也与这两块有关系。想要拿到项目就得提高自己的服务质量，提升自己服务的专

业性，这样才能树立起自己的品牌啊，人家有需要的才会找到你，让你帮人家孵化社区组织。目

前，咱机构在D区组织孵化和项目评估这块也有些名气了，主要是在这方面更专业了，人家更认

可了。（Y社会工作机构负责人Y-Z1访谈记录）

从Y社会工作机构负责人Y-Z1的话中可以看出，Y社会工作机构与R社会工作机构在提升专业性的态度上有很大不同。由于Y社会工作机构具有更强的独立性和自主性，对政府的依赖性更低，接受政府资源上的帮助不多，所以为了机构能够正常运转下去，机构需要自己找资源承接更多服务项目。与此同时，机构注重用专业性和高质量的服务提升机构的知名度，以此来树立机构的品牌，从而能够承接到更多的服务项目。这种因为资源的缺乏，机构只有通过提升服务质量和专业性来承接到更多服务项目的方法是目前许多民办社会工作机构共有的方法，也是一种有效且对社会工作机构自身发展和社工行业发展来说有效的方法。机构通过充分运用自身的独立性和自主性优势，努力提升服务的专业性，从而实现机构的正常运作运转，这与社会工作机构的能力建设是相吻合的。

七、结论及讨论

R社会工作机构和Y社会工作机构在成立和发展上均受到来自政府及有关部门的多方面扶持，但是扶持的程度有较大差别。根据资源依赖理论，R社会工作机构作为官办社会工作机构，其项目资金获取渠道单一，只来自区社工委和市社工委，那么其对社工委也就是它的业务主管单位有很大的依赖性。从另一方角度看，这种依赖性会造成业务主管单位对R社会工作机构较强的管理、支配和控制，可以说R社会工作机构是隶属于政府部门的“半官性”社会工作机构，缺乏独立性和自主性。虽然，Y社会工作机构在创建及发展过程中也受到政府的支持，但支持的力度有限，政府部门的管理也只限于业务上的管理，对Y社会工作机构提供业务上的指导和服务，业务主管单位等政府部门不会委派行政性任务给Y社会工作机构。此外，Y社会工作机构除获得部分政府资源支持外，还依靠其他类型的项目资金以及个人和企业的捐助来支持机构运转，资金获取渠道则相对多样化，从而Y社会工作机构对任何一方的依赖性均不高，它与“买”服务项目的任何一方有一定的谈判权力，有讨价还价的余地，这保证了Y社会工作机构以服务项目为中心，通过多种渠道来获取资源以实现机构的正常运作，且具有较强的独立性和自主性。不同的资源来源渠道以及政府资源支持力度的不同，导致两种类型的社会工作机构在开展专业社会工作服务时出现不同的境况。R社会工作机构由于具有政府资源的保障，所以在对待服务的专业性提升上表现出消极被动的态度。相较之，Y社会工作机构由于没有政府资源的保障作用，其必须依靠提供更专业的社会工作服务来换取更多提供服务的机会，两种类型的社会工作机构在服务的专业性上表现出不同的态度。

资源（尤其是资金）是社会工作机构发展的一大影响因素，机构所拥有的资源状况对机构专职工作者的稳定性和机构的正常运作均具有较大的影响。但就目前Y社会工作机构和R社会工作机构的资源获取情况而言，这两个机构的资源获取渠道均较狭窄。R社会工作机构作为公办社会工作机构，只从政府部门获取资源。虽然Y社会工作机构申请服务项目的渠道更广，获取资源的渠道较为多样，但是获取的资金总量相对较少，其中很大一部分资金要用于人员、办公费用和公关费用等方面的支出，总体来说Y社会工作机构获取资源的渠道仍不够丰富和多样。所以两类社会工作机构还需努力提升“找资源”的能力，努力拓展服务资源的获取渠道，使资源筹措机制更为丰富。随着社会力量逐渐增强和社会工作机构发展程度的进一步提升，机构除了依靠政府的资金支持，还可以引入社会资源，动员慈善资源，如社区企业资助、社会企业资助、基金会支持和居民个体捐助等。当社会工作机构能够通过其他渠道获得更多的资金支持，那么社会工作机构对政府的依赖程度将会降低，其独立性和自主性也会提高，在发展中掌握更多的主动权。机构能够根据自身的宗旨和目标以及服务项目目标开展服务活动，不用受政府及相关部门过多的约束和限制。在这方面，深圳的“公益信托”、宁波的“社企联动”和上海的“公益创投”等可以为社会工作机构等多种社会组织的发展提供重要的借鉴。此外，在政府与社会工作机构的关系中，相对于政府来说社会工作机构提供的专业服务即是政府需要的稀缺资源，所以社会工作机构还要努力以自身提供的稀缺性服务资源为基础，形成政府对社会工作机构的依赖。

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编辑/刘文彬

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