关于县级环境监测站改革的思考

张德权

摘 要：结合《关于整合检验检测认证机构的实施意见》（国办发〔2014〕8号），基于河北省承德市县级环境监测站现状，提出了改革县级环境监测站的建议，论证了建议的可行性。

关键词：检验检测；认证机构；整合；县级；环境监测站；改革

中图分类号：X84 文献标识码：A

2014年2月21日，国务院办公厅以国办发〔2014〕8号转发中央编办、质检总局《关于整合检验检测认证机构的实施意见》，明确提出了“政事分开、事企分开和管办分离”的指导思想。在这样的背景下，环境监测系统中数量最多、人员结构最不合理、业务能力最差的县级环境监测站（以下简称“县级站”）如何在本次机构整合中进行改革，是关系到环保工作大局的一项具有深远意义的重大行为。本文基于河北省承德市县级站情况，对县级站的未来进行了思考，提出了改革的建议，并对改革的可行性进行了分析。

1.承德市县级站整体概况

承德市下辖8个县，每县有隶属于环境保护局的环境监测站1个。近年来，在国家、省、市、县的正确领导和大力支持下，各县站的仪器设备、人员数量、业务范围和业务能力都有显著提高。但是，随着国内形势对环保工作的重视程度的提高，环保工作的业务范围不断扩大，进行环境监测的需求日益增多，县级站监测业务数量急剧增加。在现有体制机制下，各县级站都面临诸多问题。

2.县级站普遍存在的问题

2.1 现行体制与社会环境方面

在现行体制与社会环境方面，监测行为特别是监测数据受到干预的可能性极大，此点在诸多论及环境监测的论文中都有提及。

一般的，这种干预可分为外部干预和内部影响两种。

2.1.1 外部干预

县级站作为县环境保护局下属事业单位，在行政上隶属于县环境保护局，业务上受上级环境保护行政主管部门指导。近年来，上级对下级的考核中，环保工作的分值在提高，部分项目属于“一票否决”项。这就导致县级站的监测数据必须为考核服务，进而受到外部干预。

2.1.2 内部影响

县级站工作人员一般是本县户籍。由于县域范围小、县城人口集中、与监测对象接触频繁等原因，工作人员亲朋故旧的社会活动可能与监测工作存在交集，受传统人情社会约束，导致监测工作受到内部影响的可能性存在，进而导致以监测数据为基础的环境执法、环境政策制定等行政行为产生偏差。

2.2 人员数量与个人素质方面

一般的，縣级站人员数量在9～15人左右。由于县级站属于事业单位，早期的人员调入（进入）没有按照业务需要进行，所以县级站内工作人员的专业较多，但涉及环境工程、环境科学、分析化学等与监测业务关系紧密的专业出身的人占比很小，这对县级站的自身业务能力提高有很大影响。由于人员数量和个人能力的不足衍生的3方面问题也极大地阻碍了县级站业务能力的提高。

2.2.1 业务工作泛泛问题

随着经济社会的发展，需要开展监测业务的单位、组织和个人增多，导致县级站在完成监测任务上花费大量时间，对监测业务中涉及的各类标准的学习时间明显不足。对标准的理解掌握程度不够，加上知识水平不足，无法解决监测中遇到的特殊情况。

2.2.2 业务分配混乱问题

受限于人员数量和个人能力，县级站不能满足计量法规等监测业务和计量认证的要求。如采样员即为化验员的情况，达不到有关实验室密码样保密分析的要求。

2.2.3 业务学习停滞问题

因人员较少，每人承担的工作存在多寡，导致有自学意愿的人无时间学习，有时间学习的人因工作态度、知识水平、个人素质等原因不愿意或者不能主动学习。

2.3 监测项目与重复建设方面

各县级站的监测能力，或者说各县级站所开展的监测项目有很多是相同的。以地表水为例，《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）表1中的基本项目在各县的监测项目列表中大部分属于有监测资质的项目，而表3中的特定项目基本没有监测资质。

同时，随着环境监测站标准化建设的开展和各级政府对环保工作乃至监测工作的重视程度的提高，财政资金对县级站的保障力度不断增强。其导致的重复建设的问题越来越突出。放眼全国县级环境监测站，用于分析pH的仪器可能有1万台，用于分析敌敌畏的可能屈指可数。由此产生的问题在于两个方面。一是显而易见的重复建设，从一定程度上讲是对财政资金的浪费。二是造成个别项目仪器过多，放置不用现象存在。

