加快发展：政策背景及趋向分析

于志晶+刘海+刘娇+房巍

摘 要 近年来国家层面推动职业教育发展的政策特点主要表现为：强化目标导向，强化系统推进，强化制度保障，强化服务大局，强化质量核心。但在政策执行上的层级困境、合作困境仍未发生根本转变，问题也基本由此产生。今后一个时期职业教育政策推动总的取向是：要更加突出职业教育战略位置，要打造现代职业教育体系升级版，要更加明确职业教育办学方向，要全面提高职业教育人才培养质量，要切实发挥企业重要办学主体作用，要汇聚更多社会力量兴办职业教育，要进一步增强职业教育吸引力。

关键词 职业教育现代化；政策推动特点；政策发展趋向

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）36-0019-05

于2016年12月2日召开的推进职业教育现代化座谈会，是继2014年国务院召开的全国职业教育工作会议之后的又一次高规格的职业教育会议。李克强总理专门为会议和职业教育工作作出重要批示，刘延东副总理出席会议并作重要讲话，这样的“规格”表明了会议的重要性。刘延东在讲话中特别强调，“这次会议将对开创我国现代职业教育发展的新局面产生非常重要的影响”。如果说，2014年，习近平总书记对职业教育工作专门做出指示、国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》并召开全国职业教育工作会议，意味着中央围绕加快发展现代职业教育的重大战略决策作出了清晰的“顶层设计”[1]，那么，3年后召开的这次座谈会则是进一步落实“顶层设计”的推进会。不过，我们注意到刘延东在阐述这次会议的任务时，在“推进”的前面还用了“谋划”一词，释放出更为积极的政策信息。本文试图对这次会议的政策背景做出分析，并在此基础上预判今后一个时期职业教育的政策趋向，以此作为理解和把握这次会议精神的一个视角。

一、近年来职业教育政策推动特点和问题

2012年，我国进入全面建成小康社会决定性阶段，协调推进“四个全面发展”战略布局，适应经济新常态，党中央对职业教育发展做出新的部署，十八大报告提出要“加快发展现代职业教育”，十八届三中全会进一步强调“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”。2014年，以习总书记做出重要指示、国务院印发决定并召开全国职教工作会议为标志，加快发展现代职业教育的国家战略框架形成。按照中央的战略部署，一系列政策措施持续出台，推动职业教育现代化的步伐全面提速，刘延东在讲话中把这段进程称之为“进入职业教育黄金时期，站在了新的起点上”。

