发达国家高校财政投入绩效评价及启示

柳晓明，贾敬全

（淮北师范大学 经济学院，安徽 淮北 235000）

发达国家高校财政投入绩效评价及启示

柳晓明，贾敬全

（淮北师范大学 经济学院，安徽 淮北 235000）

充足的财政投入是高等教育发展的物质基础。当投入规模相对稳定时，资金使用效率的高低就成为重要影响因素。因此，借鉴发达国家的成功经验，进一步优化高校财政投入绩效评价体系，有利于提升新形势下我国高校财政投入绩效，提高教育质量与水平。为此，需从制度建设、体系优化、评价结果应用等方面加以改进和提升。

高校；财政投入；绩效评价；制度建设

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》将在校学生达到3550万、在世界范围力竞争力显著增强作为我国高等教育在“十三五”末要实现的主要目标之一。为实现这一目标，充足的财政投入是重要保障。作为一项准公共产品，高等教育的发展离不开政府人、财、物等方面的支持和投入。就我国而言，2012年实现了财政性教育经费支出占GDP比例4%的目标。此后几年，基本维持在这一比例，2012—2015年，我国财政性教育经费占GDP比例分别为4.28%、4.16%、4.10%、4.26%①该数据在之后年份的统计公告中有所调整，本文以调整后的数据为准，来源于2012—2015年各年份全国教育经费执行情况统计公告，教育部网站，www.moe.gov.cn.。

当财政投入相对稳定时，结构优化与效率提升更为重要。纵观世界范围内高校财政投入绩效评价的发展历程，发达国家普遍重视高教质量评估，合理引入市场竞争机制，强化财政投入的导向作用。美国是世界范围内最早对高校财政投入实行绩效评价的国家，此后，英国、日本、德国等通过构建和完善规范的评价制度对高校发展状况进行评估，各自都形成了较为完善的绩效评价体系。他山之石，可以攻玉。研究发达国家和地区高校财政拨款模式演变历程及特点，借鉴经验，寻找差距，对提升我国高校财政支出绩效、提高高校教育质量和现代化水平，具有重要的现实意义。

一、高校财政投入及绩效评价的制度依据与主体

教育资源配置的合理与否是投入绩效大小的重要因素，也是影响学校、教师、学生及其他利益相关者切身利益的重要因素。因此，以英国、日本等为代表的发达国家国纷纷制定相关制度规定，并上升到法律层面，建立了较为完善的法律法规体系。

1.英国

1988年，英国教育主管机构通过和实施《教育改革法案》，将财务预算的概念首次引入高校财务管理过程中。这也与《贾勒特报告》中所主张的“高等学校必须要加强财务责任”这一基本要求相吻合。同时，英国还相继推出了《财务管理协议》（1988）、《综合支出评价》（1998）、《公共服务协议》（1999）等相关文件，进一步规范财政投入绩效评价[1]，并在高等教育领域得到了较为全面的贯彻和执行。

从评价的主体来看，英国这一领域主要由议会公共支出委员会下设的三个部门及社会公众组成，这三个部门分别是审计办公室、财政部门以及教育部门。关于高校绩效评估的分析结果，在高校及教育部门自评基础上，接受其他机构的指导与监督。以科研工作为例 ，英格兰高等教育拨款机构负责对相关高校的科研状况每隔4—5年进行一次评估和分析，分析结果所形成的报告就成为英国教育主管机构拨款的参考和依据。

2.日本

日本早在1907年就颁布和实施了《帝国大学特别会计法》《学校及图书馆会计法》等相关法律，这是该国最早关于规范高等学校财政投入专门制定的制度规范，体现出以法治教、以法办学的精神，避免由于政治、经济和其他因素可能带来的外部冲击，为日本在20世纪高等教育迅速发展并在世界范围内具有较强竞争力奠定了坚实的制度保障[2]。

此外，日本所有高校的财政投入都必须要接受监督和评估，关于高等教育的评估方法也非常严格、规范，评估体制也日趋完善，除高校和教育主管部门之外，还引入了独立的第三方评价机构，最终评价结果是财政拨款的主要依据[3]。

二、高校财政投入绩效评价方法及结果的运用

1.美国

美国政府对高校的评价首先从地方政府开始，上世纪60年代部分州政府开始将对高等学校的投入金额与学校的表现相结合，通过适当的方式评估高校的表现，为获得高校对此项工作的认可，还为此设立了专门的激励性拨款。

表1 美国高校绩效考核指标及地区分布①数据来源：李雪飞.美国高校财政管理改革新方法及其启示[J].现代教育科学，2007（6）：32-35.

