国有林场天然林资源保护工程绩效评价及实施情况总结

丁靖

摘要：分析了国有林场实施国家天然林资源保护工程后，对生态、经济和社会所产生的影响，并对龙里林场天保工程实施情况取得的一些经验进行了针对性的总结。

关键词：国有林场；天然林资源保护工程；绩效评价；实施情况总结

中图分类号：S7

文献标识码：A 文章编号：16749944（2017）11011705

1 引言

天然林资源保护工程（以下简称天保工程）是党中央、国务院站在国家和民族长远发展的高度，提出以保护森林生态、建设生态环境、改善生态为基础的一项重大林业生态建设工程。该工程的根本宗旨是从根本上遏制生态环境恶化，保护生物多样性，促进社会、经济、环境的可持续发展；根本目的是通过对天然林的重新分类和区划，森林资源经营方向的调整及天然林资源的保护、培育和发展等措施，从而维护和保护生态环境，满足社会和国民经济发展对林产品的需求[1]。国家自1998年试点实施，2000年在全国全面推开。

贵州省龙里林场始建于1957年，属省林业厅直接管理的国有大型林场。林场根据国家、贵州省关于实施天然林保护工程的有关精神，于1999年开展天保工程试点，2000年正式启动实施，至2010年底第一期天保工程结束。期间，贵州省龙里林场实施天保工程，累计完成投资3401.3万元，为计划的112%。其中，中央财政投资2737.1万元，中央国债投资294万元，地方财政投资370.2万元。天保工程顺利完成各项任务，取得了显著成效。根据党中央、国务院的安排部署，自2011年开始，继续实施天保二期，到2020年结束。自天保工程实施10多年来，贵州省龙里林场以高度负责的态度，采取有效措施，全力投入工程建设，取得了显著的社会、生态、经济成效。现对天保工程绩效评价及建设论述如下。

2 工程区基本情况

2.1 自然概况

贵州省龙里林场始建于1957年，属省林业厅直接管理的国有大型林场。林场建制正处级，现属差额拨款事业单位。地理位置位于龙里县东经107°1′～107°14′，北纬26°50′～26°56′，场部距贵阳市28 km，距龙里县城1 km。地势西北高、东南低。最高的云台山长岭岗海拔1700 m，最低的播基分场海拔1000 m，相对高差700 m。

贵州省龙里林场气候温和、雨量充沛、无霜期长、多云、日照时数少、温差较大，年平均气温15 ℃，年平均降雨量1089 mm，无霜期283 d。这些气候特征有利于林木的生长发育。

贵州省龙里林场地处苗岭山脉中段、长江支流乌江水系与珠江支流红水河水系的分水岭地区，系乌江流域中上部、红水河流域中游，乌江支流三元河从场内经过。

贵州省龙里林场出露的基岩以砂页岩、石灰岩等为主，成土母岩以砂页岩为主，自然土壤主要有黄壤、黄棕壤（1450 m以上）。土层以中、厚层土层多。

贵州省龙里林场相对高差较大，植物的垂直变化显著，森林资源丰富，野生动植物种类繁多，具有独特的森林旅游价值。贵州高原濒危植物繁育中心和贵州龙架山国家森林公园的建立，形成了集科技普及、观赏、旅游休闲三位一体的特色产业，为林场的发展起到了积极的推动作用。

2.2 森林资源情况

根据贵州省龙里林场第三次森林资源“二类”调查结果，结合森林分类区划及林地保护规划数据，贵州省龙里林场现有林业用地面积202410亩，森林蓄积量达758132 m3，其中有林地149134亩，蓄积量756536 m3；疏林地3223亩，蓄积量1596 m3；灌木林地39448亩；未成林地5237亩；无立木林地4338亩；苗圃地284亩；其他林地746亩。全场森林覆盖率为83%。有林地中林分面积为149134亩，其中：幼龄林面积45590亩，占30%；中龄林66489亩，占45%；近熟林面积21176亩，占14%；成熟林15879亩，占11%。林分中针叶纯林为133937亩，占92%。现有天然林19663亩，占林分面积的13%；人工林129471亩，占林分面积的87%。