2.4 职务职称与特殊岗位方面

目前，县级站工作人员特别是承担化验分析的工作人员与环保局其他科室工作人员一样，属于普通工作人员。作为长期接触各类化学药品的岗位，和其他科室的岗位比较，应该划归到特殊岗位而没有划归，会对化验员的心理产生负面影响。一方面，害怕受到化学药品的侵害。另一方面，感觉自己承担的化验工作得不到肯定，不如其他科室的工作那样，有更多的展示个人能力的机会。在职称评聘、岗位津贴和提拔任用上没有一丝的政策倾斜，进而导致人心浮动，对当前的化验岗位产生厌倦情绪，调离的想法随着工作时间的延长而加深。此外，县级站存在职称比例不协调，中高级职称受数量、评聘条件等因素制约的情况，对工作人员的积极性也起到负面的影响。

特别需要强调的是，县级站属于基层单位，在职务上，站长仅为股级干部。也就是说，在县级站工作的普通工作人员，在职务上的晋升空间极其有限。同时，受单位总人数、单位级别等因素限制，高级工程师职数少、正高级工程师职数基本没有。这就意味着，一名普通工作人员如果扎根于监测工作，埋头在实验室内做化验，大部分人到退休为止，在职务上不会有变化，在职称上评为工程师（中级职称）也就到头了。

2.5 业务指导与交流学习方面

县级站虽然在业务上受上级环保部门指导，省厅、市局相关处室也做了大量的工作，但是在业务指导和交流学习上仍面临诸多难点。较为突出的是3个方面：

2.5.1 学习培训理论化

监测系统的培训往往是集中培训，时间短，内容偏理论化，个别培训存在照本宣科的情况。

2.5.2 缺少交流渠道

监测系统缺少交流渠道，对县级站在监测工作中遇到的问题，如标准如何理解、特殊条件下采样方法、个别样品分析方法等问题，缺少咨询-解答渠道。县级站工作人员遇到问题，受条件制约，往往通过私人渠道咨询上级监测站内熟悉的同事。

2.5.3 缺乏交流学习机会

监测能力的提高在很大程度上由业务知识水平决定。县级站工作人员在自身知识水平较低的情况下，通过交流学习，参与上级监测站的业务工作，对开拓视野，学习知识有很大的帮助。但是，县级站工作人员在实际工作中，很少有这样的机会。

2.6 计量认证与标准化方面

县级站作为承担县域范围内水、气、声多方面环境质量监测的实验分析机构，其内设的化验室是计量认证规范的对象。当前，县级站的化验室在规章制度、运行程序上受技术监督部门监管，如程序手册、作业指导书、质量记录单（下以原始记录单为例）等。在采样、分析资质上受省厅监管，如监测人员上岗证考核。对于技术监督部门，具体的监管主要以计量认证考核、复审为主。考核、复审的具体工作由“专家组”承担。由此，因专家组对计量认真的理解不同，提出的要求也不同，這种人为主观因素起主导作用的考核、复审，在原始记录单上的体现最为明显。各县级站的原始记录单格式不同，内容也不尽相同。甚至有A专家组认同的原始记录单得不到B专家组认同的情况存在。给县级站的质量控制工作带来很大困难。

2.7 历史遗留方面

众所周知，环境保护工作得到社会高度重视，源自近年来频繁发生的污染事故特别是京津冀地区的环境空气质量（雾霾）恶化。随着重视程度的提高，环境监测工作面临着一个尴尬又不得不面对的历史遗留问题。例如，某企业建厂时间较早，无环评报告和验收文件。其污染治理设施简陋或没有。如果按照当前的环保标准要求，则企业无能力满足。不按照标准要求，会给负责监测的工作人员带来责任。更需要面对的是，对后来的工作人员来说，彻底否定一个老企业受到的阻力不单是企业破产带来的社会安定问题，也是对老同志曾经工作的全盘否定。在当前的社会形势下，暂且不讨论能不能取否定，先考虑一下后来的工作人员有没有魄力取否定。可以说很难。

3.建议采取的改革措施

随着检验检测认证机构整合工作的开始，上级部门应从环保工作的大局出发，立足长远，科学谋划，结合本次整合工作，建立新的环境监测体系。建议从三个方面着手：一是监测体制的改革。二是激励机制的改革。三是监测体系的改革。

3.1 监测体制的改革

监测体制有别于行政体制，在满足监测要求的情况下，一个监测站的业务覆盖范围可以是几个县或一个地级市。完全没必要按照其他行政职能部门的设立那样，上有市级站，各县必有县级站。由此，建议在监测体制上进行4方面的改革：

一是撤销县级站，在地级市范围内建立唯一的环境监测站。

二是由市级财政承担本市范围内的监测经费，县级财政购买监测数据。

三是现有县级站作为派出或分支机构留在当地。

四是重要监测工作异地采样、分析。

3.2 激励机制的改革

监测站作为事业单位的组成部分，沿袭着事业单位的奖惩制度。一般的，工作人员在职务上的晋升按照化验员-室主任-副站长-站长的路径进行；在职称上的晋升按照技术员-助理工程师-工程师-高级工程师-正高级工程师的路径进行。