从这3年来政策设计和实施的角度看，有这样几个特点：一是强化目标导向。1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》首次把“逐步建立职业技术教育体系”作为发展职业教育的战略目标。此后，在每个时期出台的职业教育战略决策中“建立职业教育体系”都作为总的发展目标，一直没有改变，始终坚持这一目标导向。2010年颁布的国家教育规划纲要首次明确提出，到2020年形成现代职业教育体系。2014年发布的国务院决定对这一目标做出进一步强化，并围绕“中国特色、世界水平的现代职业教育体系”提出了一系列任务要求；同时发布的教育部等六部门联合编制的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》对现代职业教育体系的基本架构、建设重点和制度保障等做出了全面的谋划，其后的配套政策全部围绕这一核心展开。政策目标的进一步强化、细化、具象化，对加快发展现代职业教育的统领和导向作用更加突显和有效。二是强化系统推进。事实上，在2010年国家教育规划纲要颁布后，职业教育政策出台的频次和力度就持续跃升，体现出强烈的国家推动意志。2014年后在中央新的战略部署拉动下，政策推动的强度再次出现新的跃升，见图1。从近3年出台的有关政策内容上来分析，可以发现这些政策在围绕“加快发展现代职业教育”这一核心战略展开的具体诉求上，主要集中在6个主题上，分别是：构建现代职业教育体系、深化办学体制机制改革、推进产教深度融合校企合作、提升人才培养质量、加强教师队伍建设、提高发展保障水平。上述6大主题的内容构成了加快发展现代职业教育的完整的战略体系：构建现代职业教育体系表明的是加快发展现代职业教育的总体目标要求，推进办学体制机制改革表明的是根本动力要求，推进产教深度融合校企合作表明的是发展途径要求，提升人才培養质量表明的是核心任务要求，加强教师队伍建设表明的是重点环节要求，提高发展保障水平表明的是条件能力要求，见图2。职业教育政策推动的整体性、系统性十分明显。三是强化制度保障。制度保障的核心是法制建设。2015年，全国人大常委会对职业教育法实施情况组织开展覆盖全国的执法检查，是职业教育法实施19年以来全国人大常委会第一次就此开展执法检查。张德江委员长亲自担任执法检查组组长、作执法检查报告、组织专题询问。以依法治教为引领，职业教育的制度体系建设全面提速，学校设置、专业教学、教师队伍、学生实习、经费投入、信息化建设、职业教育督导、教学工作诊断与改进、年度质量报告等标准、制度进一步丰富和完善，初步形成了以职教法为核心，以其他相关法律为补充，以行政法规、地方法规为配套，以各类相关制度和标准为基本内容的职业教育制度保障体系。四是强化服务大局。紧紧围绕服务国家重大发展战略需求办学，是职业教育发展的重要办学经验，也是基本办学原则。近3年来这一特点在政策上得到进一步强化，相继出台了推进职业院校服务经济转型升级、面向行业企业开展职工继续教育、推进职业学校培养新型职业农民、推进社区教育发展、推进养老服务业人才培养、加强制造业技术技能人才培养、支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育、提高职业学校学生国家助学金标准等一系列服务产业振兴、结构调整、区域发展和民生改善的重要政策举措。五是强化质量核心。2010年国家教育规划纲要特别提出发展职业教育要“把提高质量作为重点”，表明职业教育发展重心实现战略转移。2014年印发的国务院决定把“提高人才培养质量”作为加快发展现代职业教育的四大重点任务之一，做出专门阐述和规定。2014年12月教育部召开全面提高职业教育人才培养质量工作会议，2015年印发《关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》《关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》，提出新的发展阶段全面提高职业教育人才培养质量的目标任务和政策措施。近3年中，修订了《中等职业学校德育大纲》，印发《教育部等七部门关于进一步开展中等职业学校“文明风采”竞赛活动促进活动育人的意见》，落实德育首位要求；出台了《关于开展现代学徒制试点工作的意见》《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》，推进人才培养模式改革；召开全国职业院校管理经验现场交流会，发布《职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018年）》，促进院校提高管理水平。

事实上，作为典型的公共政策转化方式，我国职业教育政策在推进过程中，同样存在两大难题：一是层级困境，即政策目标在从中央到地方和基层单位的过程中往往要经历多个层级的政策细化或再规划，由于存在着较长的层级距离，因此，容易出现政策效益衰减或目标偏差；二是合作困境，即分属不同系统的部门形成了条块分割的资源控制领域，在共同落实某项政策时常常出现彼此之间的目标不一致，由此产生九龙治水、甚至相互掣肘的现象[2]。近年来，这一状况仍未发生根本转变，主要问题也基本由此产生。刘延东在讲话中提出当前职业教育面临着5个方面的问题：一是对职业教育的认识还不到位。主要表现为，一些地方部门没有把职业教育摆在应有地位；一些用人单位以学历为门槛，歧视职业学校毕业生；技术技能人才的社会地位和待遇有待提高；在推进现代职业教育体系建设中，一些地方和学校偏离了就业导向，学生升学和学校升格的冲动特别强烈。二是职业教育与经济社会需求存在脱节。主要表现为，一些学校的地域布局、专业结构、层次类型不够合理，办学特色不鲜明，人才培养质量亟待提高，职业学校教师队伍整体素质不高，双师型教师总量不足，符合职业教育的管理制度和评价机制还不健全。三是行业企业参与的内生动力不足。主要表现为，政府、行业、企业等多重主体参与办学的责、权、利还没有明确界定，在具体政策方面缺乏吸引力和可操作性；在实践中产教融合、校企合作往往是依靠人情来维系，而不是制度保障，企业缺乏积极性。四是部分地方政府投入保障不足。主要表现为，相当数量职业学校，特别是西部农村和民族地区办学条件没有达到国家办学的基本标准。五是统筹管理不够。主要表现为，职业教育仍存在着管理分散、职责交叉的情况；一些地方的职业教育资源分散、重复建设，学校无序竞争。上述这些问题就是下一步职业教育改革的发力点，也是政策设计和实施的逻辑起点。

