预算编制与预算执行管理中的难点和对策

周颖 中国人民大学

引言

随着我国市场经济不断发展，在市场经济体制当中，企事业单位必须要强化资金规划工作，其中就包括资金预算。部门预算主要包括预算编制、执行、监督、决算等一系列程序。其中，任何一个环节出现了问题都会直接影响到最终的预算质量。而预算编制、预算执行是整个流程的关键环节，其中，预算编制作为预算工作的基础性工作，直接影响到部分预算工作是否能够走入正轨；预算执行作为开展预算工作的重要一环，也就是将预算编制内容转化为行动的一个过程中。因此，需要加强对预算编制、预算执行的重视程度，分析在预算编制和预算执行开展的难点，并针对性的提出相关问题。

一、预算编制工作的难点与问题

（一）资金来源不稳定，预算收支矛盾激化

预算的收入资金来源可以划分为财政拨款收入和其他收入。其中，财政拨款收入不仅具有财政保证，因此相对稳定，但是其他收入则存在着极大的随机性。如果部门预算将这些不确定的收入作为当年部门预算刚性支出的资金来源，会导致部门预算中出现硬性缺口，由此可以看出多个问题，包括部门尽可能压低非财政预算内拨款收入，尽量增加预算内部的财政申请；部门有意扩大非预算内收入，从而增加部分预算支出的总量，如果在预算执行过程中出现收支缺口问题而作为追加部门拨款理由，会增加两者预算支出压力。

（二）部门预算编制范围差异，影响预算改革进程

目前部分预算要求资金收支范围和预算法规定的财务部分资金收支范围不一致。并且部分预算管理和部分资金管理不匹配。这两个问题会直接影响部分预算改革实施。部分预算需要将部门各类资金全部都归纳到统一预算当中，并对其进行统筹安排，但是资金管理方法不一致，传统预算内部资金纳入国库财政部门进行管理，预算外资金实施收支两条线管理形式，从而导致部分预算执行缺乏有效的制约，形式化问题严重。

（三）部门预算编制时间与部门年度工作计划不同步

编制部门预算需要以部门工作作为基础，从而脱离了部分工作资金需求，所编制出的预算无疑没有实质性作用。由于部分预算编制时间有所提前，这就在编制预算过程中，下年度本部门建设和发展政策方针以及具体工作计划都没有完全确定，这就需要财务人员在编制过程中能够呈现出全年所开销的经费。这样就会出现两个问题。一是部分担心预算经费过少，从而直接影响明年工作正常开展；反之，如果充分方法资金预算，又会脱离了资金来源的供给能力；二是部分预算无法进行精细化编制，导致在预算执行过程中需要频繁进行调整，无法达到预算最终的改革目标。

（四）部门预算编制技术不到位，在一定成度上影响了预算精准性

由于部分预算编制技术不到位，从而在很大程度上影响了部分预算编制精准性，其主要包括了三个方面：

第一，预算分类不够完善。预算科目缺乏统一的部分分类，预算科目当中的目级节级科目分类偏粗，其中所包含的内容相互交叉，在整个编制和执行过程中预算时存在着人为调节问题。

第二，预算审核不够科学。由于没有制定完整的经费支出制度体系，费用额定划分较粗，从而导致所制定预算额度和实际需求相差甚远，失去预算编制的指导意义。项目管理缺乏科学认证程序方法，同时也无法掌握项目的需求性、经济性、可操作性，导致预算编制确定工作成为部门之间的博弈。

第三，基础管理工作不适应。对于部门占用资产动态变化情况来看，由于不同及时掌握信息变化，再加上基础数据资料不够完善，从而导致预算基础管理相对落后。同时，再加上计算机应用程度不高，预算管理所应用的软件存在着滞后性，从而影响到了部门预算编制质量。

二、预算执行管理中难点和问题

（一）财务部门无法理解预算编制要求，缺乏预算观念

财务部门更多的是充当事后支付资金的角色，无权干预、监控预算执行工作，从而导致财务部门的组织资金、资金管理、支出保障职责严重偏废，对费用支出监控力度非常低。基本上都是事后根据单据支出，而缺乏对事前编制执行进行管理，无法做到违规退单、适当办理。这种管理方法在当今市场经济中属于滞后性较强的管理模式，容易造成企事业单位财务风险问题。

（二）各自为政问题，本位主义思想严重

用款部们只顾及自身的资金需求，将资金预算工作全部推给财务部门，导致预算执行工作过于表面，并对资金预算抱着无所谓的态度，其公共资金能用就用，无论预算内容是否被申报，要下达用了再说。而财务部门强调预算内部必须要申报、审批，对用款部门所提出的小金额采购申请不予理睬，从而出现各自为政的问题，本位主义非常严重。即使在信息时代下，各个部门也因为各自为政问题，而出现“信息孤岛”，严重影响预算执行工作顺利开展。