2.3 机构及人员情况

场部机构：共设有18个部门和单位。有党委办公室、人事教育科、计划财务科、生产科、行政办公室、护林防火办公室、森检科、天然林资源保护办公室、监察室、老干科、开发办11个部门，播基、哨上2个分场和和平、高枧、干冲、响水、大土5个管护站。

龙里林场现有职工总人数571人，其中：在职职工238人，离退休人员333人。林场技术力量较强，全场现有林业技术干部45人，其中：高级工程师3人，工程师7人，助理工程师和技术员35人。林业技术工人高级技工125人，中级技工32人，初级技工12人。目前林场总收入3000余万元，主要来源于财政拨款、木材收入、森林旅游收入以及工程项目收入，人均年收入2.8万元。工程区交通发达，有湘黔铁路、黔桂公路、321国道、厦蓉高速公路、贵新高等級公路、正在建设中的贵龙经济大道、贵广快速铁路、沪昆铁路穿过主要林区，场内各分场、工区均有林区公路到达，具有较好的区域优势，为林场的发展提供了良好的基础。

2.4 工程区社会经济概况

贵州省龙里林场所在龙里县位于黔中腹地，隶属黔南布依族苗族自治州，是贵阳市的东大门和黔南州的北大门。据《贵州图经新志》记载，龙里取境内龙架山之龙，乡里之里，而得“龙里”之名。全县总面积1521 km2，辖5个镇1个街道办事处167个村（社区），居住着汉、布依、苗等20余个民族，总人口22.63万人，少数民族占41%左右。海拔最高点1775 m，最低点770 m。县城海拔1080 m。 龙里林场经营范围跨越该县9个乡（镇），31个行政村，分布群众1.8万余人，经济来源主要依靠农业、畜牧业、采矿业及林业，可利用资源不多，人均收入水平不高，很多群众仍处于贫困之中。

3 天保工程实施情况

3.1 公益林建设情况

实施天保工程10多年来，完成公益林建设44100亩，其中人工造林3200亩，封山育林面积24900亩，飞播造林16000亩是以植代播和以植代播封山育林方式组织实施的，为计划的180%。

3.2 森林管护情况

完成森林管护面积11396.1 hm2。现有天保森林管护人员63人，其中护林人员54人，管理人员9人。实行层层负责、分片包干、分片管护、责任到人的办法，做到每个片区各个管护人员职责分明、任务具体、目标明确，使国有森林资源得到有效保护。成立了森林资源管护组织，累计签订森林资源管护合同1185份，有效管护森林面积193819亩，为计划的145%。

3.3 基础建设情况

工程实施以来，新建管护站房6幢，建筑面积1637 m3；修水泥地坪2000 m3；购防火摩托车10辆、电脑5台、办公桌椅6套、灭火机、对讲机、扑火服等100余台套；修建防火瞭望台4个、护林碑牌58块；清理防火线342公里次、新建防火林带18 km。

3.4 社会保险

龙里林场于2005年7月全场在册591名职工全部进入省级养老保险，到2010年底有296名离退休职工在省社保局领取退休金，参保率100%。龙里林场在进入省养老保险的基础上，利用医疗保险费于2007年8月全场在册588名职工全部进入省级医疗保险，参保率100%。经批准成立了省级医疗保险定点医院——贵州省龙里林场职工医院，为场职工就医提供了方便。龙里林场于1999年在职421名职工全部加入失业保险，到2015年底还有238人在职职工参加失业保险，参保率100%。238名在职职工参加工伤保险。龙里林场同省社保局多次商谈，但省社保局还未开展事业单位生育保险工作，全场暂时还未参加生育保险。

3.5 富余职工分流及培训情况

从天保工程开始实施，木材计划逐年下调，龙里林场就开始分流安置富余人员进行森林管护、公益林建设。到2015年底还有富余职工62人，全部分流安置到森林管护上，没有人待岗或下岗。组织富余职工进行职业技能培训2次，培训人数162人次，完成了省厅下达的培训任务。主要培训森林火灾扑救、果树栽培管理技术、养殖家禽技术等内容。通过培训，提高了职工自主谋生技能，达到了培训的预期目标。

