非营利组织广泛监督的困境及对策

周天道+++陆庆叶

[摘 要] 基于让·梯若尔的委托人-监督人-代理人分析框架，构建了一个特殊的非营利组织监督模型。通过模型可以看出，在非营利组织具有垄断优势的条件下，受助者代表可能产生默许、迎合的行为。通过引入担保机制遏制组织垄断优势，可以广泛地吸纳不同类型监督人，降低信息成本、提升社会福利。同时，促使潜在监督群体也广泛地参与到慈善活动的监管中，对于我国慈善事业管理的创新，对于社会资源配置公平有效的分配、非营利组织的规范化建设，都有着推动作用。

[关键词] 非营利组织；慈善事业；广泛监督；困境；对策

[中图分类号] F272 [文献标识码] A

一、引言

随着社会转型全面展开，我国的非营利组织正逐渐成为社会治理结构中重要的一环。由非营利组织作为中介，在供给与需求间相互匹配，最大化慈善资源的社会效益，成为现代慈善的基本特征之一[1]。2016年，《慈善法》的实施为公众参与慈善监督提供了法律保障。公众可以依法向民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织投诉、举报慈善组织假借慈善名义骗取财产以及其他违法违规行为。一项慈善活动的开展离不开广泛的监督，国内外许多学者对此进行了相关研究。让·梯若尔假设代理人有私人信息，创造性地设计了委托人-监督人-代理人的层次结构，为分析有关监督人的这类问题提供了较为清晰的路径[2]。Gibelman等人从内部监督的角度，说明了非营利组织理事会监督可以阻止高层管理者徇私舞弊[3]。Yetman等人又从外部监督角度，认为当借款人或捐赠者等参与到监督机制中，能够提升监督效果[4]。

近些年，国内的研究也积极学习和借鉴国外经验。吕孝礼、潘宇舟分析了德国非营利组织参与提供公共服务的经验和教训，得出单独依托政府无法在财力和质量监控上确保提供优质公共服务；利益相关者参与服务监督以提高服务质量等结论[5]。张豪、张向前借鉴日本监管机制的创新，提出了运用分类思想提高监管针对性；有条不紊地实现政府职能转移；借助大数据促进直接监管向间接监管转变等建议[6]。

总的来看，目前的相关研究主要集中于组织内部人员或者政治家担当监督人的情形。然而，其他类型的监督人参与慈善监督会出现怎样的情况，我们该如何促使这些潜在监督群体广泛地参与到慈善活动的监管中，笔者拟将建立监督模型对这些问题进行探析。

二、非营利组织广泛监督的困境

在一项慈善活动中，我们认为有可能会涉及其中的，主要有以下三种类型的监督人。首先，是以社会福利为主要考量的监督人，其典型代表是政治家；其次，是以组织利益为首要考量的监督者，其典型代表是组织内部监督人；最后，还有一群通常容易被人们所忽视的监督人，我们将这部分优先考虑受助者福利的监督人称为受助者代表。而这群人的行为准则是在受助者福利不损失的前提下才能进行监督。这类监督人在慈善监督中是非常特别的，要吸纳他们参与到慈善监督中达成广泛的监督，在具体实施中正面临多重困境。

（一）受助者代表容易默许组织行为

受助者代表除了和其它两种类型的监督人一样可能被组织俘获，还可能受到垄断组织的施压。由于我国社会服务资源相对紧缺，监督人举报产生的作用，不仅仅会使提供服务的非营利组织受到惩罚，而且会同时使受助者福利遭到损失，这就为受助者代表默许组织行为提供了动机。

（二）非营利组织容易获得垄断优势

由于我国绝大部分的组织活动范围有限，很多类型的慈善服务形式特殊，社会服务机构（直接提供慈善服务的非营利组织）很容易在一定区域获得唯一属性，区域垄断现象比较常见。即使在政府主导的公共服务外包领域也同样存在“壁垒”现象，竞争的程度普遍有限[8]。这就为组织利用垄断优势，以被检举后受助者福利同样会面临损失来胁迫受助者代表创造了条件。受助者代表面临自私且具有垄断优势的非营利组织通常难以进行公正客观地监督，好像我们只能无奈地将他们排除在监督人选之外，难以实现对非营利组织的广泛监督。