田纳西州首先开始对高校的评估工作，此后，根据高等学校既定教学目标的实施状况来配置资源就逐渐开始推广，其他各州也相继建立指标来评估财政拨款与绩效评价结果的联系（具体指标见表1），据此对高校的财政支出进行约束，激励规范财政支出[4]。并且，不断优化绩效拨款方式，由州政府行为到联邦政府的接纳和鼓励，通过调整拨款模式激励高校关注区域发展目标与教育发展的优先顺序。在此基础上，通过嵌入基础拨款的方式改进原有模式的缺陷，通过确定少量核心指标对指标体系进行简化，从关注产出到关注教育完成与学习进展，使绩效逐步成为教育经费拨款的内在要求，并逐步提高绩效比重[5]。

绩效拨款将高校财政投入与高校教学、科研效果联系起来，资源分配与高校成就之间的关系是直接的、确定的，通过绩效拨款教育主管机构和相关社会组织激励高校提升绩效水平、增强高等教育的质量。

2.英国

从20世纪80年代开始，英国高校拨款机构依据相关法律法规、以绩效评价为手段来确定对高等学校的财政投入。以合同拨款法为例，根据该项法律，高等教育主管机构必须通过招投标方式在各高校之间分配财政资金。这种方式下各高校必然会通过竞争来获取中标资格，而只有中标者才能签订合同获取拨款，同时通过中期考核方式对资金的使用情况进行全程跟踪、监督，经费使用效率也成为是否追加拨款的重要依据。在竞争的过程中高校财政资金的使用效率提升较为明显[6]。

在新公共管理思潮影响下，英国政府逐渐削减高等教育经费，与此同时，对财政拨款的使用效率和效益方面的要求也越来越高[7]。例如，英国在科研投入和教学投入领域实施“双重拨款”制度，议会、教育主管机构、高教基金会等部门在确保经费合理有效使用方面分别承担不同的法律责任。科研方面，通过学科评估是取得科研拨款的前提，而拨款的具体金额则与评估结果密切联系，不同等级的评估结果所对应的拨款数额存在较大的差距，评估结果低于既定标准则该高等学校在规定的期限内无法获得拨款。教学方面，由高等教育质量保障署负责，选派相关机构对各高校的教学质量进行评估，如果无法达到规定的要求和目标，则该所高校的教学专项拨款经费将会相应减少[8]。

3.德国

为提高财政资金的使用效率，德国高校在经费方面拥有一定的自主权。德国政府近年来对高校财政拨款机制进行了一定程度的改变，如高校年度结余资金可以在下一财政年度使用。但对财政投入效率评价方面的规定则更为严格、规范，政府对财政拨款的数额根据高校既定目标的完成状况及产出大小来确定，同时依据相关的公式来决定投入额度。此外，加强人才培养和科研工作的成本核算和绩效考核，增强高校经费使用的自主性和灵活性。就地方政府而言，大部分州政府对高校的财政投入也以提升绩效为导向，如北威斯特法伦州、法尔茨州等地区的高校可以在不同项目之间综合分配资金，黑森州等实施基本拨款和绩效拨款相结合的制度，财政投入中，85%为基本拨款，主要依据学生数进行拨款，其余15%主要依据教学和科研绩效的大小来确定[9]。

4.日本

日本高校的财政投入，一般由中央政府、府、县和市共同承担。其中，全国教育活动的直接开支由国家教育主管机构直接拨付。公立高校的经费来源主要是各级地方政府的财政投入。各级政府还设立专门的补助金，用于支持私立高校的发展。在此基础上，日本运用市场机制、通过高校之间的竞争来实现财政投入的有效配置，提升财政投入的绩效水平。在具体的评估机构与方法选择上，选择独立的第三方机构对高校财政投入绩效进行评估，评估结果在全社会范围内公开。无争议的分析结果则成为政府决定财政投入规模的主要参考依据，实现高校财政性投入“计划—实施—评价—改善”的良性循环，促进大学推进教育研究和开展社会服务[10]。

三、对我国高等教育发展的启示

我国对高等教育财政投入绩效评价的时间较短，具体的投入评价体制和指标体系建设仍在探索之中，需要在制度建设、技术支撑、组织实施与监督等方面实现新突破。从现状来看，我国一些高校在预算资金安排上只着眼于资金的支出项目，投入产出效率较低，既浪费了有限的财政资金，也不利于高校发展水平与教育质量。作为一项系统性工程，对高校财政投入的绩效评价涉及政府、学校、学生等各利益相关者，既需要高校内部各职能部门的配合与互动，还需要高校与教育主管部门及相关机构经常沟通与定期交流。因此，应借鉴发达国家的经验与教训，对教育财政性投入进行绩效评价和动态管理，充分发挥政府财政投入的导向职能，使现有财政投入实现更大的效益。

1.推动绩效评价的制度建设

纵观英、美、日等发达国家对高等教育绩效评价的历程，这些国家首先建立的是相关制度和法律法规，为高校财政投入监管提供坚实的制度基础，也体现出国家对此项工作的强制性与规范性。监督高校财政投入有法可依、有法必依，所有高等学校也将会更为重视，从而努力提升财政投入的绩效。