3.6 政社性情况

自天保工程实施以来，龙里林场有政社性支出人员21人，政社性支出补助解决了21人公安、卫生、教师人员的工资及业务经费不足的问题。

4 天保工程实施的绩效评价

4.1 生态成效

自实施天保工程以来，通过封山育林、人工促进、以植代播、人工造林等公益林建设4.10万亩；同时禁止天然林采伐，调减商品林采伐计划减少商品材9.58万m3；实施森林抚育1.04万亩；落实森林管护19.38万亩等措施，森林资源持续增长，森林质量不断提高，森林资源得到有效保护。生态功能不断提高，有效增加植被覆盖度，丰富生物多样性，改善林种结构，林种结构由单一的树种向混交林结构过渡；增强植被的蓄水保土能力，起到涵养水源、调节气候、增加空气湿度、改善大气质量等作用；减少山洪、泥石流等自然灾害；解决水源枯竭和水土流失等问题；动植物提高工程区生态承载力，为人们提供良好的生活环境。生物多样性得到有效保护，生态环境明显好转。动植物种群数量不断增加，明显改善了周边林区的生态环境。森林调节气候的能力大大增强，减少地表蒸发量，降低风速；森林涵养水源、防止水土流失的能力增强，初步恢复成为巨大的天然绿色蓄水库；森林改善大气质量、制造有机化合物的能力增强，还可大量吸收二氧化硫等有害气体和吸附灰尘等，改善大气质量；改善陆地野生动植物栖息、繁衍、生长环境，进一步为保护物种资源和生物多样性创造了条件。

4.2 经济成效

天保工程的实施十多年以来，森林资源发生了明显的变化，森林资源的面积从173800亩增加到202410亩，森林蓄积从431400 m3增加到758132 m3，森林覆盖率从67%增加到83%，净增了16%，整体经济实力增强。天保工程启动前，龙里林场主要经济收入30%靠财政拨款，70%靠木材生产、林化工、木材加工、车辆营运、花卉苗木等收入来维持。由于过度采伐，森林资源枯竭，可采伐的木材逐渐减少，木材经济不能维持林场的生存和发展，使该场逐渐陷入困境之中。天保工程实施后，木材禁伐，大量富余职工分流安置从事森林管护或其它产业，随着果园和森林旅游的开发，产业结构的调整，职工收入不断增加，从1999年的年人均6430元增加到2010年的年人均收入28000元，主要是森林管护中央财政投资1734.2万元，解决1185人次职工工资；养老保险中央财政投资898.1万元，保障职工养老保险费的按时缴纳，退休职工在社保局领取共计2243万元退休金；疗保险补助费中央财政投资258万元，解决职工看病贵的问题。森林蓄积净增了324032 m3，折合经济价值1000余万元。

综上所述天保工程的实施，森管费的投入，解决了护林员工资；养老保险费投入，解决了离退休职工工资；医疗保险费投入，解决了职工就医的费用。为该场挤出了一定的资金，部分用于发展后续产业——龙架山国家森林公园的基础设施建设，公园道路、房屋、游乐设施等得到进一步完善，公园建设初具规模，目前旅游年收入达260余万元；部分用于增加职工收入，改善职工生活条件，提高职工生活水平，稳定职工队伍，构建和谐林场，现林场年人均收入达到28000元。