同时，监测岗位与其他事业单位岗位都属于普通岗位，在津贴补助、作息时间和学习培训上无差异。

考虑监测岗位的特殊性，建议在激励机制上进行3方面的改革：

一是明确监测工作的特殊性。

二是建立配套的激励机制。

三是建立有效的交流平台。

3.3 监测体系的改革

监测体系主要指监测业务的运行程序。

当前，质量监督系统和环境监测系统对监测站的监测体系都有具体要求。质量监督系统主要从普遍意义的化学实验室方面对监测站特别是实验室的运行进行监督管理；环境监测系统主要对监测工作是否符合相关国家标准方面进行管理。两者工作又重叠又各有侧重，原本是管理角度的问题。但是，在具体的实行中，由于监测站、相关专家、质量监督系统和环境监测系统对相关要求的理解不同，工作界限不清晰，给下级监测站带来的影响是明显的。举例如下：环境监测系统专家从自身工作经验出发，认为监测站实验室内仪器应加盖布料，避免仪器落灰。但是质量监督系统专家从化学实验室普遍规范角度出发，认为没必要加盖布料。一加一减之间，有费用的产生，也有基层工作人员的无所适从。

建议在监测体制改革的前提下，进行两个方面的改革。

一是以省级或者市级为单位，规范质量记录的格式、内容等。

二是理清质量监督系统和环境监测系统对规范监测工作特别是实验室管理的内容。

4.改革措施的可行性论证

4.1 监测体制改革的可行性

在监测体制改革上，需要考虑人员归属、管理权限、业务范围、监测要求、经费来源等5个方面的变化。对改革措施的可行性论证，可以从改革后工作的开展入手，通过分析改革后工作开展方式，判断工作方式能否化解改革产生的5方面的变化。

4.1.1 工作方式

（1）市级站变化

按照改革建议措施，撤销县级站后，市级站的工作程序基本无变化，业务数量上有所增加。在整个市级站的运行上，除因业务数量变化引起的人员紧张外，无明显影响。

（2）县级站变化

县级站撤消后，原站点作为派出或分支机构留在当地，继续承担县域范围内的部分监测业务，如环境空气质量监测、地表水常规监测、区域声环境质量监测、部分委托监测等工作。除归属情况外，工作内容无明显变化。

（3）工作方式中明显变化的部分

组建新的市级站后，在整个监测业务的开展过程中，有明显变化的是业务受理、监测人员两部分。

业务受理方面，理论上，县域范围内的监测需求应由市级站受理。实际操作中，可以通过开通电话预约、网络办理、县派出（分支）机构代理等方法解决。

监测人员方面，理论上，由市站统一调配人员，不局限于本县人员监测本县业务。实际操作中，市级站可以根据业务内容，灵活掌握。

通过分析可见，改革后工作开展与改革前无明显差异，变化较大的两个部分也很容易通过技术手段给予解决。对市级站的工作开展和监测需求方都不造成不方便的情况。

另一方面，市级站可以开展重点污染源、重要监测项目的异地派员采样、分析工作，最大程度解除对监测工作的干扰。

4.1.2 人员归属

原县级站工作人员在编制上可以划归市级，也可以保留编制在县级。如归属市级，由于市县两级工资水平差异产生的资金缺口很小，相对于整个监测体制的改革来说，近乎九牛一毛的消耗，不应对撤销县级站产生大的影响。

4.1.3 管理权限

撤销县级站，整个市域范围监测机构统归市级站管理。市级站根据业务需要进行人员分工调配。同时，在后续的人事体制上，根据实际情况调節县级机构，逐步缩小保留的原县级站规模，对改革产生的人员进行消化处理。

4.1.4 业务范围

现有监测体制下，监测项目的业务范围与项目的审批对等。市级审批的项目，建设地点不在市区的依然由市级站负责监测。所以，监测体制改革后，对市县两级的业务范围基本没有影响。

4.1.5 监测要求

随着国家基础设施建设的完善，市域范围内交通便利程度已经可以满足相关监测要求。监测体制改革可能增加的监测业务数量与相关监测要求无直接关联，所以改革对监测要求方面无影响。

4.1.6 经费来源

县级政府对县级站原本的经费支持，由投入县级站用于能力建设改为购买监测数据，不过是将财政资金由原来的“上衣口袋”掏出装入“左裤兜”改为由“上衣口袋”掏出装入“右裤兜”。同时，由于避免了重复建设的问题，通过改革也可以降低财政资金的消耗。