（三）资金紧张

在预算执行过程中，还可能出现资金紧张问题，这对预算执行工作带来了困难。从资金紧张角度分析，除了一些节支不力早成的成本增加外，其自然增长不也会造成成本增加问题：

1.人力资源。人力资源开销是预算中的重要一项，由于企事业业务量增加，扩大了组织队伍，从而增加了成本费用，再加上当今我国工作人员工资逐年上涨（包括工资、“五险一金”等）；再者，随着人们的生活水平提高、消费水平提高、房价上涨等因素，从而导致工作人员支出平均水平逐年上涨。

2.出行费用上涨。由于公共费用上涨，包括车费、住宿费等，以及业务量不断增加，特别是一些经济发达的地区，其过桥费也是高的离谱，始终居高不下，这也不是人力所能控制，从而导致预算紧张。

3.公共经费问题。公共经费也就是企事业单位日常所支出的费用，包括技术设备、办公用品、办公设备，这些都属于固定资产支出，同时还需要支付一些消耗品费用，包括电费、网费、耗材费、维修费等。

三、针对预算编制与预算执行管理难点的应对措施

（一）预算编制应对办法

1.合理规划预算范围，统一管理。根据国家所规定的公共财政要求表明，需要企事业单位确定部门预算范围，也就是让部分元素那范围与财政部所规定的标准一致。针对一些经费拨款项目，可以纳入到部门预算编制预算，并不对其他杂项收入列入到收支范围当中，而是根据项目收支差别纳入到部门预算中，这样即可降低其他部门杂项收支资金来源不确定性的问题，避免出现两次预算的情况。这样不仅会降低企事业单位在收支上的工作量，同时也能够减少失误问题。

2.延长预算编制时间，规范编制流程。为了能够保障预算编制质量和严谨性，需要给预算编制工作提供更长的时间。为了能够解决预算编制非规范化等问题，除了要延长编制时间外，还要规范编制流程，特别是要解决预算编制中的法律空挡问题，可以考虑将预算历年制度改为跨年制度，这样就可以让每个部门在新一年的预算中正式执行，从而保证预算编制的严肃性和权威性，并且能够提高法制约束力。

3.完善部门预算编制分类，简化科目。预算工作必须要保障精准性，否则将变得没有意义。为了能够提高预算编制精度，需要执行现行的预算科目的修订工作，尽快制定更加完善的项目分类标准，对预算科目进行细化，减少一些不必要的预算科目，这样才能够让预算工作更加简单、明确，收入科目需要及时反映出各类资金渠道和来源情况，所支出的科目可以全面反映资金的最终用途，预算科目可以格局各个部门进行设置，并在类级标准下进一步划分设置款项目明细标准。

4.完善预算编制体系、制度。构建一个完善的预算管理体系。一方面结合预算执行管理的需求，制定和预算科目想配套的预算项目定额；另一方面，强化对部门定额基础数据采集的动态管理，从而为部门预算编制提供相应的材料。通过完善项目认证制度，按照相关的操作流程，对项目的类型、大小进行区分，对各个项目的经济性、必要性、可操作性进行综合评价，并作为预算依据。

（二）预算执行管理针对办法

1.结合财政复批，严格申报审批制度。对于一些特殊的日常支出事项，必须要在执行过程中通过严格的申报、审批程序，尽最大的努力保证特殊事项支出在规定范围内，避免超支。确立专款专用制度，日常支出不得超出预算定额。不断优化、调整经费支出结构， 保障费用支出都用在了重点项目中，提高资金的利用率，针对基本支出实施定额、定员经费包干管理体制。

2.规范预算执行行为，加强执行管理。在规范预算行为上，一方面需要加强企事业单位资源挖掘，强化资金来源收入应收尽收，对资产自产进行进一步的整合，不断的壮大财源，从而提高资产的使用效益，对预算内容进行合理安排，拓宽筹资渠道，保障经费开支的充足性。同时，需要树立节约、勤俭的企事业氛围，加强节支力度，需要从预算执行管理中获得效益。同时，通过加强预算执行监督工作，全面对预算执行进行动态分析，对异常开支进行深度剖析，并提供超支的数据和原因，为领导决策提供充资料，发挥监督部分的预警作用，做好事前、事中、事后把关工作。

四、结束语

综上所述，预算工作对当今企事业单位来说尤为重要。本文重点从预算编制和预算执行管理难点进行分析，针对现存问题提出了加强编制制度、优化编制流程、强化预算编制分类、合理规范预算编制范围以及加强执行监督、制定严格申报制度等建议，只有从多个方面加强控制，才能够避免企事业单位费用超支，保证财政预算的合理性，降低财务风险。

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