4.3 社会成效

职工生活得到改善，林区社会稳定。天保工程实施12年来，不断深入林区宣传，人们的生态保护意识增强，乱砍滥伐、放火烧山等破坏森林资源的林政案件数量减少，天保工程共發生破坏森林资源案件150起，其中刑事案件35起，平均每年约损失木材100 m3，损失率0.2‰，并且全部破案，林区百姓自觉参与天保工程实施情况的监督，对违法违纪现象及时举报和制止，形成了全民造林、爱林、护林的良好氛围，林区社会稳定。国家启动社会保险补助政策，龙里林场纳入省级养老、医疗、失业保险，参保率均为100%，退休职工在省社保局按时足额领取了退休金，职工生病有医保定点医院看病，职工生活稳定。新建管护站房，添置了办公用品和生活用品，逐渐改善职工居住条件和环境条件。修建的防火基础设施，购置的防火设备，增强了林区森林火灾的预防和扑救能力。森林管护和公益林建设，分流安置了富余职工，提高了他们的收入。林区周边林农，由于公益林的建设，增加了就业机会，同时增加了他们的收入。天保工程建设，通过继续停止天然林的商品性采伐、森林管护、中幼林抚育等措施，没有公益林建设，森林经营面积保持不变，森林蓄积净增200000 m3，森林覆盖率提高2%，将有效改善林龄、林种、树种结构，促进森林健康，提高森林质量。

着力保障和改善职工生活是经济发展的根本，是实现社会进步和国家长治久安的基础。天保工程的实施将有效改善职工生活，有力促进林区社会和谐稳定。

一是有效增加职工就业。天保工程通过继续实施森林管护以及中幼林抚育等建设任务增加就业岗位，为龙里林场分流安置人员创造就业机会。

二是进一步完善社会保障体系。天保工程中央财政继续对龙里林场负担的在职职工基本养老、医疗、失业、工伤、生育5项社会保险给予补助，并提高补助标准，有效提高保障水平，保证了龙里林场的社会稳定。

三是有效改善人居环境，促进旅游业发展。天保天保工程通过管护房修建、危旧房改造、林区路维修等改善职工工作、生活环境。通过森林管护，提高了森林资源自然景观的可观赏性和旅游价值，为开展森林旅游提供了条件，为该场第三产业发展奠定了基础。

5 经验总结

天保工程实施一期（1999～2010年）已经完成，现在正在实施天保工程二期（2011～2020年）。

龙里林场天然林面积19663亩，主要分布在洗马河、栗山、高堡，多为原生植被经人为破坏后形成的以马尾松为主的次生林。场二期工程的主要任务是，继续停止天然林商品性采伐，做好森林資源保护、森林资源管理、制度保障等几个方面的工作，进一步提高森林经营水平，促进森林生态功能修复。龙里林场天保工程经过15年实施，取得了一定的成绩，为林业工作的可持续发展奠定了坚实的基础。

5.1 森林资源保护与管理

5.1.1 森林资源保护

（1）落实管护任务。该场森林管护面积193819亩（含2010年以前已纳入中央财政补偿的新增造林且未享受天保管护经费的重点公益林13718亩）。根据确定的森林管护对象和范围，把管护任务明确分解到各个管护责任区及管护责任人，落实山头地块，确定管护人。

（2）建立森林管护责任制。建立和完善森林管护行政首长负责制。林场场长为第一责任人，分管副场长为第二责任人。林场负责人与天保的相关部门、管护站责任人签订管护目标责任状。明确承包管护人员责任。各管护站责任人与管护责任人签订管护合同。将管护责任落实到人、到小班、细班。明确管护四至界限、管护面积、管护责任、管护年限、管护措施，以及管护报酬、奖惩措施等。

（3）管护内容及要求。①宣传天保工程和公益林森林生态效益补偿的重大意义及有关保护森林的法律、法规；②对管护责任区进行巡护，预防和监测森林火灾、林业有害生物危害，制止乱砍滥伐、乱征乱占、乱采滥挖、乱捕乱猎、毁林开垦等破坏森林资源的行为；③向林场报告有关情况，协助做好有关森林灾害的处理和毁林案件的查处等工作。

（4）管护方式。该场经营管理的国有林经过天保工程的管护，效果良好。天保工程管护将继续采取管护站管护，安排富余职工进行分片承包管护，每月按时领取管护补助费。

（5）搞好森林防火。树立常年防火意识，进入防火期按场防扑火预案组织专业扑火队，准备好车辆、灭火机、扑火服、对讲机在场护林防火指挥部集结待命。高火险等级天气抽调部分人员，安排车辆，分成小组，带上灭火机具到边远林区及防火特控林区巡逻防范。安排专人上午10∶00上瞭望台瞭望，到下午18∶30下山。护林人员在人为活动频繁的地方巡防。高火险等级天气按专职护林员人数2～4倍的比例增加临时防火员，临时防火员在护林员的带领下，深入易发火灾区，加强巡逻防范，一旦发现火情，及时报告林场护林防火指挥部，林场将及时调度，以最快的速度，在最短的时间内赶到，将山火扑灭在萌芽状态，确保林区平安。