事实上，其他类型的监督人也并非完全不考虑受助者福利的得失。当由于他们的举报使受助者福利损失的时候，他们也或多或少会对自己的行为感到无奈。在所有监督人中，我们最期望看到的是仁慈的监督人，由于他们不用给予额外奖金就会如实地提供真实的信息，向他们提供监督技术的成本会非常小。现实情况是，仁慈的受助者代表却被排除在外。如果我们想让慈善活动受到广泛的监督，就需要设计机制遏制非营利组织的垄断优势，促使受助者代表也参与进来。

三、监督模型

运用让·梯若尔的方法构建起一个特殊的监督模型，来说明在社会服务机构具有垄断优势的条件下，需要受助者代表来充当监督人时会产生的监督困境，以及如何结合担保机制遏制组织垄断优势来广泛地吸纳不同类型监督人，从而降低信息成本使预期社会福利最大化。

假设有一个提供公共服务但尚未认定为慈善组织的社会服务机构，通过与慈善组织合作募捐获得定向活动财产I0，并且I0为共同知识（当该服务是由政府购买时，I0 =0）。由其單独向地方政府管理区域内的指定群体提供特定慈善服务，而这部分群体就是受助者。该机构提供q单位的服务所需成本为C=θq+μ，其中边际成本θ能取两个值{θ，θ}，取值的概率分别为ν和1-ν，满足Δθ=θ-θ>0，并且概率分布是共同知识。但是，只有提供服务的社会服务机构的负责人知道θ的真实值。μ是均值为零的随机变量，表示成本扰动，并且假定μ独立于模型的参数和选择变量，其显然不会改变模型的结论。因为社会服务机构进行慈善服务提供有助于组织使命的达成，能使组织获得正的效用，所以我们用极小量ε，？坌ε>0来表示机构的参与效用。同时，这也说明了非营利组织比营利组织更愿意参与到慈善活动中的原因。

受助者消费q单位服务产生的效用函数为S（q），该函数满足S（0）=0，S'>0，S"<0。用t来表示政府对该机构的转移支付，政府转移支付的资金来源于税收，其社会成本为（1+？姿）t，其中？姿≥0是反映税收超额负担的参数。[9]

考虑一个仁慈的受助者代表，该代表能以？孜的概率观测到一个可证实的信号？滓=？兹，且有1-？孜的概率他什么也观察不到？滓=？准，并且当受助者福利小于S（q）时，他不会进行监督。对于受助者代表的激励主要来源于政府的奖金，用m表示，他的效用函数为V=m≥0，由于我们假定这位受助者代表是仁慈的，于是他面临着一个单调的激励计划m=0，且m独立于他所传达的数据r。

（一）社会服务机构具有垄断优势下的监督困境

在这种情况下，仁慈的受助者不会获得任何奖金。当受助者代表作为监督人的价值超过其所带来的成本时，引入受助者代表作为监督人的做法就会是值得的。此时，对于社会服务机构最有利的行为就是讲真话。而这一结果实现的另一个要点，在于受助者代表与社会服务机构的不合作行为，但要防范受助者代表与社会服务机构合谋的情况，而这与防范其他类型监督人与代理人共谋的情况是相似的。

四、突破广泛监督困境的对策分析

要使慈善活动接受最广泛的监督，运用遏制非营利组织垄断优势的技术是十分必要的。因为潜在监督人的主动参与，有助于减少信息成本。《慈善法》第二十六条规定不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。那就意味着，这一类组织开展活动的同时，合作慈善组织同样要承担责任。这样的新型合作关系也为推进担保机制提供了基础。而用于遏制非营利组织垄断优势的担保机制在实践过程中如何把握，也值得我们进行更深入的探讨。