二、推进职业教育现代化的政策取向分析

研判未来一个时期我国职业教育政策取向的依据主要有三个方面：一是保证已有政策的延续和发展的持续，做到清楚来路，不忘初心；二是从破解阻碍当前发展的关键问题入手，做到问题导向，改革开路；三是全面贯彻落实党和国家的战略部署，做到立足全局，把握总纲。

（一）要更加突出职业教育战略位置

国家教育规划纲要要求，大力发展职业教育“必须摆在更加突出的位置”。但总体看，我国职业教育还不能完全适应经济社会发展要求，存在着结构不尽合理、质量有待提高、办学条件不足、体制机制不畅等突出问题，仍然是教育领域的一块短板。造成这种局面的首要原因，就是一些地方和部门没有把职业教育摆在应有地位，没有认识到发展职业教育既是重大的教育问题，也是重大的发展问题、民生问题。对职业教育的战略地位认识不到位，行动就迟缓，工作难落实。2014年，习近平总书记在对职业教育工作的重要指示中强调：“各级党委和政府要把加快发展现代职业教育摆在更加突出的位置，更好支持和帮助职业教育发展，为实现‘两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实人才保障。”在这里，习总书记是从实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，强调发展职业教育的极端重要性的，这意味着“把职业教育摆在更加突出的位置”既是一项党和国家的政治要求，也是一项需要长期坚持的重大战略任务。因此，未来在职业教育的政策设计上，更加突出职业教育的战略地位将是贯穿发展始终的首要议题和主线。按照国务院加快发展现代职业教育决定的要求，把职业教育摆在更加突出的位置主要包括三个主要内容：一是各级政府切实履行发展职业教育责任，发挥好保基本、促公平的作用；二是把职业教育纳入经济社会发展全局进行谋划，保证职业教育与经济社会同步规划、同步发展；三是加大职业教育投入，健全多渠道投入机制，全面提高职业教育发展保障水平。

（二）要打造现代职业教育体系升级版

从1985年中共中央提出要“逐步建立起从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”以来，国家有关政策文件都把未来一个时期发展职业教育的目标定位在体系建设上。它既表明了该目标的统领性、重要性，也表明了政策引導重心的一致性和连续性。仔细分析30多年来中国职业教育发展目标的表述，既有一以贯之的坚持和毫不动摇，也有根据发展环境和自身条件变化做出的与时俱进的调整和变革，这是实践不断深化的结果，也是聚集社会各方面共识、推进职业教育理念创新的结果。从历来出台政策所确定的重点任务上看，体系建设的重心是在保证发展规模、健全层次结构、建立内外部的协调关系方面，所以建设重点指向的是“大”和“全”。从2014年国务院决定提出的重点任务看，这个方向的努力仍要继续，还有相当的短板需要补齐。综上分析，我们认为，未来一个时期，国家推进职业教育发展的战略聚焦点放在体系建设上不会改变，但将逐步提升建设标准，打造“现代职业教育体系升级版”，即在进一步完善体系、做好“大”和“全”的文章的同时，工作重心向更“强”更“好”和更“活”转变。实现这一转变的途径是深化改革创新；方向是十八届三中全会提出的推进治理体系和能力的现代化，实质就是要“形成一套更加成熟、更加定型的制度”，主要任务是：进一步完善职业教育的法律法规体系和监督执法体制，依法健全职业教育的标准、评价、投入、师资、服务等制度性规范体系，加快理顺职业教育管理制度，全面建立和落实社会力量参与职业教育、行业企业重要办学主体地位的保障政策，完善现代学校制度，等等[3]。