（6）做好林业有害生物防治。林业有害生物防治措施：林间设置诱木诱杀松褐天牛、挂放诱捕器诱杀松褐天牛、收集枯死树、人工注药捕死蛀干害虫、人工捕捉萧氏松茎象成（幼）虫、树干夹药防治蛀干害虫和介壳虫、喷药防治苗圃和经济林病虫害、根施颗粒剂防治地下害虫、利用黑光灯诱杀松毛虫和松毒蛾、利用糖醋液诱杀吸果夜蛾类。定期对有害生物发生、发展情况进行预测预报，严格控制有害生物的发生和蔓延，确保将林业有害生物成灾率控制在3‰以内。

（7）做好生物多样性保护。积极保护野生动植物资源及其栖息地，加强生物多样性保护。禁止在天然林区进行任何破坏植物、植被的人为活动，严禁在林区狩猎和贩卖野生动物，确保生物多样性。

（8）搞好林地生产力维护。任何森林经营活动都以维护林地生产力为前提，防止森林和林地退化，维持和提高林地生产力，使林地资源得到高效利用，森林质量不断提高。林地地力维护与营造林措施紧密结合，采取有利于地力维护的培育技术、采伐要求、培肥技术、化学制剂应用及防污染措施、保护对策等。培育混交林和阔叶林。水土流失严重的地区在造林、采伐设计时，制订土壤水肥保持措施。

5.1.2 森林资源管理

（1）严格执行森林采伐限额制度。加大森林资源管理的检查监督力度，坚决杜绝超限额采伐。强化森林采伐限额管理。严格执行省人民政府批准的年森林采伐限额。人工林采伐可以占用天然林采伐限额，商品林抚育采伐和其他采伐可以占用主伐限额，其他各项限额严禁互相挪用、挤占。商品林采伐限额年度有结余的，可以向以后各年度结转使用，公益林采伐限额不允许结转使用。

（2）严格保护林地。按照发展现代林业和建设生态文明的要求，对该场林地进行全面保护。实行林地用途管制，严格限制林地转为建设用地，严格控制林地转为其他农用地。严格保护公益林地，遏制林地退化，加大临时占用林地和灾毁林地修复力度；认真落实林地分级管理，根据林地的保护等级，分别制定相应的保护措施；积极补充林地，增加林地资源，加强宜林闲置地整治；引导节约集约用地，保障国家、省级基础设施及公共建设使用林地，节约集约城乡建设使用林地，限制工矿开发占用林地，规范商业性经营使用林地，严格执行国家征占用林地项目禁限目录。

（3）加大林业执法力度。切实加强林业行政执法，严厉打击盗伐滥伐林木、非法收购运输木材、烧毁林木、非法侵占林地等违法犯罪行为；完善常规检查与专项行动相结合的执法检查机制，依法保护森林资源。

5.1.3 森林管护制度保障

通过对天保经营区内国有林的看管和保护，增加经营区生物多样性，促进森林生态系统功能恢复和提高。

5.2 实行森林分类经营

根据森林主导功能的不同，实行分类经营和管理。

5.2.1 公益林

公益林是以维护和创造优良生态环境、保持生态平衡、保护生物多样性等满足人类社会的生态需求和可持续发展为主要功能，提供公益性、社会性的产品或森林、林木、林地。按照“生态优先、分级管理、严格保护、科学经营”的要示进行保护和经营管理。一级保护国家级公益林严禁进行任何经营活动，二、三级保护国家级公益林可以采取卫生伐和生态伐等抚育性经营活动。地方公益林的抚育采伐、更新采伐要严格依据《生态公益林建设技术规程》（GB/T 18337.3-2001）、《森林抚育规程》（GB/T 15781-2009）、《森林采伐作业规程》（LY/T 1646-2005）等相关标准执行。对生态功能低下的疏林、残次林分进行补植，对公益林内的林中空地实行限期造林，逐步提高公益林的生态功能等级。确保将森管费、中幼林抚育费、森林生态效益补偿基金用于公益林补造、撫育、保护和管理。