（一）担保机制的实施需要必要的资金保障

从某种层面上讲，惩罚为了帮助有私心的人控制住自己，惩罚力度的选择要恰当，才会起到良好的激励效果。担保机制发挥作用的时候并非没有成本，保证慈善活动重新启动需要额外的成本，这个成本可以由被惩罚者来承担。

（二）担保机制的优势在于其筹备在事前，波及范围小

依靠提前的预案，按照有序的流程，才能将实施的成本控制在合理的范围内。在担保措施启动的时候，慈善活动中主要调整的是涉事人员，主张动“微创手术”。由合作慈善组织临时性的全面接管，以此来保证慈善活动正常有序地进行。

（三）能遏制垄断优势的担保机制本质上是带有威胁性的

担保机制可以与竞争机制一样使组织变得可替代。而不同于竞争机制的是，这样的替代威胁不依赖于相似的对手，而在于对组织唯一性的挑戰。

（四）担保机制可以保持适当的灵活性

在具体的实施过程中，担保机制可以保持适当的灵活性。我国如今慈善组织认定工作开展不久，慈善组织的总量较少。所以现阶段，担保方不一定是慈善组织，也可以是信用较高的企业。

（五）担保机制同样能改善质量评价系统可证实性的问题

与受助者代表情况相似，以往受助者在参与评价的时候会有迎合非营利组织的动机。在担保机制实施后，基于受助者评价的质量评价系统也能够成为间接监督组织的有力方式。受助者反馈真实的信息也能帮助政府更好地管理慈善活动和非营利组织。

五、结语

立足于我国慈善事业的建设发展问题，将激励理论运用到慈善领域规制中。笔者认为慈善活动接受广泛地监督是有价值的，受助者代表与其他类型监督人的存在能减少信息成本。通过模型可以看出，在非营利组织具有垄断优势的条件下，受助者代表可能产生默许、迎合的行为。为了解决这个问题，政府可以通过担保机制来遏制组织垄断优势，以加强慈善活动的监督。总之，促使潜在监督群体也广泛地参与到慈善活动的监管中，对于我国慈善事业管理的创新，对于社会资源配置公平有效的分配、非营利组织的规范化建设，都有着推动作用。

[参 考 文 献]

[1]郑琦.《慈善法》出台后的慈善走向[J].理论视野，2016（9）：1.

[2]Tirole J. Hierarchies and Bureaucracies： On the Role of Collusion in Organizations[J]. Journal of Law Economics &Organization， 1986，2（2）：181-214.

[3]Gibelman M， Gelman S R， Pollack D. The credibility of nonprofit boards： a view from the 1990s and beyond.[J]. Administration in Social Work， 1997，21（2）：21.

[4]Yetman M H， Yetman R J. The Effects of Governance on the Accuracy of Charitable Expenses Reported by Nonprofit Organizations[J]. Contemporary Accounting Research， 2012，29（3）：738-767.

[5]吕孝礼，潘宇舟.德国非营利组织参与提供公共服务对我国的启示——以社会政策领域为例[J].中国行政管理，2016（10）.

[6]张豪，张向前.日本非营利组织监管机制创新及启示[J].国外社会科学，2016（2）：28-34.

[7]陈斌.竞争性合同外包真的有竞争性吗？——探索中国政府与非营利组织的合作关系[J].International Public Management Journal，2013，16（sup1）：10-30.

[8]Jones L P， Tandon P， Vogelsang I. Selling Public Enterprises： A Cost/Benefit Methodology[J]. Mit Press Books， 1990（1）.

[9]Dasgupta P， Hammond P， Maskin E. The Implementation of Social Choice Rules： Some General Results on Incentive Compatibility[J]. Review of Economic Studies， 1979，46（2）：185-216.

[10]让-雅克·拉丰.激励与政治经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[11]陈岳堂，熊亮.非营利组织参与社区公共品供给激励机制研究[J].中国行政管理，2015（8）：60-64.

[责任编辑：王凤娟]