（三）要更加明确职业教育办学方向

2002年国务院大力推进职业教育改革与发展决定提出，职业教育要“为经济结构调整和技术进步服务，为促进就业和再就业服务，为农业、农村和农民服务，为推进西部大开发服务”。2005年的国务院决定、2010年的国家教育规划纲要进一步明确职业教育要坚持“以服务为宗旨，以就业为导向”的办学方针。2014年的国务院决定对职业教育的办学方针做了进一步丰富和完善，强调要坚持“以立德树人为根本，以服务发展为宗旨，以促进就业为导向”。但是在近些年的办学实践中，职业教育要培养什么样的人、怎样培养人、为谁服务、着眼点在哪里，这些根本性问题在一些地方和学校还没有完全解决好，重技能传授轻品德养成的倾向、以升格升学为导向的倾向等还比较严重，人民群众对此不认同、不认可。习近平总书记在对职业教育工作的重要指示中特别提出“要牢牢把握服务发展、促进就业的办学方向”。这为职业教育改革发展指明了根本方向，确立了总的遵循，同时也为未来的职业教育政策设计提出了时代性的要求。事实上，对职业教育“服务发展、促进就业”的要求，具有极为丰富的内涵，并且随着社会经济的变革还在发生着深刻的变化，如何在发展的进程中实现政策的与时俱进，是必须要回答好的重大政策与实践课题。

（四）要全面提高职业教育人才培养质量

过去一个时期，由于职业教育的办学基础比较薄弱，所以无论是中央还是地方，花费了很大力量来改善职业教育办学条件，职业院校也在建设新校区、新校舍、新设备方面投入了大量的精力和财力。经过不懈的努力，职业教育的“硬件”逐步“硬”了起来，为把发展的重心转移到提高人才培养质量上来创造了必要的条件。国家教育规划纲要明确提出，要“把提高质量作为重点”。在进入全面建成小康社会的新的阶段，新形势对职业教育人才培养质量提出了新的更高更为迫切的要求。但是，从实际情况看，一些地方和学校还没有把工作重点转移到提高质量上来，在硬件建设上花的心思多，在培养质量上用的力量少，满足于较低生源质量的入学率、较低就业质量的就业率；一些地方和学校还没有树立起适应教育现代化新要求的质量观、适应全球教育竞争新态势的质量观，满足于单纯的技能训练，忽视学生职业精神的培养，忽视学生的全面发展、个性发展和可持续发展。这些问题需要通过政策的有效引导来解决。习近平总书记在对职业教育工作的重要指示中，对提高职业教育人才培养质量工作的核心、方向、途径、原则、保障、目标和根本任务做了科学、全面而深刻的阐述，为新时期职业教育发展确立了新的人才觀、质量观和方法论，是全面提高职业教育人才培养质量的总纲领、总要求，也是职业教育质量政策设计必须遵循的总方针。