5.2.2 商品林

商品林是以生产木材和其他林产品满足人类社会的经济需求为主要功能，提供能进入市场流通的经济产品的森林、林木、林地。根据市场需求和经营习惯，采取集约化、规模化、基地化大力培育马尾松、国外松大、中径级用材林和小径级工业原料林以及花卉、观赏苗木。增加木材和林特产品的有效供给，实现森林资源可持续发展和利用，满足经济建设和人民生活的需求。

5.3 保障措施

5.3.1 组织保障

为了保护好森林资源，该场成立天保工程领导小组，由场长任组长，分管副场长为副组长，天保、防火、人教、计财、生产、森检、派出所、分场工区等相关部门主要负责人为成员，下设天保工程办公室，配备专职人员2人。配备电脑、打印机、传真机、扫描仪、档案柜等办公设备，负责办理天保日常工作。

5.3.2 制度保障

建立责任追究责任制，实行行政首长负责制，严格执行目标、任务、资金、责任“四到县”责任制。场与部门、分场工区逐级签订目标责任状，明确目标、任务与责任，将天然林保护工程纳入林场的议事日程，将森林管护、中幼林抚育、职工社会保险、职工增收、林区社会稳定等内容纳入领导干部任期目标考核。按照职责分工，制定相关管理办法，依法依章办事。对工程实施推行招投标制、监理制和报帐制，提高工程建设水平，确保工程建设质量。对工程实施绩效考评机制，建立和完善考评办法，开展年度考评，建立考评结果与工资挂钩的奖惩机制，考评结果差的，调减绩效工资，对工程做出突出成绩的部门和个人，给予表彰奖励，激发广大干部职工参与工程建设的积极性。

5.3.3 资金管理

建立健全资金审核、检查验收等管理制度，统一指挥，统一协调。加强资金管理，强化资金使用监督，杜绝截留、挤占、挪用工程资金现象。对资金进行专帐管理、单独核算、封闭运行，确保资金安全，提高资金使用效果。

5.3.4 技术保障

进一步完善工程效益评价体系，继续开展天保工程效益监测工作。对天保经营区的森林气候、森林环境、森林水文、生物多样性、森林土壤进行动态、长期、连续地定位监测，及时、准确、全面地对工程实施产生的生态、社会和经济效益进行综合评价。

6 结语

贵州省龙里林场天保工程实施以来，生态环境得到明显改善，动植物种群数量、森林资源面积和蓄积量不断增加，生态功能等级不断增强，森林生态系统逐渐趋于平衡；职工收入不断提高，生活得到保障，老有所养、病有所医的期望得到实现。但是，一旦天保工程结束，森林管护失去费用，森林管护能力将大大削弱，森林资源管理的难度将加大。另一方面，职工要生存，必须加大采伐计划，森林资源消耗将大大增加，要不了几年，刚建立起来的生态将恢复到从前。因此，天保工程必须长期实施下去，才能稳定生态系统平衡。同时，建议在实施过程中，要加大后继产业的培育和发展投入，加大对林区周边老百姓的扶持力度，促进林业事业又双好发展，使生态、经济和社会的可持续发展得到真正的实现[4]。

参考文献：

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[2]刘志文.长江上游地区天然林保护的政策目标[J].林业经济问题，2002（6）：192～194.

[3]王砚峰.加强森林资源管理的几个问题[J].林区教学，2010（1）：121～121.

[4]徐贞苦.云贵地区林业可持续发展措施探讨[J].现代农业科技，2010（24）：226～242.

Abstract： This paper analyzed the ecological， economic and social impacts of state-owned forest resources after the implementation of national natural forest resources protection project. It summarized some experiences gained from the implementation of natural forest protection project in Longli forest farm.

Key words： state-owned forest farm； natural forest resources protection project； performance evaluation；implementation summary