我国目前没有专门针对高等教育投入绩效管理的法律法规，相关要求散落在高等教育法等法律条文之中，没有形成统一的体系，需要加快相应的法制化建设进程。首先，应考虑制定高校绩效管理制度这一专门的制度规定，明确绩效评价的目标、原则、范围、方式以及考核结果的认定和应用，使高校财政投入绩效评价工作有制可循。其次，加快法律法规建设，在《预算法》、《会计法》、《高等教育法》等法律规范中进一步体现高校财政投入监管与绩效评价的内在要求，确定相关利益主体的权利和义务，使其具有坚实的法律效力。

2.完善绩效评价的监管体系

完善的监管体系是发达国家高校财政投入绩效维持较高水平的重要保证。在监管内容上包括财政经费的投入金额、使用方向、信息公开等，监管工作主体则应包括高等教育涉及的相关利益者，如教育主管部门、财政及专设的监管机构，还可以考虑选派学生代表参加。在时间范围上要覆盖前、中、后等实现对高校财政投入全过程的监管，从根本上提高财政资金的使用效益，杜绝各种机会主义行为。在评价方法上，建议以定量分析为主，定量分析与定性分析相结合。精确客观的数量为准确评价高校投入绩效提供可靠前提条件，因此，能够采用数量进行衡量的指标均尽可能定量化处理，使评价结果更为精确、科学。

3.优化绩效评价运行机制及结果运用

根据高校不同的培养目标、办学特色等进行差异性评价，将评价结果与政府拨款额度有机结合，才能使分析结果更为可靠与可信，基于评价结果进行的资金分配也更合理。对高校财政投入绩效评价应该定期开展，如本科教学评估间隔4年，研究生教学评估间隔2-3年，确保政投入分配政策能根据高校发展状况动态调整。在评价过程中，建立科学、简化、合理的运行机制，政府应逐步转变在高校财政投入政策制定中的绝对主体角色，将工作重点放在政策制定与总体监控方面，具体评估工作可以通过与评估机构合作，提升工作效率，优化评价体系，实现高校绩效评价工作的高效、规范。同时，结合评价结果，对不同高校财政拨款的方式、金额、期限进行动态调整，优化财政资源的配置，使财政经费实现效用最大化。

4.实现绩效评价主体的多元化

在确定绩效评价主体时，可以借鉴英国的经验，结合中国高等教育发展现状，将财政部门、审计部门、教育部门均作为绩效评价的主体，同时引入NGO组织负责拨款，或者设立高校财政投入委员会，将“政府—高校”的二元拨款模式为“政府—拨款机构—高校”三元方式。建议将高校财政投入委员会定性为在教育主管部门领导下拥有较大独立性准官方性质的机构，职能是制定高校财政投入计划、规范使用方向。同时，在评估过程中吸纳高等教育协调机构、高校负责人、专业教师及第三方专业机构参与，加强各利益主体的协商与合作，确保评价结果既公平、公正，又能体现出相关利益主体的利益诉求。

[1]李瑶曦.国外高等教育财政支出绩效评价借鉴[J].学习月刊，2013（5）：9-10.

[2]尹栾玉，王磊.日本公共教育支出结构的特征及其借鉴[J].现代日本经济，2010（4）：35-41.

[3]刘金龙.英、日、德高等教育财政拨款体制及其启示[J].现代教育管理，2009（12）：94-96.

[4]李艳.美、英两国高等教育支出绩效评价的比较与借鉴[J].绿色财会，2015（8）：48-52.

[5]徐赟.美国公立高等教育绩效拨款的发展及趋势[J].外国教育研究，2016（3）：58-68.

[6]王静梅，黄建元.高等教育财政投入绩效管理的国际比较[J].当代经济，2014（15）：108-110.

[7]高耀丽.英国高等教育财政问责：成本透明核算[J].复旦教育论坛，2013（6）：71-75.

[8]阎峻.中英高等教育财政拨款模式的比较与启示[J].中国高校科技，2016（5）：65-68.

[9]赵凌.高等教育财政改革:德国的探索及其对我国的启示[J].现代教育科学，2014（1）：142-145.

[10]许长青.当代日本高等教育财政体制改革目标导向研究[J].教育学术月刊，2014（4）：47-57.

责任编校 秋晨

G647

A

2095-0683（2017）03-0058-04

2017-05-25

安徽省高校管理大数据研究中心项目（AHZK201613）（AHZK201603）

柳晓明（1978-），男，安徽巢湖人，淮北师范大学经济学院讲师，博士；贾敬全（1971-），男，安徽萧县人，淮北师范大学经济学院教授，博士。