（五）要切实发挥企业重要办学主体作用

产教融合、校企合作是职业教育的基本特征，是培养技术技能人才的根本途径。2014年的国务院决定中首次提出“发挥企业重要办学主体作用”，这是我国职业教育政策上的重大创新之举。企业由过去规定的“重要办学力量”[4]转变为“重要办学主体”，意味着企业在职业教育办学中的法律地位发生了根本性的变化，即由被动的参与者变为享有权利、负有义务和承担责任的举办者和主导者。它对深化产教融合、校企合作的意义十分重大，是今后一个时期职业教育体制机制改革的重要抓手和突破口。切实实现企业的主体地位，发挥其主体作用，需要政策持续跟进、创新和坚决的执行落实。一是要尽快研究制定促进校企合作办学的有关法规，使企业的主体地位得到法律保障，为企业自主举办和参与举办职业教育提供法律动力；二是制定并落实税收优惠、购买服务等政策，激励企业发挥主体作用，通过举办职业院校、协同开发课程和教材等教育资源、建设兼具生产与教学功能的公共实训基地、设立学生实习和教师实践岗位、开展现代学徒制试点等形式，深度参与职业教育；三是推动以企业为主体的集团化办学改革，探索多元投资主体依法共建职业教育集团的途径；四是推动行业企业与职业院校共建技术工艺和产品开发中心、实验实训平台、技能大师工作室等，成为国家技术技能积累与创新的重要载体。

（六）要汇聚更多社会力量兴办职业教育

2014年，李克强总理在人民大会堂接见参加全国职业教育工作会议代表的重要讲话中特别强调，要用改革的办法办好办大职业教育，政府要采取多种办法，调动更多的社会力量兴办职业教育[5]。职业教育是面向人人、面向全社会的事业，大家的事业大家办，大家的梦想大家圆。调动更多的社会力量兴办职业教育既是职业教育人民性、社会性的必然要求，也是激发职业教育办学活力的根本途径。国务院加快发展现代职业教育决定中明确提出要“引导支持社会力量兴办职业教育”，并提出了4项重大的改革创新举措：一是积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育；二是探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利；三是探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制；四是引导社会力量参与教学过程，共同开发课程和教材等教育资源。从实施情况看，由于国家相应的配套政策尚未出台，全国各地的改革还处在等待和观望状态。所以，在政策设计上，要加快完成两个方面工作，畅通改革推进的道路。一方面，要在法律层面进一步确立社会力量举办的职业院校与公办职业院校具有同等地位，保证其依法享有相关的教育、财税、土地、金融等政策；另一方面，要建立完善的政府补贴、购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量参与职业教育办学、管理和评价。

（七）要进一步增强职业教育吸引力

国家教育规划纲要提出，要“增强职业教育吸引力”。近些年，通过实行家庭经济困难学生资助政策、免学费政策等，解决了职业教育“上学难”的问题；通过实行单独招生考试、“知识+技能”考试等改革，为学生选择职业教育开通了新通道；通过实行学历证书和职业资格证书“双证书”制度，通过开展中职与高职相衔接改革，为学生多样化成才、系统化学习创造了条件，人民群众对职业教育的认同度有了很大提高。但是，总体上看，职业教育的吸引力仍然不强，就读职业院校仍是大多数学生和家长的“无奈之举”，许多职业院校尚没有摆脱“招生难”的困境。如何让职业教育“热”起来“火”起来，既是发展问题，也是生存问题，迫切需要有力的政策“组合拳”。一是要营造环境，弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚，营造人人皆可成才、人人尽展其才的良好环境。二是要完善体系，推动职业教育向终身的全民的教育与培训转变，向培养工作和生活的技能转变，使教育和学习更加灵活、便捷、包容和可持续。三是要提高水平，加快提高师资队伍整体素质，改善办学条件，深化人才培养模式改革，全面提高教育质量，让有意愿选择职业教育的学生能够“上起学、上好学、学得好”，让职业院校成为人人都向往的学校。

参 考 文 献

[1]袁贵仁.整体推进，突出重点，贯彻落实全国职教会精神——在全国职业教育工作会议上的总结讲话[J].职业技术教育，2014（18）：41-43.

[2]贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011（5）：61-79.

[3]中国职业技术教育学会.从职教大国迈向职教强国——中国职业教育2030研究报告[J].职业技术教育，2016（6）：10-30.

[4]朱镕基.在全国职业教育工作会议上的讲话[J].职业技术教育，2002（21）：2-4.

[5]李克强.让“中国制造”升级为“优质制造”[J].职业技术教育，2014（18）：30-31.