综合来看，建议采取的监测体制改革措施在成本上消耗极小，但是可预见的效果极大，操作简便，具有可行性。

4.2 激励机制改革的可行性

4.2.1 明确监测工作特殊性方面

监测站虽然是众多事业单位之一，较其他事业单位工作，有许多特殊性。

（1）耗时性

如环境空气监测中，根据相关标准要求，需连续采集7天、每天至少20h的样品，这就意味着工作人员要连续7天、每天至少22h（含准备和结束工作所需时间）在岗。

（2）艰苦性

很多监测工作需要在野外进行，具有一定的艰苦性。

（3）突发性

某些涉及信访纠纷、送检样品等监测业务，发生时间具有突发性，需要立即开展化验分析，进而需要加班加点的情况频繁发生。

（4）危险性

监测工作特别是化验分析岗位长期与化学药品接触，县级实验室硬件设施也相对简陋，导致监测工作存在一定的危险性。

由此，监测工作的特殊性是无可辩驳的。明确监测工作的特殊性，是对客观事实的的肯定。

4.2.2 建立配套的激励机制方面

从监测工作的特殊性上讨论，建立配套的激励机制，是符合按劳分配原则的。

监测工作特别是实验室分析岗位属于知识、技能和经验三者统一的工作，单纯强调工作态度，讲求奉献精神是不符合客观规律的。在津贴、出勤和职称等方面进行改革，建立配套的激励机制，有利于监测工作的开展。

（1）津贴激励

鉴于监测工作的艰苦性和危险性，给予监测岗位一定的政策倾斜，适当发放岗位津贴，可以抚慰长期工作在监测一线的员工，避免消极情绪的产生。

（2）出勤考核

鉴于监测工作的耗时性和突发性，对监测工作的出勤考核方面做适度的调整，考虑加班带来的作息时间上的影响，是以人为本，贯彻落实科学发展观的具体体现。

（3）职称照顾

受限于领导职数和单位规模、级别等因素，大部分工作人员在职务（或者说仕途）上晋升空间有限，在职称上符合条件能够评为高级、正高级工程师的也是凤毛麟角。结合监测工作的特殊性，如能在职称上给予一定程度的照顾，可以使基层工作人员扎身于自己承担的工作，有利于保持监测队伍的稳定。

综合来看，建议采取的激励机制改革措施也是国家深化改革的一部分，积极作用明显。一方面对监测工作有促进作用，另一方面也可以为国家整体改革提供试点。

4.2.3 建立有效交流平台的可行性

建立交流平台，可以将个人知识提高到集体知识层面，有利于提升监测系统整体的知识水平。

在现有科技条件下，充分利用信息技术成果，以网络为工具，以疑问-解答为基础，以数据库为形式，理顺沟通渠道，拓展培训方法，增加交流机会，对整个监测体系的发展具有长远意义。也是具有可操作性，切实可行的。举例如下：

省级环境保护行政主管部门下属的监测处、科技处、信息中心、监测中心站等处室联合搭建监测知识信息库，利用互联网科技，按照基础知识、监测知识、疑难解析等模块组件信息库，通过网络平台，监测系统工作人员登录后进行自学和提问，由牵头处室联系专家进行解答并将信息登记入库，一方面及时解决基层工作人员的疑问；另一方面也汇集成监测知识供其他人学习。

4.3 监测体系改革的可行性

在监测体制改革的基础上进行监测体系的改革，在满足质量监督方面要求的同时更好地符合环境监测工作的需求，是决定监测体制改革后监测工作开展状况是否良好的重要因素。

4.3.1 规范质量记录格式、内容等

以省级或市级为单位，规范质量记录的格式、内容等，有利于监测系统标准化的实施。在监测体制改革的基础上，结合多年来本地区环境监测站运行经验，统一质量记录，可操作性强、困难小、简单易行。

4.3.2 理清质量监督系统和环境监测系统工作内容

根据两个系统的管理角度，在相关记录整齐划一的前提下，以规范形式逐条列明本系统对环境监测的相关要求，在具体工作中具有可操作性，是简化政府职能，理清政府职责这项大工作内的小部分内容，是可行的。

综合来讲，监测体系改革是在监测体制改革的基础上，通过标准化的方法，规范监测工作的有效的、具有可行性的途径。

结论

当前，我国正处于全面深化改革的攻坚阶段，改革已经步入了深水区。如何在改革中寻找监测工作发展的道路，更好地为环境保护工作提供科学依据，是摆在所有环保人面前的不可避免的问题。随着改革的进行，现有的环境监测系统是否满足当前形势的需要、是否可以迎接检测市场开放带来的冲击，也是急需考虑的问题。

结合本次检验检测认证机构整个工作的开展，深入研究环境监测系统存在的问题，抢抓机遇，全面深入地进行改革，必将使整个环保工作的基础更加牢固。

谨以此文抛砖引玉，不揣浅薄，为环境监测工作略尽绵力。

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